香港申诉专员制度对内地监察制度改革的启示*，本文主要内容关键词为：香港论文,专员论文,制度改革论文,启示论文,内地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630.9 [文献标识码]C[文章编号]1000—2820（2000）03—0087—05
香港的申诉专员制度是随着香港经济高速发展，公共行政管理领域日趋扩大，具有完整系统的行政监督与补救制度逐渐形成过程中，顺应行政监督与补救途径多元化的需要而产生的。其设立的目的，是为一般香港市民提供一个申诉途径（市民如对政府部门行政上的决定、行动、建议或作为有所不满，均可提出投诉），补足及加强现有的投诉途径。从而使申诉专员担当起监察政府的角色，防止公共行政权力机构滥用职权，提高政府部门及公营机构的工作效率与服务质量。
香港申诉专员署于1989年3月正式成立，至今有10年了。在这10 年当中，香港申诉专员制度已成为香港现存体制不可缺的一部分。它具有了不同于世界上其它国家申诉专员制度的独特之处。这主要表现在香港申诉专员没有拘泥于一种一般性的动作程序，而是积极寻求多渠道、多途径解决投诉的方式，倡导一种投诉文化的建立。诸如：实施“机构内部投诉处理计划”（又称“现处计划”）——申诉专员公署在取得投诉人同意的情况下，将一些性质简单的投诉转介被投诉机关处理。现处计划自实施以来，效果较为显著。其优点是：对一些性质简单或纯属个人事件的问题，通过这种方式能够迅速获得解决。同时，它可以使申诉专员更加灵活地调配资源，集中力量调查那些性质复杂、无法透过机构内部投诉处理机制解决以及影响广泛的投诉。推展“鲁仲连”服务——调解服务。调解服务的优点在于它是一种非对抗性的、技巧性的和解纠纷的方法。它可使申诉专员尽量善用本身有限的资源，并为投诉人及被投诉机构提供沟通的机会与环境，鼓励他们通过直接对话与坦诚的沟通，解决彼此之间的冲突与矛盾，从而缩减公共行政机构与其所服务市民之间的距离。此外，申诉专员署对于一些性质较为简单的投诉，在完成初步审研工作之后，便可以向投诉人作出澄清及提供协助，从而解决有关投诉。以上三种解决投诉方法，又被统称为另类排解纠纷服务。据有关数据统计，1997—1998年度，另类排解纠纷服务已经解决投诉的个案数为1047宗，占已完结的投诉个案总数（3010宗）的34.5%[1]。 这表明，另类排解纠纷服务已成为香港申诉专员解决处理投诉的主要方式。它们符合香港申诉专员一贯倡导的处事原则，即致力于寻求解决问题之策，而非着意挑剔责难。它既蕴涵了中国传统文化中“和为贵”的精神，又顺应了现代人在错综复杂的生活环境中追求效率与公平的要求，亦是香港申诉专员制度中富有特色的地方。香港申诉专员制度作为专责处理有关行政失当的投诉的独立渠道，已得到了香港广大市民的认同，其影响力和功效也日趋不断地扩大和提高。申诉专员署自建立以来，每年所接获的查询及投诉个案数量以年平均46.4%的增长速度递增。查询与投诉个案数量的增加是一个可喜的现象，它表明，一方面申诉专员的工作广泛地被市民所接受和认同，用专员本人的话来说，“香港申诉专员制度已更加广为人知，广为人用”。[2] 广大市民愿意通过申诉专员这个独立申诉渠道挺身提出投诉，“协力使公营机构的运作更见公平，更见效率。”[3]另一方面， 也反映出在申诉专员署和广大市民的共同监督之下，公共行政服务机构所暴露出的有待改进及值得关注的地方。
此外，香港申诉专员主动展开的直接调查工作对发挥申诉专员制度的影响与功效具有深远的意义。香港申诉专员主动展开调查的权力，是其一项重要权力。申诉专员动用此项权力展开的直接调查一般是关涉广泛公众利益以及为社会人士普遍关注的问题。从1994年7月至1998年5月，香港申诉专员已完成了16项直接调查。对于已完成的每项直接调查，申诉专员均向政府当局提出改善有关制度及程序的建议，并通过《政府覆文》及向公众和新闻媒体公布调查结果报告来监察这些建议的实施情况。申诉专员的这些直接调查能够切中有关公共行政机构存在的弊端，并透过规劝的方式发挥其监察作用，从而达到改善行政程序、提高行政服务水平和工作效率的目的。
