“性别预算”的策略框架与评估分析工具：国外的经验，本文主要内容关键词为：预算论文,框架论文,性别论文,策略论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1007－3698（2011）04－0058－07
“性别预算”（Gender Budgeting）作为推进性别平等制度建设的一种举措，已经成为各国性别平等实践者乐于采用的具体行动，但从理论角度进行考察，对其可行性的质疑一直没有停止。正因此，性别预算成为国内外学者关注的理论话题。在我国，近年来伴随着“性别预算”的实践探索，理论探讨也日渐增多。① 综观相关研究发现，学者们普遍关注性别预算的一般理论与具体个案，对性别预算的分析框架与分析工具则少有探讨。在为数不多的介绍性别预算的论文中，涉及的性别预算分析框架与工具也不尽全面，少有系统详细的阐述。相比之下，国外学者对此探索较多，且这些理论成果大多是根据实际运行的性别预算过程总结出来的。许多学者认为，国外的战略框架和分析工具不应当被作为普遍适用的“准则”。不可否认的是，作为分析框架与分析工具，这些经验与做法仍然被许多国家所采用，包括改进的方法与手段。目前，我国的性别预算处于起步阶段，至今仍未形成成熟的分析框架与分析工具。因此，本文将对国外普遍运用的性别预算分析框架与工具进行梳理分析，以期对我国开展性别预算提供借鉴与参考。
一、性别预算的策略框架
我国有关性别预算的研究中，仅有少数学者涉及性别预算的策略框架。学者张永英介绍了三向分类法和五步法。[1]又如学者闫东玲在国外学者Diane Elson的分析基础上，概括性阐述了各国相同甚至相似的社会性别预算分析框架，即对每一个选定的部门或项目进行性别分析，审核各项计划的投入（Inputs）、活动（Activities）、结果（Outputs）和影响（Impacts）。[2]李兰英、郭彦卿则将该性别预算框架具体化为以下几步：第一步对各部门现行政策进行分析，找出产生性别不平等的根本原因及影响；第二步遵循性别平等目标，修改预算支出，或制定新政策；第三步考察预算资金配置是否和政策承诺一样，是否达到了预期的性别平等目标；第四步考察预算支出是否真正落实到所需对象那里，以及受益对象的获益程度如何。[3]这些探讨为我国性别预算开展提供了指导性方法，然而并未涉及整体的策略框架结构。事实上，综观国外学者的研究成果，各国学者根据特定地域内性别预算实践总结提炼出特定的策略框架，形成了一个多元结构的、系统的策略框架结构，如Rhonda Sharp的三向分类法和南非的五步分析法，以及其他学者提出的各种分析框架。因此，我们将对这些散见于各种文献中的策略框架进行综合梳理与分析，以厘清其内在的结构与体系。
1.三向分类法（the Three-category Approach）[4]87—89
该分类法首先由澳大利亚的Rhonda Sharp提出。澳大利亚的实践是由政府的某些部门发动的性别回应性预算活动，主要针对政府预算支出进行评估与分析，以发现前期预算支出中存在的性别问题与缺失，为完善预算支出在两性间的公平分配提供政策依据。该框架具体包括三个维度：
其一，针对两性支出的评估与分析。这涉及评估专门针对性别的拨款，包括：确定所列项目或方案的目标以及要解决的问题；确定实施项目或方案的活动；确定分配的资源量；决定产出指标；确定衡量女性、男性、女孩和男孩境况变化的影响或结果指标；评价下一年度预算的性别回应程度增加还是减小。
其二，为公务员创造平等机会支出的评估与分析。公共部门就业的机会平等问题通过以下步骤分析：描述特定部门或公共部门整体的就业模式；将就业层级、就业形式（全职还是兼职、永久还是暂时）、薪水和福利按性别分类；确定推进平等就业机会的任何形式与行动；确定针对性别或专门化职位中女性和男性的数量；按性别分类部门下设董事会和委员会的会员（区分付酬和无偿职位以及薪酬水平）；描述下一年度相关计划的改变。
