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中图分类号：G301 文献标识码：A 文章编号：1671-0169（2008）03-0099-05
一、科技政策的两面性
科技政策是一个国家或地区在一定时期规划科学技术发展的制度性安排，包括科技发展的基本方针、战略目标和方向，是实施科技发展的总策划和行动准则。随着世界新科技革命广泛兴起，科技与经济的结合推动了生产力的迅速发展，科技成为经济竞争的关键因素。世界各国纷纷制定科技政策，力图通过科技规划、资金支持和政策倾斜，促进科技进步和科研成果产业化，推动经济快速增长。
长期以来，人们只关注科技政策对经济发展的积极作用，忽视了它可能影响社会持续发展的消极一面。科技政策作为上层建筑，与经济基础的客观要求不相适应甚至违背时，就会对经济基础产生某种阻碍或破坏作用。当科技政策没有遵循科技发展的客观规律和本国国情，将使科技发展偏离正常轨道，阻碍整个科技和经济的发展。德国当代思想家霍克海默指出：“科学知识与其他生产力和生产手段有着同样的命运，科学的运用显然不适应于科学的高度发展水平和人类的真实需求。这种状况阻碍了科学本身在质和量方面的进一步发展。”[1](P159) 美国波拖马可政策研究协会首席科学家理查森认为，由于科学突破日渐剧增，而科学突破与应用之间的时间减短，政策制定者愈来愈难跟上科技变化的步伐[2](P812)。
20世纪人类社会从小科学时代跨入大科学时代，政府取代私人基金会成为科学研究的主要资助者。科技政策决定着科学技术发展的方向、路径和速度，在科技政策的引导、操纵和支持下科技成果才得以实现，在应用中对人类社会产生危害的科技成果的诞生与科技政策密切相关。没有科技政策的支持，耗资巨大制造原子弹的曼哈顿工程就不可能成功。因此，科技政策在实施中体现两面性，既有加速科技进步从而推动经济发展的正面效应，又有引发社会矛盾阻碍人类社会进步的负面效应。
二、科技政策负效应的表现形式
科技政策具有不同于其他公共政策的特点：在科技政策决策时科技权威和行政权威分离，政策实施时短期效果和长期效果背离，政策评价时专业评价和社会评价脱节[3](P52)。这些特性决定了科技政策制定和实施的不完备和局限性，致使其制定和实施不当，产生以下负效应：
（一）引起和加剧科学技术不平衡发展
科技政策在一定程度上损害了科学研究的自主性和学术自由。在科技政策引发的利益支配和控制下，科学家不得不抛弃科学研究固有的好奇心，放弃自由探索，专注于政策操纵下的定向科研任务。科技政策在某种程度上阻碍了科学研究的客观性需求。
科技政策从制度上决定了发展什么样的科学技术，如何发展科学技术。由于科技政策限定了科学技术研究的重点领域，未被纳入重点发展范畴的科学技术得不到应有的重视，在资源上得不到合理的分配，在政策上得不到必要的支持，造成一些领域的科学技术发展滞后，导致基础科学与应用科学之间、科学和技术之间及各技术领域之间的发展不协调、不平衡，最终影响整个科技的全面发展。第二次世界大战后，日本将科技重点放在技术引进上，重视应用科学，忽视基础科学的投入。基础科学发展滞后制约了当今日本科学发展的后劲。印度一直以原子能和军事科技为发展重心，原子能每年科研经费占全国研发经费的15％～20％。科研投入不平衡对印度科学技术的全面发展产生了不良影响。从1980—2000年，印度科学家发表在SCI期刊上的科学论文总数不断下降。1973年发表论文总数为世界排名第8位，到2003年下降到第13位[4](P10)。
（二）使科学技术与经济发展要求失衡
