比较公共行政视野下的监管型国家建设，本文主要内容关键词为：视野论文,行政论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代末以前，由于监管型国家(regulatory state)①的治理模式主要局限于美国，因此，有关的理论研究及经验研究大都带有较强烈的美国色彩。70年代末期以来，随着去国有化运动(de-nationalization)的开展，许多国家都面对如何在一个去国有化、放松监管以及全球化背景下有效管理社会经济事务的难题，以重新监管(reregulation)为导向的监管型国家治理模式逐渐在全球范围得以推广。
根据迈克尔·墨朗(Michael Moran)的概括，监管型国家的特征包括：政府介入经济活动的目标定位于修正市场失灵，维护有效竞争以及降低社会风险；介入经济活动的方式从直接的市场干预转变为间接的政策调控；政府相对于产业利益具有相对的独立性，国家与市场的关系特征是多元主义而非合作主义；在市场经济中，政府的角色是裁判员而非运动员；国内市场对于海外企业开放，经济民族主义(economic nationalism)色彩减弱。[1](P411-412)
在公共行政学中，比较公共行政的任务是“建立起一套能够合理解释不同国家、不同文化环境下的行政系统和决策过程以及结果的理论”[2](PXIV)。本文要讨论的核心问题是，为什么政治经济发展模式不同的国家都不约而同地选择了监管型国家的治理之道？现代监管型国家在不同类型国家兴起的原因有哪些相同点和区别？各自的监管风格具有怎样的特征？在已有的研究成果中，有少数学者对不同类型国家的监管型国家建设经验进行了归纳和总结，美中不足的是，他们对历史经验的研究并没有导出一个具有普遍分析意义的解释框架，也没有分析不同类型政治经济治理模式在国家—市场关系之间的内在联系。[3]笔者力图弥补这一缺憾，从比较公共行政的视角出发，不仅对四类比较典型的国家的监管型国家建设模式进行分析比较，并且运用历史一比较的研究方法导出一个具有广泛分析意义的解释框架，同时从新政治经济学的角度阐明这些不同类型国家的政治经济治理模式之间的内在逻辑联系。此外，本文的写作还力图还原监管型国家的丰富内涵和发展历史，避免仅仅从规范理论角度空谈政府监管，进而从不同的历史环境角度对政府监管正本清源，纠正汉语语境下对于政府监管概念的滥用与歧义的情况。
一、美国：从自由放任主义国家到监管型国家
19世纪70年代以前，由于自由放任的古典经济思想在美国被奉为圭臬，因而政府对社会经济生活的干预几乎维持在零水平，主要依靠一些社区组织和同业公会的自律。由于工业革命的发展、中下阶层社会运动的推动以及进步党人的努力，在随后的近30年时间里，一系列涉及监管领域的法案和机构得以颁布或成立，拉开了美国历史上监管改革运动的大幕。例如，1890年，美国国会通过了著名的《谢尔曼反垄断法》(Sherman Antitrust Act)，确立了后来美国政府鼓励竞争、反对垄断的基本政策；1906年先后通过《肉类制品检验法案》(Meat Inspection Act)和《纯食品药物法案》(Pure Food and Drug Act)，赋予联邦政府农业部化学局对肉类食品以及药品安全监管的权力，并成为后来美国食品药物管理局的前身；1913年通过的《联邦储备法案》(Federal Reserve Act)使得后来鼎鼎大名的美国联邦储备委员会得以成立，并扩大了联邦政府对金融产业的监管权力。到20世纪20年代前后，一个现代监管型国家取代前现代意义上的“法院+政党”式国家[4](P19-39)，成为美国走向工业社会后创造的新治理模式。那么，如何理解这40年里美国社会经济治理模式的迅速转变过程呢？
虽然早在18世纪末，工业革命就在美国的局部地区得以开展，但直到南北战争结束之后，才在美国全面进行。生产技术与商业环境的巨大变化，使得原有的以中小企业为主的公司组织形式变得极不适应，生产、运营和组织成本都直线上升。为了适应新的商业环境，一些中小企业通过纵向或横向联合及合并的方式扩大规模，降低成本，实现规模经济效应，后来逐渐发展成为垄断寡头企业托拉斯，当时尤以铁路和电报行业最为突出。从1897年到1904年的短短七年时间里，美国共有4227家公司通过合并成为257家新公司。到了1904年，全美已经有大约300家托拉斯组织。经历这种大规模的整合之后，20世纪初，占全国总数1％的公司的生产量，已经占到全国工业总产量的45％。[5](P2)