其三，考量一般性支出的性别影响。这是指总预算中除去前两类外的一般性或主导性预算（这部分占总预算的90％以上）。该维度与第一维度相似，这是一个由浅入深、由表及里的深化过程：它从关注专门针对性别的有限拨款，拓展到关注公共部门自身支出的性别影响以及其女性公务员的机会平等，并进一步强调政府一般性支出的性别影响。这一维度的框架表述见图1。
图1 一般性预算支出性别影响框架
2.五步法（the Five-step Approach）[5]57—58
除了政府内部驱动的“三向分类法”外，另一些策略框架则来自于政府外部的推动。在众多政府外的途径中，南非开发出了一套简单易行的政策和预算分析框架，即五步法，并且在菲律宾、坦桑尼亚和乌干达等国被广泛使用。在某些已经实施性别预算项目或绩效预算的国家，都采用了相似的分析框架，如卢旺达2003年预算中的“性别附加条款”，正是分析了性别标准、效果、行动，以及政府各部门项目的指标。这五步法具体是：
第一，分析特定部门中女性与男性、女孩和男孩的境况。性别预算分析揭示了分性别数据的匮乏，这一情形限制了人们解决性别不平等问题的能力。分析女性与男性、女孩和男孩的境况需要收集数据，也可以运用国内和国际资源，包括国际文件、跨国统计数据、国家发展规划、政府政策文件、官方统计和独立调查等。
第二，评估政策的性别回应性。目的是发现政策在多大程度解决了第一步中描述的（性别）境况，包括评估立法、方案和政策。它包含对政府活动中反映的成文政策和隐含政策的评估，也包括评估立法、方案、政策和活动在多大程度上满足了公民所拥有的社会和经济权利，包括女性所拥有的和其他的权利。
第三，评估预算分配。这一目的主要探究是否有充足的预算份额以执行第二步中识别的性别回应性政策。如果第二步发现政策是性别盲视的，或者夸大了性别不平等，就可以通过第三步做法，揭示资金在多大程度上被不合理分配。本步的主要信息源来自于预算本身。
第四，监控资金的开支与提供的服务是否相称。这一过程主要监控是否按计划花费、供给了什么以及供给对象是谁。这需要三类数据：投入（衡量在过程中投入了什么）、产出（衡量特定方案的直接产品）、结果（衡量政策或方案的结果）。
第五，评估政策执行的效果。需要评估政策的执行是否按两性问的进一步平等改变了第一步描述的境况。这是按政策实施结果进行的评估。尽管政策方案的变化通常会更快地影响投入和产出，并非结果，且很难将某结果归于特定或单一的政策方案，但是，对效果的评估仍然是性别预算分析框架的重要环节。
3.对预算周期的阶段性分析框架（an Outcomes/Results Framework for Relating Budgets to Gender Equality）[6]18—19
这一框架是Diane Elson设计的，它以预算周期为出发点，关注预算所涵盖的活动及其影响。这种框架通常会选择某些特定的项目，分析其实际的投入、活动、产出和效果。其中，投入包括分配和花费的资金；活动包括计划和提供的服务；产出包括活动的计划和交付使用；效果包括规划出更广泛的目标及其实际成效，如贫困减少、国家收入的持续增长等。
该策略框架在现实中是有意义的，它随时可以为政府财政预算服务。不论性别平等是否真正作为明确规定的部门或规划的预期产出和效果，通过探究规划的和实际的成效是否促进了性别平等及其相关目标，政策的产出是否在两性之间公平分配、是否足以达到性别平等之目的，活动的目的是否同样适合男女两性并足以达成性别平等和其他目标，以及投入是否足够实现性别平等目标，便可以评估政府财政预算在多大程度上有助于实现两性的平等权利。
4.性别预算三阶段（the Three Stages of Gender Budgeting）[7]16—20
