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今年7月24日至29日，第33届东盟年会在泰国曼谷召开， 东盟合作机制取得新的进展，东亚区域合作前景日显广阔。
东盟合作机制的发展过程
东南亚国家联盟（简称东盟）成立以来，每年7、8月份召开一系列外长级会议，以推进区域内外的合作，称东盟年会。东盟年会经过33年的发展，逐渐形成了一套独具特色的内外合作机制：一是东南亚10国外长参加旨在加强东盟内部合作的东盟外长会议；二是东盟10国外长和东盟对话国外长共同参加旨在推进东盟与区域外国家协商与合作的东盟外长后续会议。东盟年会的发展，从机制看经历了4个阶段：
第一阶段：“单会机制”，即东盟外长会议（1967—1976）。东盟创建于1967年8月，现有10个成员国（文莱、印尼、马来西亚、 菲律宾、新加坡、泰国、越南、老挝、缅甸、柬埔寨）。东盟成立以来每年召开一次外长会议以处理内部合作事务，也称东盟部长会议。在1976年东盟第一次首脑会议召开之前，东盟外长会议一直是负责制定东盟方针政策的常设性机构。东盟外长会议主要负责解释政策，协调活动，审查下级部门的决议和提案、签署重要宣言、条约、协定和发布公报、声明等，（注：陆建人主编：《东盟的今天与明天——东盟的发展趋势及其在亚太的地位》，经济管理出版社2000年版，第310—311页。）并就各成员国共同关心的问题形成东盟的统一立场。外长会议一贯坚持东盟组织“协商一致”，“不干涉内政”的原则。东盟成立初期无暇顾及区域外合作，主要任务是协调内部关系和经济合作，因此从1967—1976年的10年间，东盟年会一直保持仅有内部合作的“单会机制”。
第二阶段：“双会机制”，即东盟外长会议+东盟与对话国外长会议（1977—1993）。进入70年代以后，东盟与区域外国家，尤其是西方国家的关系不断扩大与加深，在此背景下，1977年召开的东盟第二次首脑会议决定加强与所有西方大国的关系，建立与它们的对话机制，并在外长会议之后召开扩大会议，即东盟与对话国外长会议。在东盟与对话国外长会议上，东盟外长们集体与对话伙伴国外长会谈，一般讨论国际性、区域性的政治问题、经济合作和双边关系协调。（注：陆建人主编：《东盟的今天与明天——东盟的发展趋势及其在亚太的地位》，经济管理出版社2000年版，第136页。）从1977 年起东盟年会的对话机制由内部合作发展为对内和对外合作的“双会机制”。
冷战期间，东盟的对话伙伴主要是澳大利亚、日本、新西兰、联合国开发计划署、美国、欧盟、加拿大等国家和组织；冷战结束后，韩国、印度、中国、俄罗斯也先后成为东盟对话伙伴。目前，东盟的对话伙伴包括5个联合国常任理事国和所有亚太大国。 “双会机制”的建立有利于东盟国家与世界大国协调关系，为东盟的“大国平衡外交”提供了场所和阵地，对提高东盟的国际地位有着积极的影响。
第三阶段：“三会机制”，即东盟外长会议+东盟地区论坛外长会议+东盟与对话国外长会议（1994—1999）。冷战结束后，东盟迅速发展，国际地位提高，有意主导因苏联解体和美国撤军所留下的东南亚安全真空，在亚太地区发挥更大的作用。1993年第26届东盟外长会议决定建立一套由东盟主导的区域安全机制——东盟地区论坛，作为亚太地区多边安全对话机制。1994年7月东盟地区论坛首次会议在曼谷召开， 与会者有东盟成员国、东盟的对话伙伴、东盟的协商伙伴国，以及东盟的观察员国等18方的外长，他们就共同关心的亚太安全问题进行了磋商。（注：参加东盟地区论坛第一次会议的国家具体如下：东盟成员国6 名（文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国）； 东盟的7个对话伙伴（美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、韩国和欧盟）；东盟的2个协商伙伴国（中国和俄罗斯），以及东盟的3名观察员国（越南、老挝和巴布亚新几内亚）。）东盟地区论坛一直是亚太地区最重要的官方多边安全对话机制，它采用“协商对话”的“东盟方式”，主导权一直由东盟控制。
第四阶段：“四会机制”，即东盟外长会议+东盟与中日韩外长会议+东盟地区论坛外长会议+东盟与对话国外长会议（2000—）。亚洲金融危机爆发后，东盟国家的经济受到很大影响，它们在实践中认识到加强与东亚国家的合作， 共同抵御经济全球化负面冲击的重要性。 从1997年起，东盟与中日韩首脑先后三次举行非正式会晤。1999年底，东盟与中日韩首脑在第三次非正式会晤上签署旨在推动东南亚与东北亚合作的《东亚合作联合声明》。会议决定在2000年东盟年会上同时召开东盟与中日韩外长会议。因为此机制是由东盟10国倡议发起的，习惯上按国家数目称之为“10+3合作”。今年7月首届东盟与中日韩外长会议在曼谷顺利召开。