简言之，历经10年的发展，香港申诉专员制度已得到了进一步的强化和完善。积极吸取香港申诉专员制度的有益经验，对于正在进行行政监察制度改革的内地，有着多方面的启发意义。
二
内地的行政监察机构经历过建立（1954年）—撤销（1959年）—恢复（1986年）的曲折过程。现行的行政监察制度是在总结50年代监察制度建设经验的基础上建立起来的。1988年，内地各省市自治区、市、地区、县级政府设立了相应的行政监察机构。1990年，中央政府正式并颁布了《中华人民共和国行政监察条例》。1997年5月， 正式通过并实施《中华人民共和国行政监察法》，完成了监察规范由行政法规上升到国家法律的过程。
《行政监察法》规定内地各级行政监察机构的职能是对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监督。其作用是为了保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改进行政管理，提高行政效能。内地行政监察机构这种基本职能的定位，是由于我国在改革开放和建立社会主义市场经济体制的过程中，以权钱交易为特征的腐败现象日趋严重，它既损害了共产党和政府的形象，违背了行政运行系统公正、廉洁、高效的原则，也妨碍了政府主导作用的发挥，助长了社会不良风气，成为阻滞经济发展和影响社会稳定的突出问题。人们热切期望各级行政监察机构在惩治腐败、克服官僚主义方面能够发挥其应有的积极作用。
从恢复设立行政监察机构到今天，12年的实践表明，内地行政监察机构在监督、促进各级政府部门及其工作人员在廉洁高效、勤政为民方面，发挥了一定的作用。同时，它也与其他的监督机制，如执政党（共产党）监督、人大（人民代表大会—国家权力）监督、司法监督、政协（民主党派）监督、舆论监督等，构成了一个较为完整的监督体系。但是，目前这个体系仍然不健全，行政监察制度仍然有不完善之处，并未充分地发挥其应有的作用。
内地行政监察制度存在诸多问题：行政监察机构地位低，权威性不足；缺乏相对独立的地位和独立行使职权的方式；行政监察范围过于宽泛，任务繁重；行政监察缺乏透明度和公开性等。
首先，行政监察机构地位低下，既没有权威性，又缺乏独立性。无论是在建国之初还是现在，内地各级行政监察机构都设置于各级国家政府行政机关内部。在中央，监察部属于国务院的一个部门；在地方属于县以上地方各级人民政府的一个部门。有利的方面是监察人员对行政机关内部的情况比较熟悉，也易于调查了解，及时掌握情况。然而，在监察对象中主要是国家行政机关及其工作人员，其中包括各级政府首长，而各级监察机构却是在各级政府领导下，如若是政府首长本身违反国家法纪、政纪，又当如何行使监察权？而且行政监察机构无论是作为一个中央的部或地方的厅、局，它与本级政府的其他职能部门的部长、厅长、局长在行政职务上是平级的，处于这样的地位，尽管可以通过立法赋予监察机构某种特定的职权，但是在我国这样一个封建等级观念还未完全消除，民主意识还不浓厚，权力过分集中，条块分割依然严重的社会现实中，要想对平级的部门及其行政首长真正实施监督，是非常困难的。
其次，行政监察与党纪检查和其他检查监督职责界限并不分明。在我国，由于国家行政机关公职人员绝大多数是共产党员，在一般情况下，违反法纪的行为也是违反党纪的行为。因此，行政监察与党纪检查的交叉重叠就不可避免。在行政监察机构恢复以前，党纪检查（中国共产党纪律检查委员会）基本上包揽了行政监察的事务。在行政监察机构恢复以后，于1993年，中央、国务院决定，行政监察机构与党的纪律检查机关合署办公，实行一套工作机制，两个机关名称，总称为纪检监察机关。合署后行政监察机构依照宪法规定仍然属于政府序列，实行由所在地方和上级纪检监察机关双重领导的体制。虽然，这种新体制有其优势，有利于发挥党政监督的整体合力。但在实际中，却容易造成互相制肘，职责不明，权限含混，以党代政的现象，使行政监察流于形式，处于附庸地位。