该分析框架由英国女性预算组织（UK Women's Budget Group）的Sheila Quinn提出，包括以下阶段：
第一阶段，从性别视角分析预算方案的最终使用者或接受者，并提出相应报告。这种性别视角的分析可以反映出预算在多大程度上满足了接受者的需求；不同性别的接受者有何需要以及这些需要的满足程度；得不到服务的特定群体面临什么样的挑战和障碍；预算的减少与增加在多大程度上改变性别不平等状态；既定政策尤其是性别平等政策和预算决策之间存在什么样的关系；预算为什么要考虑男性和女性在照料经济中的不同参与率。
第二阶段，基于性别分析重构预算。在分析显示预算资源没有以性别平等的方式分配的地方，需要来自预算的回应以矫正不平等的分配。在预算资源的分配与政府性别平等政策不相符的地方，则需要调整。
第三阶段，将“性别视角融入主流”（Mainstreaming Gender）作为性别预算过程的一个分析范畴。推进性别平等需要改变那些固守不平等制度的结构和过程，而将性别视角纳入预算及其评估的整个过程，就需要持续地承诺去很好地理解性别，包括从性别视角分析和磋商既定的预算决策，并且在持续的预算调整中考虑男性和女性、男孩和女孩不同的需求。
此外，还有许多国家结合本国实际制定了各种性别预算的策略框架，如安第斯妇女发展基金会设计的分析步骤、墨西哥卫生部和，NGO提出的性别预算分析步骤等，在此不一一介绍。
二、性别预算的评估分析工具
在国外，性别预算行动通常由策略框架、一系列分析工具和执行策略所构成。[8]78综上已经了解，各国的性别预算策略框架不尽相同，性别预算行动更呈现出明显的差异。然而，各国为性别预算开发的分析工具却可以相互借鉴和利用。从目前许多已经开发的工具来看，主要针对预算的支出方面，国外学者对此有不少研究。但是，针对收入分析的工具开发则相对较少，因此，国外学者们提出了未来研究的方向和设想。国内也有一些学者进行了探索，如高敬、张永英、马蔡琛等详略不一地介绍或提到了Diane Elson开发的工具，但未曾对国外的分析工具进行系统的梳理。[1][9][10]在此，我们将对国外已经开发的支出与收入分析工具进行系统的梳理。
1.预算支出的分析工具
（1）Diane Elson开发的工具[11]30—47
在诸多分析工具中，各国学者引用并介绍最多的是Diane Elson开发的“六维分析法”，具体内容主要包括：
第一，具有性别意识的政策评估。这是指从性别视角分析那些获得预算支持的政策和方案，询问“这些政策及其相关资源的分配在何种程度上可能减少或增加性别不平等”。
第二，受益人评估。这种方法可以确定实际的和潜在的受益人，以弄清服务供给可以在多大程度满足其需求。具体做法可以通过民意调查、态度调查、小组讨论或访谈进行。通常可以聚焦于公共开支中占优先地位的项目，包括公共服务运行的具体细节评估。
第三，分析公共支出的性别分布及其影响范围。通过衡量提供特定服务的单位成本并用每个群体使用的单位数量乘以单位成本来确定预算资源（或资源变化）的分配，具体可以表述为：预算资源分配＝服务的单位成本×男性群体/女性群体使用数量。通过比较公共开支的分配对男性和女性、男孩和女孩的受益情况，描绘出财政开支实际上是怎样将性别融入其中的。同样，它也能预示在假定性别中立情况下削减开支可能带来的性别影响。
第四，从性别角度分析预算对时间利用的影响。通过调查家庭生活时间的利用，测算出预算分配及其对家庭成员时间利用的影响之间的关联。短期内可以由女性组织在选定地点运用快速评价技术收集可用的数据。这样，每当提出削减开支时，就应当询问：“这是否有可能增加男性和女性花费在家庭无偿照料上的时间？”
第五，在性别自觉背景下对中期经济政策框架进行分析。这种分析用于评价经济政策对女性的影响，最终目的是在宏观经济模型中能自觉地考虑到性别变量，按性别分列出既有的变量，进而引入新的变量，构建国家和家庭收入账户的新模型，以反映无酬劳动的价值。