公司经济(corporate economy)的兴起，尤其是大型垄断托拉斯的建立，破坏了自由竞争经济的平静气氛，导致了一系列前所未有的经济和社会问题，并逐渐恶化和发展成为全面的政府治理危机。最直接的后果就是导致社会各阶层贫富差距的扩大。1890年，全美最富有的1％家庭拥有全国51％的财产，而最贫穷的44％家庭所拥有的财富只占到全国的1.2％，各地的劳工和社会抗议运动此起彼伏。[6](P14-29)在强大的社会舆论压力下，为了应对日益严重的经济和社会危机，并对劳工和农民的抗争运动有所回应，一些州开始着手对本州内的公司进行监管。1907-1908年间，有15个州建立了经济管制委员会，对工业、商业和金融业进行监管，而联邦一级政府的监管改革则主要集中在反垄断、改革关税和银行制度、征收所得税等方面。[7](P134)在经历了这样一个剧烈动荡的时期之后，监管型国家的治理模式才艰难地得以建立。
关于监管型国家在美国建立的这段历史，马克·埃斯纳(Marc A.Eisner)曾经有一个比较全面的分析框架(见图1)。由于早期的监管体制是建立在自由市场经济基础上，并以鼓励有效的自由竞争为目的的，因此他把这个时期美国的监管体制称之为“市场体制”(market regime)。
也有一些学者运用经济学上的成本—收益方法，从理性选择制度主义角度来解释监管在美国的兴起。如盖勒舍(Edward Glaeser)和舍勒菲(Andrei Shleife)就单纯从经济效率角度出发，认为政府监管能够取代之前农业经济时代的私人诉讼的主要原因有：(1)监管者往往比法官具有更大的动力去推动成本高昂的调查，因为监管者具有更强的专业水平和职业精神。(2)监管者可以通过代表诉讼原告的共同利益来简化民事诉讼程序或克服搭便车的问题。(3)与民事诉讼的事后补偿机制相比，监管往往更着眼于事前预防。他们认为，这个模型可以解释为什么监管能够取代自由放任、事后严厉惩罚和惩治疏忽，而成为美国最重要的法律执行手段。[8]总而言之，无论是结构功能主义视角，还是理性选择方法，似乎都承认监管型国家在美国的兴起是因自由放任主义失灵应运而生的一种有效治理模式。
二、西欧国家：从积极型国家到监管型国家
虽然西欧各国在19世纪晚期已经出现了监管体制的雏形，但大规模监管国家的出现却是20世纪70年代以后的事情。原因在于：在此之前，许多欧洲国家特别是西欧国家选择了直接国有化、计划化、福利化的道路来解决市场失灵的问题。从20世纪80年代起，欧洲各国纷纷掀起民营化的浪潮，原有的国有企业陆续被私有化和市场化。然而，民营化运动并没有将政府干预完全从市场经济领域驱逐出去，而是将政府干预以重新再监管(re-regulation)的形式加以重塑。此外，虽然在经济性监管领域更多的是放松监管，但是在社会性监管领域确实存在某种强化的趋势。如在英国，70年代就已经建立起来的监管机构包括独立广播局、民航总局、健康和安全委员会、平等机会委员会以及种族平等委员会，而在80年代以后建立的电信业办事处、天然气供应办事处、水务办事处及电力监管办公室等，都在某种程度上代表政府对民营化之后的产业界进行依法监管。而在法国，随着第一个监管机构——国家信息自由委员会于1978年成立，一系列监管组织如信息及文档获取委员会、消费者安全委员会、限制过度竞争委员会和保险业监管委员会也相继建立。[9]
马奇(G.Majone)认为，1970年以来，在欧洲各国，以征税和财政支出为主要特征的积极型国家逐渐转变为以制定规则为主的监管型国家，他将这个过程界定为从积极型国家向监管型国家转变的过程，并就其各自不同的特征进行了比较。[10]而布雷斯怀特(J.Braithwaite)则认为监管型国家治理模式在欧洲的兴起，改变了传统的国家-社会关系，是一种新型的国家治理社会的有效模式。[11]
图1 美国监管型国家中的市场体制
资料来源：Marc Allen Eisner.Regulatory Politics in Transition.Baltimore and London:The Johns-Hopkins University Press,1993,p.28.
