西方国家政府绩效管理的基本模式分析，本文主要内容关键词为：西方国家论文,绩效管理论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1000-2359(2009)03-0071-04
政府绩效评估的理论和实践模式是作为20世纪80年代以来的西方国家新公共管理运动的核心范畴和典型特征被提出来的。但就美国而言，最早可以追溯到1906年纽约市政研究院的绩效评估实践，从注重部门效率、行政投入、行政产出，到关注绩效预算、实行成本控制，最后发展到对整体效率、结果、有效性和绩效目标的实现[1]。其发展是一个不断延续和重叠的过程，至今没有哪种理论观点和评价方式被完全替换和取代。作为一个跨学科的关注点，它是与当前西方国家改善和提高公共部门“生产力”以适应新的政治、经济、技术和社会发展目标密切联系在一起的。在西方国家政府管理的历史和实践中虽然存在着多种绩效管理制度安排和模式选择，但实际上并没有一种最佳选择模式，效率、管理、绩效、能力建设、资金投入、质量控制等还是它研究和讨论的主题。
20世纪90年代以来，多种多样的方法被应用于政府绩效评估领域，通过明确它们在管理实践中的对应后果，开始出现整合和改进，呈现出政府管理和评估理论的新趋向，进而系统化的、综合性的政府绩效管理方案被逐步运用到政府管理中去。加强对西方国家政府绩效管理新趋向的总结和反思性研究，对于我国政府管理具有重要的理论和实践意义。
一、建立了政府绩效管理战略执行和制度整合的基础框架
从理论上看，西方国家的绩效评估总是在适应不断变化着的社会政治和经济形势而逐步演变的。经过近30年的发展演变，它已逐渐走向高层次的系统化和综合化的绩效管理阶段。在美国，20世纪50年代以来，系统方法开始成为评估公共项目的一个框架，其中成本利益分析已经成为一种制度化的方法。60年代的成本—有效性分析以及计划项目预算系统等主要是根据经济效益和效率进行的。到90年代，多种多样的方法通过不断“组合”被应用于公共项目评估，政府绩效管理由“单向度”特征演化成复杂的体系，并且通过立法确立了政府绩效管理的基本框架。
1993年克林顿政府提出《政府绩效和结果法案》，该法案要求所有政府部门提交五年策略发展计划、年度绩效计划和年度绩效报告[1]。该法案把战略规划、执行、预算和绩效评估紧密地融合在一起，绩效评估和绩效管理在美国各级政府得到广泛的认可和执行，所有的政府部门都制定了长期战略规划、年度绩效计划和年度绩效报告。它通过立法保障政府绩效评估的实施，以立法形式确立了对政府进行绩效管理的制度，它是美国历史上首部关于政府绩效改革的立法，是美国政府绩效管理发展史上的里程碑，“结果法案最重要的贡献是为当代联邦绩效评估建立了永久性的法律框架，为政府部门和国会提供了连续使用的可能性”[2]。
20世纪80年代英国政府绩效评估的成功实践以及后期的“下一步”行动方案、“公民宪章”运动、为质量而竞争等改革措施，都促进了英国政府绩效评估活动的展开。英国1983年即颁布了《国家审计法》，规定成立国家审计署以确保主计审计长履行其职责，首次从法律的角度表述了绩效审计。进入90年代以后，政府绩效评估的发展出现了新的趋势。英国1997年颁布的《地方政府法》也规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。日本也于2002年出台了《政府政策评价法》。所有这些表明，西方国家政府绩效评估正在逐步走向法制化。
西方国家通过立法和制度建设形成了政府绩效管理战略执行的基础框架。概而言之，其共同的内容和特点主要表现在以下方面。