此外，行政监察机构与司法检察机关都有对国家行政机关公职人员的违法行为进行检查处理的权力。在党政检查与行政监察合署办公后，由于加大反腐败的力度，纪检监察机关亦加大重视廉政监察工作。在实践中，纪检监察机关特别强调打击政府公职人员的经济违法犯罪活动（如利用职权贪赃枉法，索贿受贿，出卖国家经济情报等等），这与司法检察机关（如其下设的反贪局，其职责将在后文涉及到）的职权界限就很不清楚。造成了实际中的纪检监察机关逾越了自身的权限，取代了司法检察机关的职权，扮演了“检察机关第二”的角色。这样既不利于打击罪犯，也不利于行政监察机构自身的发展。
因而，各监督机制之间在监督范围、权限、程序、处罚等方面，如果界定不十分清晰，往往会造成监督效应中的重叠或空白。也往往容易把各种监督高度浓缩为执政党的监督。执政党不仅行使党政监督的职责，而且行使政纪监督的职责，甚至法律界定的职责。
第三，行政监察机构的监察范围过于宽泛，任务繁重。各级行政监察机构不仅要监督国家行政机关及其公职人员依法行政，准确行使权力，履行其职责，做到遵纪守法，勤政、高效；同时也要防止和消除国家行政机关公职人员以权谋私、贪赃枉法的各种腐败现象，促进廉政建设，为改革开放、发展和稳定大局服务。也就是说，我们实际上要求行政监察机构把执法监察、廉政监察、效能监察三者承担于一身。如此艰巨的任务、以及宽泛的监察范围，在行政监察机构地位低下，权力偏少的情况下，其必定力不从心，难有积极的作为。
第四，行政监察运行过程及结果缺乏透明度和公开性。由于我国政治公开化程度较低，因此，各级行政监察机构的运行过程及结果也处于一种不公开或部分公开化的状态。虽然也提出推行“两公开一监督”（两公开指办事程序公开、办事结果公开），但普通百姓对监察的具体运行程序及其结果，知之不多，知之甚少，或根本无知。监察机构在其具体的运行过程中，有时考虑的更多的是某些领导“以言代法”的“长官意志”，而不是宪法和法律规定。许多查处的案件往往以注意社会影响为由，被内部处理完毕而不为社会所了解。特别是遇到政治、经济上的严峻形势时，其监察运行过程及结果的公开化更是阻力重重。这必然导致行政监察机构效率与权威的降低。
随着社会的发展，不仅对行政违法行为，而且也对行政失当行为加以监控已成为社会文明和进步的标志之一。香港申诉专员制度是迥异于传统的行政内方式的监督与补救的途径。尽管它与我们内地的行政监察制度在职能、权限、调查方式等方面很不相同，但是香港申诉专员制度与内地的行政监察制度在本质上是一致的，都是本着对日趋扩大的行政权力进行有效监督，促使行政管理机构改善管理水平，提高为公众服务的质量，进而促进行政公平与效率。我国各项改革正在深入进行，进一步强化和完善行政监察制度，是当今摆在我们面前首要而迫切的任务。只有找出自身存在的问题与缺陷，并吸取他人之有益经验，才能积极促进自身的发展。
对此，我们首先必须提高行政监察机构的现有地位，并强化其职权。亦即：行政监察机构必须地位独立，应有极高的权威性。根据我国行政监察制度的性质，为提高行政监察机构的地位和权威，我们可以走建立独立行政监察机构的途径。如建立一个与政府平行的独立行政监察院。监察院由全国人民代表大会产生，其主要领导人由人民代表大会选举。对监察人员以必要的职务保障，诸如行使职务具有免责权，非故意枉法的监察人员在其履行职务时不得免职；实行较稳定的任期制等等。同时，要扩大行政监察院的权力，除现有的检查权、调查权、建议权和处分权之外，还应立法给予行政监察院以报告权和公开结论调查权。行政监察院应在一个规定的时间内，向人大常委会单独提交工作报告，概述其行使职权的情况。这既可以使人大常委会熟知其工作运行情况，又便于人大对其实施监督。此外，行政监察院有权在调查任何行动之后，根据公众利益的需要，通过刊物或新闻媒体将调查报告公之于众，这将促进我国政治民主化的进程。
