摘要：土地规划在国外已有二百多年的历史，由于各国土地制度和社会经济制度的不同，形成了不同的土地规划模式，具代表性的有日本模式、英国模式和美国模式。虽然各国的规划模式不同，但为了保证规划的权威性和实施，国外土地规划一般都具有相应的立法体系。而当前我国虽已有各项局部的、各业的规划或规划法，如土地利用总体规划，《中华人民共和国城市规划法》等，但尚无总体的土地利用规划法。土地规划没有单独立法，是我国土地滥用严重、规划形同虚设的主要原因。
关键词：土地规划；立法特点；启示
前言：在介绍日、英、美三个典型国家土地规划立法概况的基础上，分析国外土地规划立法的主要特点，针对我国土地利用规划立法的现状，提出了我国应借鉴国外土地规划立法的成功经验，制定一部专门的《土地规划法》，在建立与新形势相适应的土地利用规划体系的基础上，协调好与其它相关法律的关系，完善立法体系，并提高公众在规划制定中的参与程度。
1.国外土地规划立法概况
1.1日本的土地规划体系及其立法概况
日本是土地私有制国家，同时又是一个资源小国，土地资源十分贫乏，人多地少。因此日本十分珍惜土地，非常注重合理用地。日本的规划体系分为国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和部门土地利用规划四个层次。国土综合开发规划是在国家经济计划、公共投资计划等的指导下，综合开发、利用、保护国土资源，合理调整产业布局，提高社会福利的综合性规划。国土综合开发规划又分为全国国土综合开发规划、大都市圈整治建设规划、地方开发促进规划和特定地域发展规划。国土利用规划是从土地资源开发、利用、保护的角度，确定国土利用的基本方针、用地数量、布局方向和实施措施的纲要性规划。
1.2英国的土地规划体系及其立法概况
英国土地利用规划的目标是以对公众有利的方式协调开发活动和土地利用，调控土地近期需求与长远需求，促进社会经济的可持续发展。英国规划的体系由国家级规划、区域规划、郡级规划和区级规划四级构成：国家级规划，又称规划政策指南，是关于全国土地利用的一系列指导性政策、方针和技术要求，阐明政府在某一阶段对地方土地利用规划的观点和原则；区域规划，又称区域规划指南，包括区域粗略的建房数、主要交通干线分布等，它一般跨郡编制，通过召开区域协调会议制定；郡级规划，又称结构规划，主要提出土地利用的方针政策及发展的框架结构，包括建房数、绿带和自然保护区的设置、城乡经济和交通发展战略、矿产资源的保护和开发、废弃物的处理、土地的再开发利用、旅游观光景点和能源的开发利用。；区级规划，又称地方规划，是各种详细规划的发展与实施规划，是结构规划的具体化，是审批规划许可的依据。四级规划均具有法律效力，后二者与土地利用关系最为密切，区级规划是规划体系中的基础。
1.3美国的土地规划体系及其立法概况
美国土地利用规划的目标是旨在促进土地资源的可持续利用和开发，以尽量减少由于土地私有制而引起的土地利用中的矛盾，鼓励土地资源的合理利用，使社会福利达到最优化。美国的土地利用规划体系总的来说可以分为三大类和六个层次。三大类是总体规划、专项规划和用地增长管理规划。六个层次的规划是：国家级、区域级、州级、亚区域级、县级、市级。美国目前还没有全国土地利用总体规划。区域级规划是跨州的土地利用规划，范围可大可小；州一级规划主要控制州内土地利用，制订政策对土地资源进行开发和保护；亚区域级规划包括一个州范围内几个县，一般按自然界限来规定范围，它也搞专项规划，如水质规划、加州海岸带规划等；县级规划是美国土地规划中一个重要的层次，它对全县的土地利用（除公有地外）在数量和空间布置上起到控制作用，一般由地方政府编制；市级规划是县范围内市、镇的土地利用规划。
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2.国外土地规划立法对我国的启示
2.1以法律形式确定规划公众参与
