代议制民主政体的缺陷与改进，本文主要内容关键词为：代议制论文,政体论文,缺陷论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
历来关于民主的争论中，民主的支持者倾向于在民众品质的看法上与民粹主义为伍，而民主的反对者则倾向于认为一般民众品质低下，不堪重任。精英民主理论在这方面可以说是一种调和，精英民主理论对民众的基本政治素质没有太高的评价，但依然相信通过民众选举的办法来选择、控制政治领导人，就是民主的真正意义所在，就能达到使政治领导人担负责任、避免政治衰败。在这样一个思想背景下，重新阅读斯图亚特·密尔(John Stuart Mill)的《代议制政府》，依然可以获得丰富的启示，确实显示《代议制政府》作为政治学经典的思想魅力。
一、对民众素质的现实主义看法
精英民主理论批评以卢梭、洛克、密尔等人为代表的古典民主理论，认为古典民主理论暗含的三项理论预设是不能成立的。第一个理论预设是认为民众能够理性参与政治，具有足够的知识来过问政治；第二个理论预设是认为只有通过民众每一个人的参与才能够达到民主的最高理想，民主也要求民众的积极广泛的参与；第三个理论预设是认为通过民主政治可以提高整个社会的道德水平。以熊彼特为代表的精英民主理论的倡导者认为民主政治的经验尤其是二十世纪初的大规模民主政治的经验表明古典民主理论当初以为自然而然的前提是不恰当的，其中尤以对民众的政治素质的判断严重不符合实际情况为最基本的问题。
要密尔预见到民主政治在二十世纪的发展及形态演变，无疑过于苛求，不过，密尔的民主论思想虽然与精英民主理论立论取向不同，却也不是如精英民主理论所批评的那么简单。虽然直到今天不少的民主的推崇者还意气昂扬贬斥当政阶层自私、贪婪、堕落，一心推许民众的正直、淳朴、诚恳、勤奋等优良品性，也有许多人已经不再那么肯定，而转而从制度的制约上来谈“民主不是最好的政府形式，而是最不坏的政府形式”。但是在密尔的分析中，却让人惊异地看到密尔其实对这一问题具有不能为精英民主理论所抹杀的洞见。
虽然密尔推崇“民主政府是最理想的政府形式”，他却非常清楚民众参与政治的潜在的缺陷，对民众的政治素质具有非常现实主义的看法。首先看所谓理性问题，密尔并未对一般民众的理性寄予不切实际的幻想，一个人在选举中的选择很多时候是受他的兴趣的决定，而“一个人有许多不同的兴趣，正如他有很多不同的感情一样；有各种的爱好或厌恶，不论是出自私心还是比较不坏的”。[1]人因此是很“容易由于贪欲、恶意、怄气、个人的对抗，甚至由于阶级或者党派的利益或者偏见，作不公正或不正当的投票”。[2]这与精英民主理论相信民众的政治行为容易受非理性因素的影响是—致的。第二，从知识方面看，密尔也清楚地意识到民众在这方面的欠缺，现在人们更强调社会发展使得社会事务越来越复杂，分析处理社会事务越来越依赖专家的意见，不过密尔还没有从这方面来考虑，他承认越往下层，民众的智力水平就越要下降，作为整体的平民阶级不可避免具有智力水平偏低的缺陷，“缺乏特殊训练和知识”是公众本身的缺点，[3]这一点不可避免会带入代表公众的议会中，使议会也容易具有这一缺陷，这也是密尔想方设法要加以补救的。第三，从利益方面来看，劳动阶级或者说平民阶级不能说比君主或者寡头制政府会更高尚一些，同样容易受到两种倾向的影响，一是执着于他们眼前的显而易见的利益，而这往往与平民阶级自己的长远利益也是相悖的；二是一旦在政治舞台上占据主导性，就容易把本集团的利益看成是唯一重要而且必须得到满足的，这也是权力的占有特别容易引起和助长的缺点。他说平民阶级在作为被统治阶级时“是非常谦虚和通情达理的，但当他们自己成为最强大的力量时，我们就可以料想得到这方面的全然变化”。[4]
当一个人对民众的政治素质具有不是很高的评价，却依然认为民主制政府是最理想的政府时，其中的理由应该是值得很好听取的吧。
二、民主政府在何种意义上是最理想的政府形式
