论我国教育政策实施过程中的利益主体因素※，本文主要内容关键词为：过程中论文,主体论文,利益论文,因素论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A
章编号：1004-633X(2007)12-0025-05
“徒法不能以自行”，一项真正有效的教育政策必须要在实践中体现其价值。也就是说，教育政策实施是基于某种价值实现的行动展开过程。但我国教育政策在实施过程中往往会出现结果与政策目标价值相背离的现象，使政策“失真”或“失效”。对于这一问题，我们可以从制度、心理、文化等多个层面做出分析，但教育政策实施过程中的利益主体因素却是一个不可忽视的思考维度。因为，任何一项教育政策都要最终由具体的“主体”来实施和承载，而基于自身利益的考虑，“主体”往往会做出有利于自身利益满足的策略性行为，使教育政策的本来价值实现得到旁落。因此，要研究我国教育政策的实施过程，首先要考虑其中的利益主体因素，本文认为，政府部门利益、地方区域利益和集团利益是我国教育政策实施过程中的三个重要主体，也正是在这三种利益主体形态的交杂博弈和选择中，我国教育政策的自身价值实现被放弃了。
一、政府部门利益
在传统理论那里，作为公共权力的代表，政府及其各职能部门是没有自身的利益要求的，即使有，也是一种公共利益。因为，这种公共权力从本质上是人们为实现公共利益，确保个人生存和发展而做出权力让渡的结果。如果这时政府也存在着私益，那就很难保障公共利益的实现。在这个意义上，政府是为公共利益而产生的，这一点也成为了政府统治合法性的基础。但现在人们越来越认识到，政府在很大程度上也是一个“经济人”，也会追逐自身利益的最大化，即政府本身也存在着自利性。政府并非总是为着公共利益而存在，政府在公共利益的背后隐藏着对自身利益的追求。政府部门的利益可以分为三个层次：个人的利益、部门的利益和机构的利益。
对于个人的利益，可以从“政府人”的需要角度做一分析。对于“政府人”，我们在人性假设前提上就潜在地认为“他们能够很好按照公共利益的要求开展”，并“始终保持先进性”，但是却忽视了“人”之所以为人的需要特征，他们有为公共利益去奉献青春的“自我实现”需要，同时也有维持自己生活的稳定与富足，保持职业地位与声誉的满足感，还有追求“政绩”以获得社会认可的需要，等等，这才是完整的人，是实实在在的人。因此，“政府人”也有追求自身利益的需要，并在有的时候会以自身的利益作为制定某项教育政策的标准。比如对于“政策问题”的界定，出于个人利益的要求，“政府人”有的时候可能不是从问题的客观性、严重性、紧迫性来思考，而是“什么样的问题能够平息或者缓和群众对于教育的不满意”、“能够维护自身的现有利益并争取更大的自我利益”，只有这样才能使自身的利益能够合法地维持下去。
政府部门作为组织同样也有自身的利益，这种利益主要表现在事权和财权上。事权是对政府部门之间的职能划界，只有在一定范围内，政府部门的行为才是合法的，超越了这一界限就属于越权。但就目前而言，越来越多的政府部门的事权开始进行自我膨胀，去管了许多不该管的事情，《行政许可法》的出台就说明了政府部门在行政权力行使过程中的诸多不规范的现象。对于教育部门而言，教育是一个“系统工程”，计划、财政部门要对教育事业的经费进行统筹和控制、审计部门要对教育部门的日常管理和经费收支情况进行监督、公安部门要管理学校周边的安全问题等等，这些政府部门对教育领域进行权力的渗透使教育系统的“事权”进行条块式的分割，每个部门都负责就是每个部门都没有责任，教育领域成为利益共享但责任空白的冲突领域。尤其是当涉及各部门利益的时候就是“亲兄弟明算账”，部门利益的重要性可见一斑。与事权扩张相应的是，各政府部门对于财权上更是“想多得一杯羹”，多多益善。根据财权与事权一致的原则，管多大的事情，就拿多大的钱。所以，各个政府部门随着事权的扩张，也伴随着存在“张口”向国家财政要钱的更多理由。而教育事业在成了“系统工程”之后，“事权”越来越少，要求更多的“财权”就只能寄托于个人的能力以及上面的“施舍”。
机构的利益是从政府的整体层面上说的，政府接受了人民的权力委托，成为维护社会公共利益的代表。但就目前而言，政府的政策行为更加是对上不对下的，忽视了“人民权利”这一权力基础，而更加强调“国家权力”的重要性，这种做法的后果就是政府政策片面地突出国家的利益，而对人民的利益涉及很少。这种改革的成果只能在数据上反映出国家的发展和整体经济实力的提高，但是却忽视了“社会个体”对于这种政策成果的分享程度。这就说明，政府机构在实施政策过程中，更加趋于“功利性”，考虑更多的是“谁能够维持我的权力”，而不考虑“我的权力从哪里来”。