国外在制定规划过程中十分注重公众参与，要求市政府在规划交付批准或颁布的时候，给公众一个审查和发表意见的机会，在通常情况下，讨论规划的公开听证会也会被安排在这一阶段。这一过程给予规划制订者一个更好的教育公民的机会，告诉他们规划是符合其利益的，还能为规划制订者回答仍然存在的批评意见提供途径。同时，它还为各专家、机构和公民提供了响应和支持规划的机会，这有助于引起公众关注，以便更好地实施规划。吸收社会公众参与土地规划的制定，有利于提高规划的科学性，增强社会的规划意识，也便于规划的实施。从我国的国情出发，完全效仿国外的公众参与制度是不现实的，但从社会发展的角度，从实现社会公平的角度，从提高规划科学性的角度，提高公众在规划制定中的参与程度是必然的趋势。具体来说，首先，要建立民主、科学的土地利用规划程序，公众参与不但要成为提高土地利用规划质量的外部力量，更应该成为规划程序的一部分，在编制规划过程中听取广大市民的意见，通过交流、协商、甚至妥协取得广泛共识，而且经过立法机关的审查、批准；其次，既要考虑土地利用规划的弹性，利于依法定程序进行修改，又要尽量避免随意改变规划内容而损害市民和权利人的合法权益；第三，在规划的执行、实施过程中，要注意建立公众监督的制度环境和渠道，保证规划目标的实现。
2.2建立与新形势相适应的土地利用规划体系
我国已建立了国家、省、地（市）、县、乡5级规划为主导，包括总体规划、专项规划、规划设计等类型的较为完整的规划体系，规划管理体制有些类似于日本的土地利用规划管理，具有高度的指令性和强烈的干预性，但目前我国土地规划体系仍不完善，缺乏对土地利用规划具有宏观指导作用的国土资源综合开发整治规划，各级规划的分工还不明确，规划管理主要由国务院土地行政主管部门统一负责。要借鉴西方国家的成功经验，加强其他相关部门共同进行规划管理的责任性，并对各级政府的规划管理职能合理分工。具体来说，国家和省的规划应偏重宏观性、战略性，国家规划明确国家宏观战略与目标，提出土地利用规划的原则性问题；省的规划根据国家规划目标与各省实际提出具体的规划条例，国家给予各省一定的自主权；地（市）级规划应注重协调性，具有上下沟通的作用，不仅与省内的其他地（市）相协调，更重要的是协调地（市）内各市县的土地利用；县、乡级规划同是操作层面的规划，但应区分其作用和规划手段，县级规划在一定程度上仍然是结构规划，确定各类土地的结构与利用方向，只有到了乡级层面上，才能作到具体地块的用途管制。
2.3土地规划法与相关法律的协调
我国与国外的较大差别还表现在我国的规划领域分割，主要的规划领域如土地利用规划、城市城镇规划、环境保护规划等有各自的国家一级法律依据，由各自的政府部门层层依法执行，给规划编制、协调、实施等工作带来许多实际困难和矛盾。国外这些规划由统一的政府部门负责，很好的避免了这些实际矛盾，值得借鉴与学习，建立起符合中国国情的规划新体制[8]：!在全国范围内，由政府组织协调各主要规划部门，进行国家一级的统一规划立法，用一个《规划法》全面规范全国的规划工作，建立新的规划法律体系；"各级依法成立独立于政府的规划委员会，负责协调、仲裁规划事务争端等，解决规划中碰到的实际问题；#除了专题与具体项目规划，逐步把不同行业的政策性战略性“总体规划”内容统一“编写”到一个规划文本和图件上来，真正做到按“一个”总体规划指导经济建设，促进社会发展，改善人居环境，提高人民生活水平；$逐步引导规划行为市场化。
3.结语
传承与变革是一对动态辩证的复杂关系，不同的时空就会有不同的演化。理论上讲，在介绍日、英、美三个典型国家土地规划立法概况的基础上的核心价值及其理念、方法，总是值得传承、发扬和显化；而依附于时代性制度环境的外围价值及其理念、方法，则需要与时俱进地变革、修正和完善。虽然各国的规划模式不同，但为了保证规划的权威性和实施，国外土地规划一般都具有相应的立法体系。我国应借鉴国外土地规划立法的成功经验，不断进行研究和发展。
参考文献：
[1]我国当前城市发展形势判断和未来趋势展望[Z].中国城市规划设计研究院，2015.
[2]杨保军，陈鹏.社会冲突理论视角下的规划变革[J].城市规划学刊，2015(1):24-31.
论文作者:霍航
论文发表刊物:《基层建设》2019年第4期
论文发表时间:2019/5/23
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