值得进一步思考的问题是，推动欧洲各国从积极型国家向监管型国家转变的基本动力有哪些呢？从现有的研究成果看，监管型国家在欧洲兴起主要有三个方面的原因：
第一，由于传统的国有化形式的衰落导致大规模私有化运动，改变了政府监管的手段和内涵。墨朗曾详细地分析过监管型国家在英国的形成原因，他发现：在私有化改革的早期，许多政治人物和社会大众认为监管机构的建立只是一个权宜之计，后来才逐渐发现一些产业不仅对消费者，而且对国家安全都有着重要的意义，因此，政府对于私有化的产业必须负有监管的责任，逐步认同监管型国家的兴起并不只是一个过渡阶段，而是一个稳定的治理形式。[12]
第二，欧洲一体化进程的推进，使得欧盟各国的国内和国际的监管政策更加相互依赖，导致各国之间的监管竞争日益激烈。由于欧盟组织一直为预算体系不够稳定、来源不够充裕的问题所困扰，因此很希望通过推动各国监管体制改革，建立起跨国公司更愿意接受的一套集中的监管体系，以此来扩大自己的影响力。马奇认为，这种论断只能解释欧盟组织的动力，而不能解释为什么各个成员国愿意遵从。基于此种考虑，他提出两种关于成员国方面的假设，一是国际政府间监管合作十分困难，存在财政、信息、协调等方面的障碍；二是许多领域监管政策的制定和执行都需要很高的技术与行政裁量权，这两方面决定了通过成员国各自的监管合作，成本会比较高昂，因此，借助于欧盟组织是一个更为理性的选择。[13]还有一些学者通过类似的国别比较研究和产业领域研究，也得出了类似的结论。②
第三，审计体系的建立和推广以及社会丑闻的披露，使人们深刻感受到现代风险社会的来临。20世纪90年代中期以来，以绩效审计、风险审计为主要形式的审计体系在欧洲各国得以建立，在内容上除了原有的财务审计之外，还涌现出环保审计、管理审计、医疗审计、教育审计、民主审计及科技审计等，从而使得大量企业、医院和学校内部的财务欺诈和亏空现象得以暴露，一些具有轰动效应的社会丑闻(如教育腐败、医疗事故、核反应堆泄漏、食品药品安全事件等)被披露曝光，社会公众切身地感受到生活在因市场经济、先进科技和多头行政等现代性所带来的巨大风险之下。为了应对日益严峻的风险挑战，社会公众、消费者组织和国际组织纷纷要求加强政府对社会风险的监管能力[14]，一些学者也提出风险监管的有关理论和对策。
三、东亚和拉美国家：从发展型国家到监管型国家
约翰逊(Chalmers Johnson)通过对日本最重要的经济管理部门——通产省的发展历史和特征的个案研究，发现战后日本经济的发展道路是依靠一种介乎于美国、西欧和苏联模式之间的发展型模式，其核心特征包括：推动经济高速发展成为政府经济政策的最重要目标；政府以直接制定和推行产业政策的方式推动国内经济发展；政府对于市场经济发展所起到的作用不是监管，而是引导；拥有庞大的经济官僚系统，政府官员与公营企业的管理人员高度混同；政府、产业与工会利益高度整合的合作主义；实行经济民族主义，保护本国产业发展。[15](P3-34、305-363)
彼得·伊文斯(Peter Evans)则对发展型国家的特征及其成功原因做了进一步分析。他对韩国、巴西和印度三个国家的新兴技术市场发展的比较研究发现，韩国的经济发展速度之所以高于巴西和印度，根源在于韩国的政府与企业家精英之间形成了内在一致性和紧密联系。这种被他称为“嵌入的自主性”(embedded autonomy)的政经治理特质，使发展型国家模式成功地推动了经济发展。[16]此外，新加坡、中国台湾等国家和地区也纷纷践行发展型模式的道路，实现了经济的高速增长。位于南半球的大部分拉美国家从20世纪30年代到80年代也选择了发展型国家的道路，从总体上看，这种以进口导向为主要特征的工业发展主义在拉美国家获得了一定的成功。[17](P30)
经济危机的爆发，迫使东亚国家对长期以来的发展型国家模式进行反思，并加速了经济体制变革的步伐。在日本，从1994年的细川护熙政府开始，一场规模浩大的监管改革运动逐渐推行，其目的旨在将原有的主要保护生产者利益的、政府主导的经济增长模式逐步转变为保护消费者利益的、市场主导的模式。与美国和欧洲国家不完全相同的是，日本在建立监管体系的过程中，强调的是监管部门相对于产业的独立性，而非政治和政府部门层面的独立性。③一些学者甚至据此认为，从欧美意义上的监管型国家来看，日本甚至算不上一个严格意义上的监管型国家。[18](P5)