科技政策实质是将呈自然状态的社会资源在各个科技领域重新进行主观配置的过程。科技政策制定不当将引起社会资源的不合理配置，导致社会资源的浪费，科技投入得不到应有的回报。对科技发展的规划过于片面和超前都不能满足社会发展的需要。前苏联拥有当时世界四分之一的科技队伍，由于极端重视国防科技，轻视民用技术开发，具有世界先进水平的科技研究不仅未转化为社会财富，反而占用大量社会资源，成为国民经济的庞大包袱。第二次工业革命后的英国致力于基础研究，轻视应用研究和发展研究。在1953—1993年的40年里，虽然创造了全世界25％的发明和革新性成果[5](P94)，但先进的科学技术没能有效地转化为物质生产力，经济发展速度缓慢。
（三）促成具有潜在危害性的科技成果
科技政策的制定具有主观性。每个国家的科技政策都关注科技进步的积极作用，疏于考虑科技发展带来的潜在危害，对科技成果的负效应缺乏足够的预见性。只有在科技发展到一定阶段，某些科研成果对人类社会暴露出种种危害，才会引起科技政策制定者和科学家的反思，然而为时已晚。例如，纳米武器可使人类文明毁于一旦，纳米技术已被列为威胁人类社会的20种天灾人祸之一[6](P60)。由于在制定科技政策时未能充分预见科技成果的负效应，促使某些具有严重危害的科技成果的诞生，将给人类社会带来难以估量的损失。
三、科技政策负效应的形成机理
科学作为一种社会建制，科技选择受到政治、经济、军事、文化和价值观等社会因素的影响。根据公共选择理论，科技政策的选择程序有全体同意、多数表决制和代议制三种形式。科技政策制定的主体可分为全体公众、科技共同体和科技精英，但最终决策主体是政府或政府授权的科技管理机构。按照全体同意形式制定的科技政策符合社会全体公众的利益，但每一项科技政策让每个人一致表决同意在现实中不具有可操作性。各国科技政策的制定一般采用多数表决制或代议制。多数表决制的政策选择存在高决策成本问题[7](P258)。一般地说，对政策选择表决的意见越是趋于一致，每一个人参与决策的成本越高。为了规避高决策成本，每一个决策参与者都会愿意接受“少数人”形成的决策意见。在代议制的形式中，政策制定参与者和决策者主要是科技精英代表。按照理性选择理论，任何主体在政策制定中都追求自身利益最大化。无论采用多数表决制还是代议制，作为科技政策制定主体的“少数人”、科技精英和政府科技管理机构其实都是某些少数利益集团的代表，在制定政策时他们为利益集团追求经济、军事、政治以及其他方面的利益。科技精英并非被视为理性无私，而是与政治紧密联系[8](P314)。调查表明，科学家的政治主张和价值观与一般公众常有很大的差异。在科技政策制定中，对于科学领域的优先发展和公共投资，缺乏让非科学家人员有重要发言权的机制，以致公众价值被抑制和歪曲而得不到反映，导致公共失灵[9](P123)。由此，所制定的科技政策往往重视科学的功利价值，忽视科学的基本价值和公众价值。这样，科技政策的目标必然偏离科技共同体、全体公众和社会发展所共同需求的方向。这种偏离具体表现为科技政策不能适应和满足科技、经济和社会发展的需要。
科技政策作为规划科技发展的制度性安排，需要正确预见科技发展的方向、路径以及科技发展与社会经济发展之间的相互影响，准确性的预见需要在信息完全的基础上做出。但是，在当今大科学时代，科学在发展过程中本身具有很大的不确定性，经济和社会发展是动态的，任何主体在制定科技政策时都不能得到政策切合现实需要和科技与经济未来发展的完全信息，对科技政策的决策只能建立在有限信息的基础上。同时，人类知识具有分立特性，没有任何主体能够拥有决策需要的全部知识。一项对美国和加拿大的科学家调查表明，71.6％的科学家认为政策制定者不了解科研过程，66.2％的科学家认为科学家不了解政策制定过程[10](P303)。知识的有限性使任何主体都不能对复杂的科技选择做出确定性决策，而只能在一定程度上去接近事物的真实面貌。基于信息和知识不完全的有限理性，使科技政策对科技发展的选择与科技发展客观规律、社会客观需求产生偏差，导致对科技资源的不合理配置，使科技政策在实施过程中呈现出负效应。