二、地方区域利益
之所以肯定“地方区域利益”的存在，很重要的原因在于，这种利益一经形成就只是针对于这一区域内的行为主体产生共享现象，对于其他领域的行为主体则产生排除。也就是说，不同区域内的人们对于这种利益在享用上是不均等的，某一区域之外的行为主体如果想要获得该区域利益，只有进入该区域内活动才可能实现。但是一个区域的行为主体要进入另外一个区域，在当前的条件下要付出昂贵的代价和进入成本，也要遵守这一区域的谋利的规则。就目前而言，地方区域利益主要表现在中央和地方之间的关系以及地方之间的关系上。
对于中央和地方的关系，在历史上一直存在着集权和分权之争。中央和地方的首次区分在于对不同公共产品的供给上，中央主要负责全国范围内的中央公共产品，比如国防，而地方政府则要负责地方性公共产品的供给责任，而且这些地方性公共产品对于国家供给而言，更能反映地方民众的需求偏好，使公共产品的供给行为更具有针对性。这就是财政联邦主义理论中经常提到的“奥茨定理”[1]。既然地方政府在提供公共产品中有其优势的地方，自从1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》，我国就突出地方政府对于教育事业、尤其是义务教育的管理责任。对于这一转变，如果从“事权”与“财权”的角度研究，我们会发现这其中存在一个“发展的逻辑”与“发展的政治”之间的悖论：一方面“发展的逻辑”表明，国家建设和经济建设必须先于政治参与和物质分配，因为“分享权力和福利首先要有权力和福利可供分享”；另一方面，参与与福利已经成为后发展国家的重要政治问题，这就迫使第三世界国家对于参政和分配的要求要在国家建设和经济建设之前进行[2]。也就是说，我国地方政府管理教育的责任是在地方政府没有能力的前提下就获得了中央的委托，也就是一种用“政治信任”代替“可行能力”的一种“虚”职责。尤其是在1994年国家实行分税制之后，中央财政得到了极大的增长，而地方财政收入在总财政收入中的比重则由1993年的接近80％迅速下降到1994年的45％左右。虽然分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。下面对于分税制前后县乡财政收入的构成数据可以反映出这一点：
可见，分税制的实施使我国县乡政府的财政真正成为了“赤字财政”，在这种财政状况下实现发展教育事业的职责也是不可能的。所以，就像有学者研究得出的结论那样，“分税制并没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异”，“其中一个重要原因在于分税制带来的集权效应引起地方政府行为的一系列变化”[3]。面对这一财政状况，地方政府有自己的应对策略，或者通过积极从预算外为自己聚集财力，或者在职责承担上采取“消极作为”的方式，“出工不出力”。
所以，我国教育事业在中央和地方的关系上存在着“双向推卸”的状态，一是中央通过分税制实现中央财政的控制力，但却将教育事业的发展委托给已经出现财政赤字的地方政府财力了，这是一种卸责的表现，而且这种卸责是逐级向下的；二是地方政府在中央政府的转移支付无法支撑其对地方性公共产品的供给责任时，只能采取体制之外的手段进行应对，而这种应对或者是将责任彻底卸掉、或者再将政府责任转移到人民群众身上。所以，在面对公共产品的供给责任时，中央有中央的利益与考虑，地方也有地方的“小算盘”，中央很好的决策“出不了中南海”就证明了中央和地方在利益上的不同立场，以及这种立场对于政策执行上的影响。所以，我国以往在“集权”或者“分权”问题上总是要面对“一收就死”、“一放就乱”的悖论。
透过中央和地方之间的关系，我们也可以从中看出地方政府之间的区域利益关系。前面已经说过，区域利益只是针对于本区域内部人员的共同享有，而对区域之外的人员封闭。因此，地方政府在利益形成的过程中都首先考虑的是对本地方经济、社会发展、人民生活水平提高的实际作用，并根据本区域内的实际情况确定利益实现的程度，而很少是从国家的角度去考虑问题。对于教育而言，就有人研究过“高等教育地方化问题”[4]，但也有人对“北大是北京人的北大”提出过质疑。由于各地方政府在优质教育资源持有量上的不同，使一些优质教育资源成为某一区域成员独享的利益，这也在一定程度上成为我国新时期人口流动的原因之一。比如，由于高考录取分数线在各地方的差异，造成了“高考移民”现象。