相形之下，自由化的经济改革浪潮同样没有将拉美国家在经济发展中的角色完全淹没。特别是在经历了1994年墨西哥金融危机之后，许多拉美国家开始反思将原来的国有经济直接交由滥用市场权力的私人经营的做法，一些国家相继设立了监管机构来防止和克服市场失灵所可能带来的消极后果。[19](P2-3)1988-2002年，19个拉美国家的12个产业部门中，负责监管的政府机构从15个增加到134个[20]，监管型国家的治理模式在拉美国家也逐渐兴起。与其相关的背景因素包括：旧有的发展型国家模式的危机；广为开展的经济改革、不断加速的地区民主化进程以及国家建设所碰到的问题，而监管改革的目的主要是为了解决由于过度自由化、进口导向经济所带来的债务危机和恶性通货膨胀等重大问题。[21]
四、俄罗斯和东欧国家：从指令型国家到监管型国家
1928年，以斯大林为核心的苏共领导人开始建立高度集中管理的计划经济体制，并在30年代得到确立与强化，其核心特征包括：计划的目标和任务由国家集中确定，计划任务以指令方式下达给各经营单位，以计划指标完成程度作为考核企业成果的根本尺度等。在指令式计划经济模式下，中央政府通过自上而下的行政强制手段对国民经济发展具有绝对的主导控制权，地方政府和企业几乎没有任何生产和经营独立权，这种模式也可以被称为政治—经济关系中的指令型国家。
随着工业化进程的推进和工业生产规模的扩大，高度集中的指令性计划经济模式的弊端逐渐暴露。1991年底，由于之前的经济和政治改革政策相继流产，苏联正式宣布解体，一场经济领域内的、大规模的私有化运动在叶利钦政府的推动下开始进行。由于采用了所谓的“休克疗法”，在短短的五年多时间里，俄罗斯就几乎在所有的行业和领域基本实现了私有化，私有企业的产值已经占国内生产总值的70％以上，指令型计划经济本身也随之完全解体，取而代之的是一个由工商业寡头所垄断和控制的不完善的市场经济体系。然而，大规模的经济私有化改革不但没有使俄罗斯摆脱经济形势急转直下的局面，而且还引发了联邦政府权威下降、国有资产严重流失、社会贫富差距悬殊、腐败盛行、治安恶化等政治和社会问题，就连一些原来极力鼓吹私有化的西方学者也大跌眼镜，认为私有化后的当务之急是重建一个能够维护市场和社会基本秩序的政府。[22]因此，俄罗斯政府和社会公众都开始反思急速私有化过程中存在的种种问题，其中最为重要的一个方面就是缺乏监管体系来控制股份和证券的买卖，由此产生的“监管黑洞”给工业金融寡头以可乘之机，而许多不知情的普通投资者却要蒙受巨大损失。
从1997年开始，俄罗斯政府停止了大规模私有化的脚步，改为有选择地、部分地、经过充分研究和论证地对国有资产进行资产拍卖和重组。虽然推进私有化仍然是政府政策的重要目标，但这一阶段的私有化与以往的私有化已经发生了重大的变化：其重点从平均分配国有资产转为将投资与改造相结合；政府从股份出售的收入中提取部分资金用于建立国民的社会保障制度；在铁路、电信、石油等行业建立政府监管机构，加强对私有化过程中的少数产业寡头的监督和控制。[23](P83-114)普京政府上台以后，对私有化改革更加谨慎小心，在对国有企业进行拍卖时，联邦政府的国有资产部要对企业财务状况进行调查，提出私有化协议，对出售企业的理由和时间进行论证。此外，为了防止国家失去对涉及国民经济命脉产业的大型企业的控制权，政府在当年度的财政预算案中还对可以进行私有化改革的企业进行了限制。
随着私有化向纵深方向进行，俄罗斯刚刚成形的监管体系暴露出诸多问题，如监管腐败严重、地方监管机构被俘获、监管的法治程度较低、监管机构之间缺乏协调等。2003年，在世界银行对各国监管质量评估报告中，俄罗斯的监管质量指数仅为-0.3分，在190个参评的国家和地区中排名第107位。[24]但是，在后私有化社会(post-privatization)里建立起一套相对独立、专业、高效的优质监管体系，已经成为俄罗斯经济改革的目标之一。从这个意义上看，监管型国家在俄罗斯的建立，本质上是在后私有化社会里俄罗斯国家政权的重新建立过程。