第六，编制性别回应预算报告。政府相关部门运用上述工具对预算进行审查，运用不同的指标评估预算对性别平等产生的实际影响。此类报告并不是单独为女性制定预算，而是尝试根据特定预算对女性产生的影响重新对支出进行分类。它需要公共部门之间的高度合作，本质上是政府关于性别平等承诺的责任报告。
（2）其他工具
工具一：瑞士的BASS研究（Buero Fuer Arbeitsund Sozial Politische Studien）。[7]22—25受瑞士公共服务协会女性成员、性别平等委员会代表和公共服务联盟的联合委托，瑞士劳动和社会政策问题中心开展了该项目研究，比较研究了十年间（1984—1994）公共支出的趋势，以分析当削减公共支出时女性是否受到更多的消极影响。它提出的问题以及包含的分析方法和统计方法至今仍是瑞士性别预算分析和行动的重要基础。BASS研究按照以下三个独立标准分析总的公共支出：一是女性/男性、女孩/男孩的公共支出收益，按功能划分为三个支出类别：性别中立、主要有利于男性/男孩、主要有利于女性/女孩；二是公共支出及公共支出水平和模式的变化对女性和男性就业的直接和间接影响。“对就业的直接影响”是指对公务员就业和工资的影响。“间接的就业影响”是指政府采购对女性和男性就业的影响；三是对女性（和男性）无酬劳动的影响。主要审查十年间的所有支出，并将其分成两组：0表示对女性承担的无酬劳动没有影响；X表示对女性承担的无酬劳动的影响。划分到0组的支出量与十年中同时期的X组支出量相比较，同时跟踪测量整个过程中出现的差异。
工具二：成本计算。[5]63通过该方法可以估算出某个特定的政策或方案应支出的数额，以便可以和政府在特定事务或服务上的实际花费相比较。例如，南非家庭暴力法案的执行提供了更具体的成本核算案例。该法案规定受虐者可以制止反抗虐待者的暴行。暴力和调解研究中心（CSVR）调查了三个省的九个法院和警察局，查明在制止暴行上，平均每个案例的花费是245.03元，当然这仅仅是人工成本。在2004年，九个点的法院和警局已花费了640万元，处理了近26000项保护令申请。但这对于达到消除家庭暴力的目标来说仍然太少。暴力和调解研究中心还向负责执行法案的机构以及财政部递交了调查结果，以制定确保法案恰当执行和预算充足的指导准则。
工具三：Sen的能力方法。[12]该方法在意大利的许多地区、省份和大都市得到广泛运用。这一创新的概念性框架可以用来评价政府是如何促进人类福利的。这一方法区别于其他性别预算方法的地方是：关注点从“在性别平等事业中利用公共资源”转移到研究“支出所能保证女性达到的发展水平”。两个关键的术语是：能力（Capability）与履行责任（Functioning）。“能力”提供了履行责任的可能性，而“履行责任”则可以保证能力的实现，以及人们怎样做才能过自己想要的生活。在这一意义上，“能力”是指尽自身所能实现自己的责任，其具体的运用步骤是：拟定能力列表→情境分析→构建政策和服务能力与部门交叉矩阵→评价贡献。此外，Tindara Addabbo等人根据这一方法设计出了“福利性别预算方法”（Well-Being Gender Budgets,WBGB），用于地方政府的性别预算分析。[13]
2.预算收入的分析工具
上述众多性别预算工具，大多是针对预算支出的，而对收入预算分析的工具则明显少于前者。不过，近年来，为了更好地理解征收税费可能产生的性别影响，也有许多国外学者主张应该开发收入方面的分析工具，并提出应该特别关注以下几种收入类型的分析[8]78—80：
（1）直接税（直接向纳税人征收，主要是个人所得税）。对直接税进行特定的性别分析可以揭示出两性不平等的某些源头，或许可以发现两性间的不平等某种程度上来自税法或税收暗含的对两性的不同影响。计算直接税的性别影响需要按性别来分析纳税人的数据。通常个人所得税按照纳税单位进行评价，而纳税单位可能是家庭，也可能是个人。当以家庭为纳税单位时，总的家庭收入必须分解到个体家庭成员，以便了解所得税对男性和女性的不同影响。