要谈论理想的政府形式，首先得有一个标准，以此来比较分析不同的政府形式的优劣。由于“好政府的第一要素是组成社会的人们的美德和智慧，所以任何政府形式所具有的最重要的优点就是促进人民本身的美德和智慧”。[5]这里可以看到古典政治理想的延续。按照施特劳斯的考察，现代社会最严重的问题也是基本的倾向是虚无主义，即对于价值已经无从判断好坏，因而政治的主要任务被认为是在认可人的自然权利的基础上，公共秩序如何获得以及维持的问题，德行与卓越被看成是个人的选择。[6]密尔更多是从常识上来理解美德的，或许他确实对现代社会隐含的价值标准的虚化没有感受或者不认为是一个足够严重的普遍性问题，所以并没有深究美德本身的内容。密尔由此区分政府制度的两种职能：一是将人民现有的道德的、智力的和其它方面的积极价值组织起来，以便对公共事务发挥最好的管理；二是促进社会普遍的精神上的进步。这两种职能行使的好坏程度就是判断一种政府形式好坏的标准。
密尔首先反驳这样的观点，就是认为开明的杰出的专制君主更有助于提供良好的管理和促进进步，密尔批评说这是“最有害的误解”。[7]在这种制度下，一般民众既没有权利也没有责任参与公共事务，民众将无知无识，在道德能力上同样受到妨碍，甚至感情也会变得狭隘和不健全。如果专制政府尽可能允许民众发展自己的管理能力，结局必然是在民众与独裁君主之间发生对抗，由此要么回到完全的专制制度下，要么改变专制制度。密尔认为按照人民已经达到的发展阶段，所需要的政府形式必然显著不同。[8]有的政府形式在把民众从野蛮阶段提升到文明阶段是有益的，但由于这种政府形式——密尔主要指专制政府——不能提供精神自由和个性发展的空间，反而使进一步的提高受到阻碍。因而对好的政府形式的判断不能仅仅看一个阶段，还要考虑长远的范围，而要作出这种考虑，就需要最好的理想的政府形式。密尔直截了当地提出“理想上最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府；每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府、亲自担任某种地方的或一般的公共职务”。[9]密尔通过上面谈到的政府制度的两种职能来论证。在判断怎么样才能提供良好的管理也即促进普遍的福利的问题上，密尔引入了两个原则。“第一个原则是，每个人或者任何一个人的权利和利益，只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视。第二个原则是，从事于促进普遍繁荣的个人能力愈大，愈是富于多样性，普遍繁荣就愈是达到高度，愈是广泛普及。”[10]按照这一逻辑，完全的平民政府在适当的情况下，将带来最大数量的有益后果。再从对于人们性格的影响的问题上来看，有权利参与公共事务才能培养人的积极性格，而积极的性格对于人们智力上的、实践上的和道德上的发展更有利是勿庸置疑的。只有把尽可能少的人排除于选举权外，尽量“使整个公众都在某种程度上参加政府管理，并分享从政府管理中得到的教育和锻炼”，[11]才能最充分地提升整个社会所有公民的能力、尊严及道德水平，而不至于由于把部分人绝对地排除在外而使他们成为这个社会的敌人从而分裂这一社会。这样，密尔就肯定了“能够充分满足社会所有要求的唯一政府是全体人民参加的政府”。[12]但是这里所论证的结果是“全体人民参加的政府”，密尔最终的结论是：“但是既然在面积和人口超过一个小市镇的社会里除公共事务的某些极次要的部分外所有的人亲自参加公共事务是不可能的，从而可以得出结论，一个完善政府的理想类型一定是代议制政府了。”[13]最后的结论在逻辑上其实不连贯，最理想的政府类型是全体人民参加的政府，而全体人民都参加的政府在一个大规模的社会里已经不可能实行，从这里可以得出的结论应该是认为全体人民参加的政府也即民主政府在现代已经不可行了。至于代议制政府是否是现代社会最理想的政府形式，从逻辑上来说，恐怕得另外作出论证才行。但是在当时代议制是唯一可行的民主制政府已经没有人怀有疑问，所以密尔可能并不觉得还有论证的必要。