第一，坚持“以公民为本，以结果为导向”的理念。现代绩效评估制度，是以现代绩效管理理论为依据，体现以战略为导向的绩效管理功能，体现“顾客为中心”“以人为本”“过程管理”“系统管理”等现代管理原则，应具备持续改进的功能，应结合组织的实际，便于管理，便于操作等。这些理念和价值追求又都和提高政府绩效存在紧密的联系，确立一种核心的价值观，以改善政府及行业服务质量、提高公民的参与度和满意度为主要标准，选择并运用市场评估机制，面向战略促成跨部门合作。
第二，通过设置绩效目标和战略规划，形成政府绩效管理战略执行的基础框架。绩效目标是政府绩效管理战略规划的前提和首要环节，通过确立绩效管理的目标、原则和导向，要求政府或部门在全面分析其使命、职责和环境要素的基础上进行战略规划，它关系到部门能否切实履行部门使命，为公众提供高质量服务，提高公共部门生产力。绩效预算是政府绩效管理的核心环节，设定清晰的、可测量的年度绩效计划和绩效目标，并据此制定反映年度绩效目标的绩效指标，从而使年度绩效目标和绩效指标紧密联系。
第三，将绩效管理与预算制度有机对接，为其他管理工具的实施打下基础。传统评估与战略脱节，而在政府绩效管理战略框架下，把政府绩效评估与战略规划、绩效计划和绩效目标设定、预算拨款等环节紧密联系起来并对之进行配套制度改革，就能够客观、准确地评估政府或部门的绩效水平和绩效进展情况。绩效预算既是保证绩效目标得以实现的财力后盾，也是激励政府或部门努力完成绩效目标的内在动力，是政府绩效管理的一个重要环节。
西方各国的绩效管理改革和立法在改革的起因、议程、战略和改革的范围、规模、力度上都有所不同，但从研究和实践内容上来看，各国政府改革所采取的策略大致相同，且都以法律或政府法规的方式来推动，追求项目有效性，并以效率、责任和回应性为基础性价值。在政府绩效管理战略框架下，由于西方各国所处的“生态系统”和受到的制度约束是不同的，进而制度安排、模式选择、评价指标体也存在差异。因此，必须对政府绩效管理的组成要素性质和状态进行进一步分析。
二、实现了政府绩效管理外部治理和内部管理的协调统一
政府绩效管理是一项系统工程，它不仅包括项目绩效管理和部门绩效管理，还包括各级政府的绩效管理、跨部门绩效管理。把政府的所有活动都纳入绩效管理的范畴，对绩效管理的一些基本要求和共性问题做出统一规定并形成统一的指标和评价体系，这也是在西方国家的实践中呈现出的重要特征。
美国在颁布《政府绩效和结果法案》之后，基本上建立了比较全面的政府绩效管理执行框架和制度，在这些框架制度的约束下，联邦政府、州政府和地方政府分别建立了比较完善的绩效管理体系和制度。布什政府在此基础上为提高政府绩效，又确立以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础的改革原则，提出了《预算和绩效整合预案》，颁布了一系列规章制度，建立了比较完善的层级式绩效管理体系：项目绩效管理、部门绩效管理和跨部门绩效管理。布什政府更是将人力资源的战略管理放在政府绩效管理改革的首位，希望通过人力资源整合管理建立高绩效政府。
在英国，1982年撒切尔政府公布了“财务管理新方案”[3]，在管理体制、机构设置、资源分配等方面提出了一些新原则、新观念、新措施。1984年英国财政部在关于各部财政管理改革的白皮书中，把组织绩效评估与管理目标、人事管理联系起来。
美国国家公共生产力中心主任马克·霍哲通过综合分析影响政府绩效管理的各种因素，在《美国公共行政的五大理论》一文中提出了一个改善政府绩效的系统化方案[4]。其分析的主要要素是信息因素、技术因素、文化因素和管理因素，并把这些因素确认为四大类型：常量，指短期不会发生变化的因素，包括生产力需求、文化差异、优先性的确定和公共管理的范围；问题，或者叫能力建设障碍，包括对生产力的误解、官僚病理、资金管理和大型组织的僵化；机会，或者叫能力建设中的积极方法，包括信息共享、劳资合作、技术转移和组织结构、体系与控制；行动，或叫具体项目，包括数量和质量的测评、动机激励和人力培训。政府绩效管理实际上是一个复杂的系统，当前的政府绩效管理实际是作为整合和执行在政府管理发展过程中全部有用工具途径得到提高的。