此外，为了解决民营化浪潮所带来的一系列负面问题，部分中欧及东欧国家在私有化浪潮之后也出现了监管改革的浪潮。例如在波兰，截至2002年，虽然传统指令型体制下的17个政府部门相继遭到裁撤，但取而代之的是包括能源监管局、电信邮政监管、保险与养老基金监管委员会以及保护竞争与消费者委员会等一系列监管机构。[25](P27、35)在捷克共和国，到1997年为止，非公营部门所创造的产值已经占到全国的72％，一系列电力、天然气、铁路运输、电信、金融证券以及消费者保护的监管部门先后得以建立。[26](P17、32)
虽然一个全新的监管体系在东欧一些前社会主义国家得以建立，但由于传统的指令型计划经济的强大历史惯性，其监管体系的改革仍然带有浓厚的传统社会主义色彩，与西欧国家的监管型国家形成显著的差异。有学者通过对波兰、匈牙利、捷克以及斯洛文尼亚四个国家的公共交通领域的监管改革进行对比研究，总结出了技术与财力限制、意识形态、全球化、欧洲一体化、分权化改革、政策学习及监管俘获七方面因素来进行解释。他们强调，受制于以上因素特别是计划经济遗产的影响，东欧和中欧国家的监管改革与西欧国家存在一定的差异，保留了很多指令型体制下的特征和做法，如传统的工业内阁部门依然扮演重要角色、一些领域的民营化程度有限、监管机构的产业独立性较低等，而不同监管模式之间的竞争会否导致所谓“监管文明的冲突”，值得关注。[27]
五、简单的结论及其延伸
通过对以上四种不同类型国家在各自不同的历史时期建立监管型国家治理模式的比较分析，可以归纳出它们向监管型国家模式转变的各自原因及主要特征(见表1)，发现不同国家的具体监管风格与该国的历史经验、政治环境和经济发展有很密切的关系。除了表1中所列出的区别之外，监管型国家治理模式在不同类型国家的兴起也具有一些共性：监管模式兴起的根本原因都在于市场经济中的企业力量对国家的治理能力构成了某种挑战；监管改革一般都是由特定的经济、财政或社会危机触发的；监管改革的目的都在于建立或重建国家对于市场经济的掌控能力，避免市场失灵，防范社会风险，并试图在计划与市场之间找到某种平衡等。
虽然四种不同类型的国家都具有向监管型国家转变的趋势，但并不能抹杀它们因为各自历史起点不同而导致的监管体制的差异，单一的监管型国家概念并不能完全概括不同国家的治理模式特征。例如，由于美国的政府监管仅限于市场失灵的时候进行，并侧重于社会领域而非经济领域，带有强烈的市场经济特点，因此可称为“市场型监管体制”。西欧国家的监管体系建设直接源于对民营化改革之后所可能引发的社会风险的控制和监管，因此可视为“风险型监管体制”。受传统发展型体制的影响，东亚和拉美国家的监管改革比较重视政府部门与公营企业的作用，产业政策部门与监管机构通常合为一体，因此可称为“产业型监管体制”。俄罗斯和东欧国家的监管体系带有鲜明的指令性计划色彩，一些领域的民营化程度有限，监管机构的产业独立性较低，传统的工业内阁部门依然扮演重要角色，并依赖行政强制手段来推行监管政策，因此，将其概括为“部门监管体制”。
虽然四种不同类型国家的监管改革具有某些共同的原因，但不同的因素在不同类型国家的监管改革中所发挥的作用是不同的。民营化、公共舆论压力及民权运动对自由放任主义国家的监管改革影响较大，而对于西欧国家而言，民营化、风险社会及地区一体化的推动作用则比较明显。类似地，发展型国家的主要推动因素包括民营化、民主化及全球化，而苏东国家监管改革的主要动力则是民营化、公共舆论压力及地区一体化。
如果我们以市场调节和政府统制作为一条连续光谱的两端，那么，美国早期的自由放任主义经济就是将市场调节作用发挥到最大限度的一种极端类型，政府统制的因素降到了最低水平。欧洲的积极型国家虽然也适当引入了政府计划与国有化的调节形式，但在很大程度上仍然是将其当做纠正市场失灵的手段，市场调节仍然是基础性的资源配置机制。而为了能够在较短时间内实现国家的工业化，加速经济发展，东亚和拉美国家的发展型国家模式更为重视发挥政府计划与公营企业在资源配置中的作用，市场经济只是作为一种微观企业层面的调节机制。苏联的指令型国家模式则与自由放任主义完全相反，将政府计划模式的作用推至一个极端水平而成为一种政府控制模式，市场调节的作用几乎被完全消灭。