除了论证代议制政府或者说民主制政府是最理想的政府形式之外，密尔也对代议制政府的实行条件进行了分析。首先，密尔就分辨政府形式究竟是否可以作出选择，如果完全是自然演化的结果，谈论什么是最好也就只能带来智力上的训练，而对实际政治没有意义。密尔反对把政府形式看成是可以任意创造或者引入，也反对认定人们在政府形式上不能有所作为，而认为代议制政府要能够存在并发挥作用，需要满足三个前提条件：一是这种政府形式为人民所乐意接受，或者至少不会反对；第二是民众必须愿意并能够做为使这一政府形式持续下去所必要的事情；第三是民众必须愿意并能够做为使政府实现其目的而需要他们做的事情。[14]在不能满足这三个条件的情况下，是不适合采用代议制的政府形式的。
虽然代议制政府作为民主政府，意味着最高权力——也就是最终的控制权——必须掌握在全体人民或者说由人民定期选出的代表手上，但是作为一个人数众多的团体，却必然由于这种形式而在承担的工作上受到限制。“人数众多的代议团体不应当管理国家事务”，“也不适于直接的立法事务”，[15]它的适当职能是“监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上地任命其后继人”。[16]
以上密尔的论点多数在那个时代恐怕电算不上是新颖的，我认为密尔在《代议制政府》一书中最具有分量和最具思想魅力的是这样一点，在推祟代议制形式的民主政府是最理想的政府形式的前提下，非常清醒地认识到民众在智力水平和利益立场上的缺陷，对这两方面的缺陷可能导致的弊病和危险念兹在兹，而试图在制度方面予以补救，以便建立健全的代议制政府。密尔分析“代议制政府的积极的缺陷和危险可以概括为两条：第一，议会中的普遍无知和无能，或者说得温和一点，智力条件不充分；第二，有受到和社会普遍福利不同的利益影响的危险”。[17]密尔思考的核心以及最精彩之处即在于在不妨碍民主政体所特有的好处的情况下如何组织民主制度，以补救或削弱这两种危险。
三、防范代议政府的弊端的主要办法
由于密尔认为代议制政府的主要危险来源于选举权的扩大之后导致代议团体及控制代议团体的民意的智力水平下降，以及不明智的过于注重眼前利益和本阶级利益，因而防范这两种危险的主要办法无非就是要更有教养、更有才智、更有道德的人士能够在民主制度中发挥更重要的作用，而这更多取决于制度的设计。
首先密尔对如何使社会上的具有卓越才干的人士能够被选入议会进行了详细的研究，这一研究是在如何使社会上的少数也能获得代表的主题下来探讨的。密尔认为当时的选举制度人数上有利于占优势的集团，而不利于居于少数地位的那些人。由于少数难以在议会中得到代表，这实际上有违民主原则。不过，我还是认为密尔这里真正关心的是如何使得社会上的较为卓越、较为明智、较为公正的人士能被选举制度挑选出来，以防止代议团体的盲目、短视。密尔在这一方面选举制度的改革上主要介绍了另外几位先生提出的改革方案，包括约翰·拉塞尔(Lord John Russell)和詹姆斯·马歇尔(J.G.Marshall)和托马斯·黑尔(Thomas Hare)提出的方案，其中密尔最欣赏黑尔先生的改革方案，这一方案可以称为跨选区制选举方案，其主要特色是允许任何选民可以自由投全国任何地方的候选人的票，这样那些不愿意选举地方推举的候选人的选民就可以用他们的选票帮助选出在全国各地竞选的人中他们最喜欢的人。具体的方案当然比较复杂，密尔也没有给出全面的介绍，这里自然也不必涉及。按照密尔的看法，这一方案能保证给选举团体的每个部分以按人数比例的的代表，而每个有选举权的人也不至于让并非他挑选的人在名义上代表他。但密尔最满意的是“在可能组织全国选举的所有方法中，这个方法为代表的值得想望的智力条件提供了最好的保证”。[18]这样，不仅许许多多具有独立思想的有才能的人，因为他们的著作或者在其它领域的成就而获得了全国性的声望，将使得他们因为能得到那些属于少数的人们的投票而得以进入下院，而且由此一来，属于多数的团体也不得不竞相挑选最有名望的人来作为候选人，这样，整个下院的智力水平将由此得以提高。托克维尔在《论美国的民主》一书中已经清楚说明美国的这种制度如何使得只有平庸的人才得以担任公职，[19]当时英国贵族在政治中的影响还非常显著，但与美国相似的情况也不是没有，对托克维尔思想非常熟悉的密尔肯定清楚民主制度的这一倾向，因而企图通过在选举制度上加以改进来削弱民主制度的这一缺陷。