而且，这种地方性的区域教育利益日益封闭，比如，对于流动子女接受教育问题，虽然早在2001年国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中就指出：“要重视解决流动人口子女接受义务教育的问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”可是又有哪里的地方政府真正愿意为流动子女的教育“买单”呢？其根源还是在于流动人口不具有流入地区域内的“公民”身份，虽然他们也是中国“公民”，但是却无法得到流入地的“市民”身份，而恰恰是在“市民”身份面前，“公民”身份被旁落了，他们也就无法真正享受区域内的优质教育资源进而成为区域教育利益共同体中的一员。当前“叫停农民工子弟学校事件”引起了社会的广泛关注，就充分表达了对于这种地方利益之间冲突的现实状态。
三、集团利益
集团利益是一个弥散性的概念，它可以存在于政府的某一个层次，也可以在某一个社会领域中生存。有学者曾提出，“利益均衡是构建和谐社会的本质要求”，而要做到这一点就必须“一是建立抑制利益独占性的均衡机制；二是确立自律自立和宽容共存的理性诉求”[5]。在这个意义上，我们区分了“集团利益”和“利益集团”这两个概念，“集团利益”是根据阶层划分形成的一种中性的概念，它可以没有利益表达的声音，但它是客观存在的，而作为“利益集团”则是对于自身利益和政策制定不仅有自己的声音而且会影响政策制定的群体。根据这样的分类，我们可以看出，在我们教育领域更多的是集团利益，而很少有利益集团的存在，尤其是代表弱势群体的利益集团的存在。
教育领域一直有着“穷人要生存，富人要发展”的不同取向，对于“穷人”或者“富人”、“穷地”或者“富地”、“穷校”或者“富校”的区分本身就表示这样一种集团的利益，但这些集团利益在引导发展过程中出现了“话语独占”的情况，也就是说，“富”成为一种话语力量，它在教育发展与政策制定过程中发挥更大的作用，但这并不是说这时的“富人”已经成为一种“利益集团”，相反，他们正逐渐和权力结合，成为实现经济或者政治发展的工具。因为根据政策网络理论，政策过程发生于相互依赖的许多主体所形成的网络之中，各种政策主体参加网络的原因和理据，包括交流信息和意见的需要、交换资源的需要、结盟的需要、追求权力的需要或者利益协调的需要[6]。这本是一个理论上的良性“期盼”，但现实中往往会出现“一枝独秀”的状况，在教育政策决策领域内部形成了封闭性的政策主体网络，而且更多地遵循“精英——权力”结合的逻辑。
比如，有学者统计，1949年至今，关于教育目的的相关政策话语一半以上出自政府(主要是高层)领导人的讲话、报告等“百姓父母官”的话语[7]。而受教育决策影响的其他利益相关者，比如广大家长、教师和学生、社会组织、用人单位等往往都被排除在决策体制之外，在决策过程中缺乏应有的地位。而且即使让他们去表达，也始终是一种表面的、情绪化的表达。有学者曾经对公众书信反映教育在政策问题的话语特征做了样本分析，其中一个十分显著的特点是“来信大多反映的是对教育政策的自我理解而且多是感性理解”，其中“大量非专业性话语与少量专业性话语交织在一起，而且在专业性话语涵义上还存在广泛而明显的分歧，基本上属于结构化和非结构化文本的混合体”[8]。因此，这种决策主体的单一性，容易排斥决策过程中的价值排他，造成教育政策主体的价值期望和利益要求得不到充分的表达，最终可能使教育政策决策结果的代表性和针对性差。这也充分说明，当前在我国教育政策决策过程中的权力主体结构形成了自身特定的范式，是一种以国家与行政机关的政治精英的话语为中心、单向度政府选择的精英主义模式。有学者认为这是一种“教育利益的体制化”[9]。只是对于这种精英的分析，我们还应当增加“权力”的维度，因为这些精英往往是和“权力”纠缠在一起，决策者在决策过程中处于绝对的主导地位，行政权力过大，往往导致政策决策过程中重视决策权力的行使和管理效能，忽视对权力的控制和公共利益的实现，忽视对个体的权利、利益保障。再加上长期计划经济体制下形成的教育决策中的长官意志的残留意识，都容易产生行政权力对决策的过度控制。
在“精英+权力”的决策主体构成中，我们可以看出，我国教育政策决策机制更多的属于内循环状态，外部的利益诉求很难进入到“政策之窗”(window of policy)中，内部的利益调节取向也不对外部问题负“责任”。所以即使是“富人集团”的一些主张成为了政策文本，得到了实现，但是其实质上并不知这一主张对于教育的作用有多大，而是这些主张只有某些观点或者因素与权力的指向和兴奋点正好契合在一起，这样也就容易为决策过程所接纳，否则也很难成立。但这里并不是说“集团利益”的形成不重要，相反恰恰说明这种集团利益出现的数量还少，并不足以成为一种均衡力量，就像学者在文章中提到的，“中国社会欲求得和谐有序发展，多元利益集团作为内生变量其存在有其必然性和必要性”[10]。