其次，协调行政监察与其他监督机构的关系，明确行政监察的职责。适当缩小监察范围，改变监察范围宽泛，力不从心，每项职责都难以充分行使的现状。应重新分离行政监察机构与党的纪律检查机关。虽然行政监察与党纪检查在监督对象、内容上有很大的重合性，但它们之间还是有明显的界限。在监督对象上，党员与非党员就是有区别的，党纪检查机关不能对行政机关的非党公职人员进行检查；在监督内容上，行政监察机构监督行政公职人员执行法律、政策和行政纪律的情况；而党纪检查机关则以党章和党的纪律为标准，对行政机关中党员进行检查。因而，行政监察的监督目标重点应放于：查处违法违纪（政纪）行为，促进勤政建设；党纪检查机关的监督目标重点应放于：查处违纪（党纪）违章（党章）行为，促使党员干部廉洁自律。而不宜把二者混合在一起。对于那些既违法，又违反党纪党章的监察对象，行政监察机构应与党纪检查机关相互合作，并可以组织联合调查组，在查清事实之后，各自分别作出处理。
还应严格界定行政监察机构与司法监察机构的权限范围。行政监察机构与司法监察机关都有对国家行政公职人员违法行为进行检查处理的权力。行政监察机构是对行政机关公职人员的一般的轻微的违法行为进行调查处理；而司法监察机关则对国家行政公职人员违法达到犯罪程度的行为侦察起诉。二者在查处违法行为的手段也不尽相同。为了充分发挥行政监察机构的作用，应适当缩小其监察范围：诸如把对政府公职人员的以权谋私、贪赃枉法、出卖国家经济情报，以及严重的官僚主义渎职行为的监察，交由司法监察机关去查处。目前，我国司法监察机关已专门下设了反贪污贿赂机构—反贪污贿赂局，简称反贪局。反贪局的主要任务应是打击国家行政公职人员职务犯罪，特别是经济犯罪，反腐倡廉，促进廉政建设。针对我国目前反腐败斗争的重要性，更进一步地，我们可以把反贪局从司法监察机关中分离出来，建立一个与行政监察院平行、相若、完全独立的反贪机构（它主要向人民代表大会负责）。这样就可以使行政监察机构与反贪机构更好地各司其职，从而真正实现勤政与廉政的目标。
第三，进一步加强信访在行政监察中的地位和作用，完善以信访为中心的行政监察制度。信访是普遍存在于我国现实生活中的一种公民投诉形式。我国各级党委部门、人大、政府各机构、法院和检察院都设立了专门的信访机构（一般受理针对本部门的来信来访）。行政监察意义上的信访有别于其他部门信访而有其特殊性，它主要是指行政监察机构接受和处理公民通过写信、走访的形式检举、投诉行政监察对象的一般违法乱纪行为，以及侵害公民权益的行为。信访在行政监察机构中有着重要的地位和作用，我们必须予以高度的重视和正确的认识。行政监察信访是政府行政机关密切联系公众的重要渠道，起着桥梁和纽带的作用。它是开展行政监察工作的重要基础和信息源。就我国现行的行政监察机构所进行的执法监察、效能监察与廉政监察，都是建立在行政监察信访的情况反映和信息反馈的基础之上。它使得国家行政监督与社会公众监督有机地结合在一起。因而我们要建立以信访为中心的行政监察制度，为使其进一步制度化和法律化，我们应从立法上对行政监察信访的基本原则、地位、工作人员的职责、工作程序等予以明确严格地规定。
我国现行的行政监察机构于1988年6月设置了举报中心。 行政监察机构内的举报，是指行政监察机构受理、调查和处理公民对国家行政机关及其工作人员所发生的贪污、贿赂、以权谋私等违法行为的检举和控告。现在，我国信访与举报都设置于行政监察机构内部，尽管二者紧密联结，却有一定的区别，这主要是范围及侧重点不同。举报中心受理案件的范围主要突出贪污、贿赂、严重以权谋私等方面的违法违纪行为。我们当时设立举报中心于行政监察机构内部，是为了适应开展的反腐败斗争的需要。如果我们将举报中心与反贪局结合在一起，建立以举报为中心的独立反贪机构，这会大大促动我们的反腐败斗争。
综上所述，借鉴香港申诉专员制度的有益经验，有利于我们加快行政监察制度的改革。我们只有加快步伐和加大力度改革现有的行政监察制度，才能真正充分有效地发挥这项制度的应有作用。
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