作为当代西方国家政府绩效管理的最新成果，欧盟通用框架包含内容结构、实施程序和相关要求的公共组织绩效管理和评估体系，目的是通过领导驱动、战略与规划、各种伙伴关系、资源和过程管理等，来实现组织绩效的最佳结果[5]。欧盟通用框架从绩效评估的内容来看，可分为两大类要素：“能动因素”和“结果因素”。能动因素共有五个标准或指标，即领导力、人力资源、战略与规划、伙伴关系与资源、过程与变革管理。结果要素有四个标准或指标，即雇员角度的结果、以公民为导向的结果、社会结果、关键绩效结果。各要素之间的逻辑关系是：能动因素发挥作用的程度决定着结果因素的实现程度，而各个要素之间的协调互动决定着关键绩效结果[6]。因此，在考察结果因素的时候，可以回溯考察每一个能动因素，然后确定出被评估组织的优势和需要改进的不足，并通过学习与创新加以不断改进。
在绩效管理战略框架下，为追求政府高绩效和项目有效性，西方国家通过不断调整各种关系，运用多种方法和技术构建政府绩效灵活管理框架。其构成要素性质和状态有以下特征。
首先，从治理结构上来看，在既有的法治约束下，在外部积极寻求其他政府部门的配合和支持，评估权力分配和制度安排，形成新的政府绩战略效管理框架，强调“顾客”本位和公民参与，注重专家和专业评估机构的运用，形成多元的评估主体，其中涉及美国政府、民众、专家、评估组织等多个方面评估主体。在内部成立专业评估机构，负责协调各不同层级和不同部门，形成有效的绩效管理分权机制与合理的内部管理组织，积极促成建立多种合作伙伴关系，形成不同层次的绩效管理体系和测评结构。
其次，从评估内容和指标体系上来看，形成了政府绩效管理的有效组织和联动机制。坚持以市场为基础，面向战略，以相应的激励为保障，综合考虑信息的有效程度、对业绩的可控程度、内部外部约束机制的有效程度、各个利益相关者的重要程度等因素，从以前的只注重效率、效益和预算的指标体系发展到注重领导力、人力资源、战略与规划、伙伴关系与资源、过程与变革管理等各项内容和指标体系的综合设计运用，并适当区分其关键影响因素和实际效度。除了设置政府总体绩效内容和指标外，还设置部门组织绩效指标和个人绩效水平和标准，并通过相应的激励约束机制将其对接，形成了“分层设置，多向互动”政府绩效管理模式。
再次，从绩效管理程序上来看，绩效目标体系的设置、绩效实施的跟踪和辅导、绩效评估结果的回报以及绩效状况的反馈和改进，形成了一个比较完整的绩效管理系统。在具体化和规范化的基础上，从系统的观点出发来运作绩效管理，使绩效发挥综合作用，使管理主体的各个层面的部门和人员与相关的流程相匹配，选择适合本组织的绩效管理的方法和工具，从整体上改善组织、部门和人员的绩效，使绩效管理与绩效战略和谐统一。
从绩效评估发展和管理过程看，西方国家政府绩效管理体制在不断的完善中，逐步确立了一整套完整的评估机制和组织实施体系。
三、综合运用多种方法全面动态地评估和持续改进
提高绩效始终是政府管理的重要目标之一，绩效评估作为一种重要的管理工具和手段，一直是在适应不断变化着的社会政治和经济形势而逐步发展的。20世纪40年代开始引入和运用计划—执行—预算制度、目标管理和零基预算制度。美国政府通过加强预算，加强行政经费管理，降低政府管理成本，提高政府行政效率，进一步提高政府管理效率。这实际上是一种通过预算的方式控制成本、防止浪费，实现经济意义上高效率的途径。这时的绩效预算主要是通过成本控制，以最小的投入实现行政产出的最大化。