而本文所要涉及的核心政治—经济治理模式——监管型国家则可被视为一种协调市场调节与政府统制关系的中间形式，一方面承认市场调节在资源配置中的基础性地位，另一方面通过设立相对独立、专业的监管机构，代表国家对市场调节进行再控制，避免出现因完全民营化、市场化带来的市场失灵问题(参见图2)。由此我们不难理解，如果学者是从政府统制方向出发来谈及监管改革，其意义就在于突出民营化和解除过多的监管改革。而另一部分学者如果是从市场调节方向出发来分析监管改革，则其意义就转换为民营化后国家的重新监管。这就解释了汉语环境下监管改革概念混用和滥用的根源，有助于澄清不同语境下监管改革概念的真正含义。
图2 不同的治理模式的相对位置比较
结合20世纪各国的发展历史，我们可以看到一幅有趣的画面，即四种治理模式都出现了向中间的监管型模式聚拢的趋势，虽然它们各自的历史起点、政治经济环境和具体特征存在一定的差异，但作为一种兼具市场与计划的特征、能够有效驾驭和治理市场经济的治理模式，监管型国家的治理模式已经在全球范围内得以初步确立和付诸实践。而对于大部分已经建立了初步的监管体系的国家而言，下一步的主要任务就是如何从自身的国情出发，尽快提高监管体系的运作质量，建立一个符合本国实际的高质量监管体系。
注释：
①中文对regulation有几种不同的译法。一般而言，政府管理部门和行政学家多称之为“监管”，意在强调政府的监督作用而非直接行政命令；自由派经济学家则偏爱“管制”，突出regulation对于自由市场经济运行的影响；法学家则习惯称为“规制”，他们更加看重regulation必须以法律法规作为其正当性和合法性的来源。限于篇幅，本文不就译法问题进行深究，统一使用“监管”的译法。
②国别比较研究可以参考：Adrienne Héritier,Christoph Knill,and Susanne Mingers.Ringing the Changes in Europe:Regulatory Competition and the Transformation of the State:Britain,France,Germany.Berlin,New York： Walter de Gruyter,1996；产业领域研究，以药品监管为例，可以参考：Graham Lewis,and John Abraham."The Creation of Neo-liberal Corporate Bias in Transnational Medicines Control:The Industrial Shaping and Interest Dynamics of the European Regulatory State",European Journal of Political Research,2001,39(1)： 53-80；John Abraham,and Graham Lewis.Regulating Medicines in Europe:Competition,Expertise and Public Health.London,New York:Routledge,2000.
③沃格尔通过对英国和日本的监管改革比较研究发现，日本的许多监管部门与原来的部省机构保持着十分密切的关系，如大藏省、外务省、厚生省等部门都下辖着众多的监管委员会。虽然首相对于监管委员会的领导有任命权，但在实际的任命过程中，各个部省机构拥有很大的决定权力。从总体上看，相对于英国而言，日本政府监管体系的意识形态基调是管理型的，监管原则是战略性而非程序性的，监管的目标是发展而非效率，政府与产业之间的联系是参与式的而非完全独立的，官僚自治的程度相对较高。参见：Steven K.Vogel.Freer Markets,More Rules:Regulatory Reform in Advanced Industries.Ithaca and London:Cornell University Press,1996.
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