从根本上说，科技政策的制定要解决两个问题：（1）实现什么目标，达到什么目的；（2）为了实现预期目标要选择怎样的科技政策工具。要实现预期目标，选择的科技政策工具是否适当，取决于政策制定的信息是否完全和对称。因此，在一定的政策资源和手段条件下，科技政策的内容主要取决于制定主体追求的政策目标和政策制定信息完全性，科技政策效果可以看作是由政策目标和政策制定信息完全性所决定的科技政策的实施结果（如图1所示）。
图1 科技政策负效应的形成机理
理想的科技政策应该是以全体公众、科技共同体及整个社会的共同利益为目标并在完全信息的基础上制定和实施。以OA表示政策制定信息完全，以OB表示理想政策目标，即科技政策以实现全体公众和科技共同体的共同利益为目的。以OP表示由OA和OB决定的理想科技政策效果，它的含义是当科技政策制定信息完全，科技政策目标切合科技、经济和社会发展客观规律并且符合全体公众的利益所制定的科技政策的实施效果。如果科技政策的制定信息获取不完全，即偏离为OA′，并且政策制定主体追求自身利益最大化，为利益集团谋利，制定主体的功利性目的使政策目标从OB偏离为实际政策目标OB′。基于OA′和OB′所制定出的实际科技政策，就会偏离完全遵循科技、经济和社会发展客观规律的科技政策方向。由OA′和OB′所决定的实际科技政策的实施效果为OP′，OP′与理想科技政策效果OP偏离的程度就是科技政策呈现出的负效应。政策制定主体的功利性目的使实际科技政策目标偏离理想政策目标OB越远，科技政策的负效应也就越大。科技政策制定信息掌握越不完全（即OA′偏离OA越远），OP′对OP的偏离就越大，科技政策的负效应就会越大。
由此可见，科技政策的制定主体在政策制定中为少数利益集团逐利的功利性目的与科技政策制定所需要的信息获取不完全，从根本上引起科技政策制定和实施不当，产生负效应。
四、科技政策负效应的防范与控制
笔者认为应该辩证地对待科技政策的两面性。既不能忽略科技政策的负效应，也不能因负效应而彻底否定它的积极作用，关键是对负效应进行防范和控制。为此，需要建立事前、事中和事后三层防范和控制体系。
（一）事前控制
事前控制就是在制定科技政策时运用一定的方法和手段获取政策负效应的信息，抑制政策制定主体的功利性目的，从而预防和减少可能出现的负效应，防患于未然。首先，预先评估是事前控制的重要手段。著名政策分析专家那格尔指出：“政策评价正不断成为事前的活动或预先进行，而不是针对某一事件的反应或事后进行”，政策评价的趋势是“使用预先进行的规划或预先构造的推理模型，而不使用事后进行的规划和构造的模型”[11](P70)。对科技政策的负效应进行预先评估可以认识科学技术发展的后果，降低政策制定信息的不对称性，提高科技政策的质量，减少失误，将负效应控制在极小的范围内。
预先评估分为定量评估和定性评估。定量评估通过构建量化评估模型，评估科技政策对经济和社会发展的长期负面影响，估算科技成果对生态环境的经济损失，比较科技发展的得失，从而优化科技资源配置和科技发展方向。定性评估采用学术评估和社会评估。学术评估由科技共同体从学科发展的规律评价各门科学研究的前景、潜力、资源投入需求及学科问的有机联系，避免科学发展的不协调和不平衡。社会评估则由社会公众或其利益代表评估政策框架下的科技发展对社会福利和可持续发展的影响。2005年德国颁布了“创新与技术分析（ITA）”纲领，参与主体有政治活动家、公民与消费者，其宗旨是通过跟踪具有决定性意义的课题，早期识别出可能出现的风险，预防未来的技术可能给个人及社会造成不良后果[12](P10)。