（2）间接税（不直接向个人征收的税费，如增值税、消费税等）。由于与商品和服务相联系，间接税看起来是性别中立的，但是鉴于女性和男性往往消费不同的产品和服务，而且基于家庭收入和支出管理与分配的方式，间接税会显著地影响到不同的性别。当然，在实践中，由于间接税并不是直接向个人征收的，所以若确定它们的性别影响存在困难。
（3）使用费（自愿购买政府出售或出租的商品和服务所付的费用）。鉴于女性收入通常比男性低，征收使用费并不是性别中立的。这就需要具备不同性别的付费数据，据此，对某些使用费的性别影响分析是可能的，尽管很耗费时间。
（4）其他收入。包括公司税、全球化的影响、特别是关税和贸易税的降低，债务危机以及偿还债务的财政流出等。此外，也可以审查其他收入可能的性别影响。
三、结论
综上所述，在国外众多的性别预算策略框架与分析工具中，上述分析只是国际上广泛采用的几种。
首先，就性别预算的策略框架而言，最具代表性的有四种：1.三向分类法作为首个有广泛共识的框架，不仅摆脱了“女性预算”的局限性，将所有的预算支出纳入分析范围，而且将占相当大预算份额的政府自身开支单独列为第二类分析范畴，这是容易被忽略的一部分；2.五步法是学者最常介绍的第二种策略框架，可以看做是性别预算分析的五个步骤，现实中研究者通常对描述境况和讨论政策很熟练，但由于数据的欠缺，预算部分的分析就比较简略；3.对预算周期的阶段性分析框架与五步法有相似之处，其最主要的特点是以预算周期为出发点，将征收收入的费用看做投入、将征收的过程看做活动、征收的收入看做是产出、将税收和收费等对收入的影响看做是效果，这种分析可以用于收入；4.性别预算三阶段是一个由浅入深的过程，应当说目前多数国家的行动仍停留在分析阶段，然而要使性别预算避免成为“一次性行动”，就应当努力进入到第三阶段，将主流化的性别视角作为预算过程的一个分析范畴。当然，在实践中，性别预算的框架不止这四种，各个国家在设计策略框架时不仅借鉴了以往经验，而且也融入了自身的实际，形成了丰富多样的框架体系。就本文梳理的各种框架而言，可以图2表示。
图2 性别预算策略框架
其次，性别预算分析工具包括支出与收入两方面，研究较多的是支出分析。对支出的分析工具包括：1.Diane Elson开发的六个工具，即“六维分析法”影响最为广泛。他认为国家预算规划涉及三个层面：总的宏观经济战略、支出和收入结构、服务供给的有效性，可以应用这六个工具将性别因素融入三个层面的决策中。在总的宏观经济战略层面可以采用有性别自觉的中期经济政策框架和预算对时间利用影响的分性别分析；要阐明预算收支的性别含义可以用性别敏感的政策评估、公共支出分布情况分析以及编制性别回应预算报告；在服务供给有效性评估中融入社会性别可采用受益人评估；2.BASS研究强调用三个独立的标准来分析公共支出；3.成本计算方法则是比较特定事务的实际和应支出数额；4.能力方法则关注如何通过支出使女性达到人类发展水平。相应的，对预算收入的分析工具相对较少，主要包括：直接税的分析，间接税的分析，使用费分析，以及其他收入分析。如图3所示。
图3 性别预算分析工具框架
收稿日期：2011－05－15
注释：
① 以马蔡琛为代表的学者，追踪国际上性别预算的实践与理论，结合中国的实践，对性别预算的基本理论与实践问题进行了开创性分析与理论框架建构。其代表性著作有：《社会性别预算：理论与实践》，以及相关的论文《社会性别反应预算的演进与启示：基于国际比较视角的考察》《初论社会性别反应预算及其在中国的推广》《再论社会性别预算在中国的推广：基于焦作和张家口项目试点的考察》等。
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