在20世纪60年代，美国审计总署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效果性并重的审计，从单一指标扩展到多重指标，俗称“3E”评价法。“3E”评价法更强调成本的节约，强调经济性，这是“3E”评价法的根本价值准则。20世纪70年代后政府绩效评估和绩效管理不仅关注投入、产出等效率因素，而且更加关注效益、结果、回应性和公民满意度等因素，“公平”和“效率”一起成为政府绩效评估的价值基础。1993年，美国国会颁布了《政府绩效和结果法案》，成立了全国绩效审查委员会。“绩效评估正是通过国家立法或国家行政立法对绩效目标的规定，把政府公共管理活动对法律负责、对行为结果负责、对社会公众负责统一起来”[7]。
近年来，西方各国政府绩效评估既包含了对效率、效能、质量、效益、能力、服务质量、公共责任和社会满意度等方面的评判，又有对公共部门管理过程投入、产出、中期成果和最终成果进行多方面的测量和系统分析，以此确定政府项目是否达到预定目标的程度和实施方式。其过程涵盖了评估的准备、评估的实施、评估的推进、评估的反馈等多个环节和层次，也包括了政府绩效评估的指标体系、监督系统、信息系统、执行系统等各个子系统管理，注重运用多种方法和技术全方位提高政府绩效。
第一，实施平衡记分卡法，实施四个方面的战略目标。平衡记分卡法是哈佛商学院教授罗伯特·S·卡普兰和大卫·P·诺顿在1992年开发出了一种新型的侧重于企业的绩效评估方法。在公共部门引入平衡记分卡法来加强绩效管理，其精髓是追求组织的长期目标和短期目标、结果目标和过程目标、先行指标和滞后目标、组织绩效和个人绩效、外部关注和内部诉求等重要变量之间的微妙平衡，追求过去结果考核和将来业绩评估之间的平衡，外部组织满意度和客户满意度之间以及内部的管理过程、激励机制、人员学习成长之间的平衡。对政府来讲，平衡记分卡法体现在把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合起来，承担起引导社会良性发展的重任。
第二，运用标杆管理，对于“业内最优”和自身系统之间的差异做出反馈。标杆管理作为政府管理工具之一，它是通过将本组织的运作方法与别的组织的最佳实践进行比较而显著改善绩效的方法。标杆管理法的第一步是确定衡量绩效基础的标准，在各自的服务领域内确定问题之所在，作为政府改进的目标，通过引进最佳实践改进服务的提供，在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较，进行阶段性的总结评估，以便对下一阶段的方法作出调整，直至最后达到标杆水平，确定更高的标杆。“标杆管理测评旨在使一个机构、城市或社区的福祉走向特定的境界和理想的状态”[8]。
第三，进行流程管理，在所有管理阶段中贯彻持续改进。流程管理是美国哈默博士在1990年提出、运用于商业管理过程的理论，它是对以前流程管理思想、组织管理理论和信息技术对组织的影响等方法及理论的一种集中和重新运用。在政府部门运用流程管理思想，改善公共部门的治理方式、运行模式、组织形态和运行机制，将政府管理的各个环节重新整合，为激励政府改善服务品质、回应公众需求、提升政府绩效水平提供了强大的理论支撑和战略保障。
第四，建立灵敏度高的绩效管理信息系统，全面动态地评估。政府绩效管理的过程实际上就是政府管理信息的传递、交流、整理、总结、综合的过程。在政府绩效管理过程中，绩效信息系统建设具有重要作用。“电子政务”是推进政府绩效评估的重要措施，在西方国家绩效管理中发挥了十分重要的作用。
此外，在西方国家的绩效管理实践中，其他方法也被广泛地运用，如成本—收益方法、目标管理方法、审计的方法、全面质量管理以及基于人力资源的方法等。
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