其次，实施科技政策制定主体的多元化和政策制定过程民主化、程序化与科学化，提高科技政策制定的系统性和协调性。科技政策不仅属于科技领域，也属于政治范畴。科技精英与技术官僚制定科技政策模式由于没有社会公众参与，缺乏民主，不能反映公众的一致偏好和共同价值。为此，应实行民主化科技政策制定模式，让企业界、科学界和社会公众等各方面的利益代表共同参与科技政策的制定和决策。通过科技政策制定主体的多元化和政策制定过程民主化、程序化与科学化，制约科技政策制定中的功利性目的，有效遏制少数利益集团操纵和控制科技政策的现象，使科技政策的制定从技术导向转变为问题导向和用户导向，使科技发展符合社会利益，满足社会需要[8](P316－317)。
科技政策的经济效果依赖于科学政策与技术政策、科技政策与经济政策的协调性。长期以来，改进科学与技术政策之间的相互配合，以及与经济和其他政策的全面协调一致，已经成为西方发达国家的主要目标之一。在科技政策制定和实施过程中，需要设立专门的协调机构，确保政策协调。美国、日本和欧盟等主要国家目前都已设立了专门的科技政策协调机构。
最后，将科技政策的负面影响纳入政策人员绩效考评指标体系。绩效评价对被评价人员的行为具有激励导向作用。在对政策人员的绩效评价中考虑政策的负面影响，建立问责制，可以激励政策人员优化政策制订，预先抑制各种可能的负效应。因此，将科技政策造成的负面影响作为评价科技政策制定者绩效的重要指标，可以在一定程度上抑制他们的功利性目的。
（二）事中控制
科技发展是一个动态的过程，具有不确定性，在科技政策制定时，难以预见和准确估计所有的负效应。有些负效应是在政策实施过程中显现的。因此，要建立科技政策动态信息监控机制，组建监控专家组，检查政策执行效果和政策目标的实现程度，由专家组定期提交监控报告，为政策调整提供决策信息。具有2000名成员的英国科学与工程运动组织（CaSE）提出从R&D公共部门投资、R&D私人部门投资、科学家职业结构、科学教育、公共政策制定中的科学运用等五个方面检验科学发展的健康状态，并被用于评估科学政策[13](P395)。当科技政策不能满足科技自身和社会经济发展需要，应及时进行调整修正，采取措施消除负面影响。一旦发现科技成果的潜在危害性，立即做出政策反应，限制甚至取消对这些科研活动的政策支持。对于危害人类生存和违背社会伦理的研究和开发活动，通过行政立法予以禁止。许多国家纷纷制定法律禁止人类克隆研究，就是为了避免危害人类社会繁衍的恶性后果。
（三）事后控制
事后控制主要是对科技政策实施后产生的负效应进行全面评价，力所能及进行补救，为制定新的科技政策提供经验借鉴。许多发达国家都对科技政策执行结果实施法律化、制度化和程序化的综合评价。1989年法国依法成立了由来自政府部门、司法部门、科技界和经济界的10位成员组成的国家研究评估委员会，负责评估政府科技研究与开发政策的实施及成果[14]。1993年美国颁布了《政府绩效与结果法案》，以立法形式明确了政策评价制度。
由于科技政策的实施结果已成事实，还应重视对科技成果应用出现的负面效应进行控制。对科技成果负效应的控制手段主要有法律控制、行政控制、舆论控制和教育控制[15](P117－119)。法律控制是通过立法制约对科技成果的不良应用行为，防止灾难性的后果。行政控制是运用政策对科技成果的应用实行趋利避害的控制。如制定产业政策限制使用污染环境和破坏生态的科技成果。舆论控制是利用电视、报刊和网络等多种传播工具对科技成果的应用后果做出公正评价，通过舆论压力抑制危害公众利益的应用行为。教育控制则是通过知识熏陶和价值观传递感化人的内心世界，促使社会成员在科技成果应用过程中自觉控制负面影响。这些控制手段各有所长，只有综合运用它们方能达到有效控制的目的。
收稿日期：2008-02-19