四、小结
通过对以上三种利益主体形态的分析，我们可以看出，在我国教育政策实施过程中诸多利益主体的博弈伴随着对教育政策自身价值和功能的漠视与放弃。我国教育政策的真正实现，需要在正视这些利益需求的基础上进行制度变革。
(一)使政府行政建立在公共性基础之上
教育政策的实施需要建立一种符合公共性要求的公共教育制度和公共行政。在这一体制下，任何一项政策都具有内在的公共性诉求，首先，应是一种“公益优先”，即政府应当坚守公共利益的价值准则，一切以公共利益作为工作的起点与归宿，不能假借“公共利益”之名，谋求“个人利益”之实。其次，应是一种“价值中立”，即政府不是强势群体的利益代表，同时也不是弱势群体的代言人。公共政策的责任就是向社会输出不偏不倚的仲裁规则，防止任何一方的权利受到不正当的侵害[11]。因此，政府作为公共制度的首要供给者要保证制度安排都是理性的，不存在政策取向上的偏颇，强势群体要进一步发展，薄弱群体也要具有发展的机会和能力，而不再表现为“劫富济贫”。最后，应是一种“私益控制”，即在政府也存在自身利益的同时，控制政府的谋利行为，将政府行为置于法治的监督之下，做该做的事，做好该做的事情。可能有两点是十分重要的：一是政府管好该管的，放手不该管的，管不好的由社会力量参与管理；二是“对于市场，不是法律禁止的行为，政府不干预；对于政府，不是法律规定的事情，政府不做”[12]。
(二)使地方区域利益得到合理保护和激励
教育利益应当具有公共性，但现实却出现了地方化的特征。“城乡二元制度”的户籍制度和无指向的政府扶持制度等都可能成为我国教育利益地方化的原因，但从根本上来说，在教育资源相对稀缺的条件下，中央政府的退出行为使地方政府在“财权”与“事权”上产生不平衡，使地方政府成为一个谋利实体。因此，地方教育利益是客观存在的，而且将在一定时期内长期存在，这就使得我们在制度策略中首先应当肯定和尊重这种利益存在的合法性。我们对于地方区域利益的肯定，可以很好地解释为什么国家一项很好的或者是关于国家整体发展规划，或者是针对某一区域的经济开发方案，有相当部分实施不下去或者实施的结果与预期相反。虽然我们可以从政策实施中的体制配套问题或者“心理解冻”上加以解释，但是却不能忽略地方区域利益的存在这样一种的深层次原因。
但存在并不一定合理，政府要使地方谋利行为控制在一定的范围内，对于恶性竞争导致的利益受损应积极加以监管。其中，加强中央政府的宏观调控手段是十分必要的。不能在集权和分权、上移和下移之间做简单的加减法，不能忽略对于这种权力调整过程中的制度激励问题，为什么会出现诸如“已经‘普九’的地方始终不愿意宣布自己已经‘普九’达标”、“有些地方不愿意摘掉‘国家级扶贫开发县’的帽子”、“国贫县热衷于争创示范性高中”这样的现象，其根源就在于利益驱动，当我们的权力上移或者下移仅仅是责任的移动时，那么我们很难想象地方会有多大的动力和热情去完成中央下派来的任务，尤其是在“出力不讨好”、“会哭的孩子有奶吃”成为一种对策文化的时候，伴随着权力移动的利益激励制度就显得尤为重要了。
(三)使弱势群体利益集团显性化
弱势群体是一个抽象的概念，同时也是一个实实在在的存在。他们具有个体的现实性与整体的虚拟性的特征，也正是由于这一特点，才使得弱势群体对于教育政策实施很难形成一种可以辨别的声音，这种声音或者被掩盖，或者被强势的声音所淹没。所以，要使弱势群体“发声”首先就必须要形成集团，改变那种孤立的个体或者少数人聚合的分散状态。因为分散的利益诉求要不就是难以形成表达，要不就是难以形成政治决策和公共决策。当前国家对于“三农”问题十分关注，正是因为这种利益是以“中国农民”的整体利益为代表来进行的，是农民个体利益的聚合化。但是目前我们教育系统中更多地是以“弱势群体”作为争取教育公平的手段。弱势是一个相对的概念，“什么是弱”需要通过“什么是强”来加以界定，所以“弱势群体”不是一个争取利益的很好的手段，需要进行利益集团的显性化。只有首先能够向政府和市场去表达自己的利益要求，才能在不同利益之间进行辩论和博弈。而且历史也证明，社会“弱势群体”不能“发声”，只能使社会矛盾沉淀下来，社会个体都会采取各自的对策行为，当这种矛盾积累到一定程度，它可能会在很小的“刺激”之下爆发出来，影响社会或者造成政治的动荡。因此，社会要发“声”，能发“声”、发好“声”，建构一个民主协商的权利对话平台，才能化解沉积的矛盾和误解，也能更好地去理解权利和实践权利。因为这时的权利是通过共同体的全体成员的协商与同意，更能有效地加以保障人权。