除了通过影响候选人的水平来提高代议团体的智力水平外，密尔还认为赋予较有才智和道德的人更大的选举权限即复数投票权也是很有必要的。首先，让有较高道德和才智水平的人比水平较低的人在公共事务上的意见和判断更有分量，应当也同样符合水平较低的人的利益。因为在公共事务上，如果不是较无知的人听从较聪明的人，就是较聪明的人听从较无知的人，显然，只有前者才符合双方的利益。问题是如何来衡量哪些人比较聪明或者较有道德？具有较高的教育程度的人比如大学毕业生应该算得上智力上较为优越，但在没有普及国民教育之前，光有这一条标准未免过于严苛。在此情况下，个人的职业可以作为检验标准。雇主一般比工人更有才能，因为雇主要用脑劳动，而不仅仅用手。工头一般比普通工人有能力，技术性行业的工人比非技术性行业的工人有能力。银行家、商人或者制造业者多半比小商人有才能。当一项职业要求经过严格考试或具备重要的教育条件始能从事时，其成员可以立即被给予复数投票权。复数投票权并非密尔的创举，在当时英国的选举制度下，“在下院选举中，凡选民在几个选区拥有住宅者可以享有几个投票权，在大学得到学位的选民往往享有两个或多个投票权”。[20]密尔肯定复数投票权的意义，但财产不应该作为根据，而赞同以教育水准及才智力水平作为是否应当赋予复数投票权的根据。
如果说在古代及至密尔的时代教育尤其是高等教育主要是精英教育，具有较高文化水准意味着较高的社会地位因而具有较高的参与能力，那么在教育普及的时代以教育水平为标准会尤其不当。古希腊城邦参与政治事务的公民恐怕多半知识程度高不到哪儿去，参与公共事务的能力更多是在实际经验中获得，从托克维尔到詹姆斯·布赖斯(James Bryce)都认为对公共事务的参与的能力主要是通过地方自治来培养。[21]密尔应当会同意地方自治在培养公共精神方面的重要作用，不过，因为在这里主要针对的是在选举制度中提高才智因素的影响，所以没有涉及地方自治是很自然的。但是，确实可以说，密尔对教育程度也就是才智水平与政治判断的合理程度的正相关性估计过高。密尔估计有关复数投票权的建议在逻辑基础上容易引起争论和反对。密尔强调复数投票权决不应进行到那种地步以致因此享有特权的人们将利用它来压倒社会中的其他人。为了避免这种可能，这种资格授予应当可以通过考试向社会的最穷苦的人开放。对赋予复数投票权的具体办法或者还是可以讨论，甚至难于实行，密尔特别看重的是要体现的精神，他说：“国家制度应该把一切有关的事情都摆在公民的心中，关心这些事情是为了他的利益。因为每个公民认识到每个人都应有某种影响，而较有德和较明智的人应有更大影响，是符合他的利益的，所以国家明白宣示这一信念，并在国家制度中把它加以具体化就是很重要的。这些事情是一国制度的精神所在。”[22]
根据密尔对全民政府在价值上的推崇，可以很自然地推论密尔也会主张扩大选举权至所有成年公民。确实，在密尔写作《代议制政府》时，妇女还没有选举权，对体力劳动阶层也有诸多限制，密尔专门阐明向妇女以及社会最低层民众开放选举权的根据和意义。不过，密尔特别着力探讨了以什么方式来开放选举权以避免对下层民众开放选举权带来的弊病。第一，是对选举权的获得要求施加文化上的要求，会读、会写、会普通的算术运算，如果可能，最好还能加上地理知识、本国历史及现行制度的初步知识。相应，政府应当为此提供条件，要把普及教育放在优先地位。第二，在经济上承担责任的要求。“代表权的范围应当与纳税的范围相同”。[23]领取救济的人、不能偿付债务的人应当被取消选举权。这一点在密尔的时代看来可行，现在看来已经没有实际意义，到二十世纪初，选举权已经被认为是自然权利，没有讨论的余地了。不过，从这里还是可以看出密尔这一主张的原则和针对性。
密尔批评间接选举的办法，有人认为这样似乎正好可以解决密尔所担心的民众较低的智力水平和对私利的看重导致的对社会整体利益和长远利益的危害，但密尔通过分析，间接选举达不到这种好处，反而另有严重的弊端。最根本的弊端就是达不到选举所要达成的基本目的：培养民众的公共精神和政治才能；其次，间接选举将削弱议员对普通民众的政治责任感；第三，间接选举将使贿选之类的舞弊更为容易发生。间接选举有如此弊端，而假定间接选举能发挥作用的选举其实直接选举也能做到，当然，在某些情况下为避免民主制度的某些危险而又无法采用复数投票办法时作为权宜之计是可以考虑采纳间接选举办法的，不过，间接选举作为选举原则是不合适的。
密尔分辨了选举中应当采用秘密投票还是公开投票的问题。罗伯特·达尔在《论民主》中认为在公开的选举中“秘密投票”是保持公正的基础，也是民主制度的一项基本原则。密尔的观点初看上去与达尔相反，其实问题要复杂一些，首先密尔肯定无记名的秘密投票原则在民主制度的历史发展中所起到的积极作用，但有两方面的因素结合起来使得密尔强调恢复公开投票的必要性。第一个因素是强调选举议员对公众而言是一种政治责任，而不仅仅是一种个人享有的权利，所以不能任由个人随意处置，而应该是有正当的理由可以加以辩护的，第二个考虑是使得秘密投票非常必要的那种阶级统治的局面已经终结了，现在的危险倒是民众受到不良情绪的影响而缺乏公共精神。人们在选举中一般有两种不同的倾向：一是根据个人理由作出选举，一是根据公共理由来选择，而只有在公开的情况下，人们才更愿意显示他们性格中最好的方面，甚至对于没有公共精神的蛮横的自私者来说，在公开的情况下对正直的意见的不自觉的尊重几乎是对他们唯一的限制。密尔实际上还是把秘密投票与公开投票的选择诉诸于实际情形，而社会的情形可能比密尔的考虑要复杂一些，这是在议会选举中还是通行秘密投票的原因。所以预想的是，在不同的情况下，公开投票是可以而且应当采用的。
密尔不大赞成二院制。第二院存在的理由被认为是可以防止第一院作出决定过于轻率。然而，密尔认为有更好的方式来满足这一目的，就是在平民阶级占据多数的选举制度中，少数也享有按人数比例选出的代表，这样将使得社会上许多第一流的才智之士也能以人民的名义出席议会，这部分人作为独立人士“将以最有效的方式提供所需要的道义上的反抗中心”，[24]而第二院甚至达不到这一目的。如果因为历史的原因使得第二院必不可少，那么第二院应该尽可能包含那些“经过实际公共服务检验”表明了自己的出色才能的政治活动家，如立法委员会成员、内阁成员、宪法法院的院长等，或者由第一院自己提名不属于其成员的有名望的人士选举成立第二院。这样，都可以在不冒犯民主的感情下尽可能吸收那些有高的能力的人来调和第一院。但是，密尔强调避免民主制的危险主要不能靠第二院的设立，而在于第一院的人员构成。
四、结语
在一个期待、追求建立民主制度的社会，任何指出民主制缺陷的理论都容易被看成是在反对民主。密尔的《代议制政府》的主张似乎包含了两个极端，一方面论证民主制政府是最好的政府形式，一方面却说民主制内在包含智力水平太低和依据特殊利益来立法的危险。正是二者之间的矛盾构成密尔思想的启发性。密尔所提出的具体方案也许依然值得讨论，而密尔所指出的努力方向是值得所有民主的支持者深思并求得改善的。
官僚制度是现代社会不可缺少的组织力量，在密尔的时代，他还担心有人倾向抛弃官僚组织而由民众或者代议团体直接管理公共事务，这在他那个时代还是有他的道理的，而今天无论是民主政府还是非民主政府，都面临行政权力不断扩张，官僚组织日益壮大，代议团体难以控制的趋势。这一危险已经明显与密尔所担忧的代议制政府的危险的性质完全不同。对于尚未建立代议制政府形式的社会来说，如果还要追求建立代议制形式的民主政治，也意味着面临双重的尴尬：一方面要注意代议机制自身的缺陷以图弥补；另一方面是在需要依赖官僚组织承担日益复杂日益专业化的公共事务的情况下，如何保证代议制度的控制地位。换句话说，我们这一时代所面临的问题与密尔已经颇有不同，不过密尔的思考也依然还是需要认真对待。