东盟年会举行以来，形式不断增加，合作范围日益扩大，并逐渐形成了一套比较完善的内外合作机制。它以内部合作为基点，根据内外环境和自身的发展变化，不断增加、调整和改变合作机制；以外长会议为核心，各东盟轮值主席国轮流主办，既有内部合作，又有外部合作，而且是在短时间内召开系列会议，使会议效率高，节奏快，议程紧凑。这在地区性国际组织的年会中实属少见。东盟年会对外合作的三会都有东北亚的中日韩三国参加，而美国只参加其中的两会，由此可以看出，东盟对外合作的重心主要还是突出东亚合作。
合作机制的新进展
今年的东盟年会包括第33届外长会议（AMC），第1届东盟与中日韩外长会议（10+3），第7届东盟地区论坛外长会议（ARF）和第33 届东盟与对话国外长会议（PMC）等4个会议。本届年会在内外合作机制上都取得一定进展。
（一）东盟“三驾马车”机制突破“不干涉”原则。本次东盟外长会议决定设立“三驾马车”机制以处理本地区的跨国危机。“三驾马车”机制是在去年11月的东盟首脑非正式会晤上由泰国总理川·立派提出的，今年外长会议则正式通过。其目的是“使东盟能及时处理紧急且重要的区域性政治与安全议题，以及有关可能扰乱地区和平与和谐的共同情况”。“三驾马车”由东盟现任、前任和下任主席国的三位外长组成，在“共识”和“不干涉”的中心原则下行事，必要时可要求召开紧急外长会议。（注：The ASEAN Troika,Joint Communique of the 33rd ASEAN Ministerial Meeting,on ASEAN Secretariat Official Web.）
“三驾马车”机制强调“不干涉”原则为中心原则，并对此做了明确规定，如“在执行任务时应该禁止送呈有关东盟成员国内部事务的议题”（注：The ASEAN Troika,Joint Communique of the 33rd ASEAN Ministerial Meeting,on ASEAN Secretariat Official Web.）。但它事实上已经突破了“不干涉”原则。本届主席泰国外长素林解释说：“正式确立‘三驾马车’机制概念，不等于放弃了东盟‘不干涉内政’的大原则，但是在全球化的大趋势下，许多问题的性质不断改变……有可能蔓延到邻近国家，殃及区域，我们有必要对个别情况重新检讨。”“因此，像贩毒走私、烟雾等问题，都不再属于一国足以应付的问题，一旦溢出境外，东盟‘三驾马车’机制就应该启动。”（注：新加坡《联合早报》，2000年7月25日。）由此可见， “三驾马车”机制实质上是以模糊“不干涉”概念打出的擦边球。
亚洲金融危机后，东盟内部对是否修改“不干涉”原则分歧很大。改革派泰国和菲律宾曾先后提出“建设性干预”、“灵活接触”等原则来代替“不干涉”原则，但都被印尼、马来西亚和缅甸等国否决。“三驾马车”机制其实是两派妥协的产物，其实质是“实改名不改”，在名义上坚持“不干涉”原则，实际上进行处理跨国问题的尝试。
“三驾马车”机制虽突破“不干涉”原则，但启动机制“必须在接到当事成员国的请求后，获得全部外长的共识才能组建并实施职责”（注：The Chairman's Statement:The 1 st Meeting of the ASEAN Regional Forum,on ASEAN Official Web.）；此外， 有些成员采取表面支持，实际抵制的做法。因此，“三驾马车”机制目前只能将毒品走私、人口贩卖和海盗等跨国问题列为解决课题，短期内在其他方面还难有作为。
（二）东盟与中日韩外长会议使东亚合作机制化。今年，“10 +3”外长会议首次列入东盟年会日程，“这标志着去年东盟与中日韩领导人非正式会晤发表的《东亚合作联合声明》已进入实际贯彻和落实阶段”（注：《加强合作，迎接挑战——继往开来的东盟年会》， 新华社2000年7月24日专电。）， 东盟推动的东亚合作在组织机制上又取得新的进展。“加强10+3合作有利于增强本地区的经济活动和活力， 提高亚洲的整体竞争力，也有利于东亚各国增进相互了解和睦邻友好。因而与会外长一致希望共同努力，将10+3合作的良好势头保持下去。 ”（注：安东：《曼谷东盟五会纪实》，《人民日报》2000年8月15日。 ）东亚合作的高层渠道包括年度首脑非正式会晤、经济部长和财政部长年会以及外长年会，这些沟通渠道都有可能固定下来而成为实现东亚合作的制度。
东盟推进东亚合作机制化主要出于以下认识：首先，以区域主义应付经济全球化的挑战。亚洲金融危机使东盟认识到两点，一是应付经济全球化挑战靠单打独斗不行；二是在集体应对全球化挑战时要挑选合适的合作对象。东亚国家之间的合作与外部国家间的合作是不同的。中日等东亚国家的支持和援助对东南亚国家摆脱金融危机起了关键作用，而且没有任何经济或政治上的附加条件。这与美国的袖手旁观，以及国际货币基金组织附加条件的援助改革计划大不一样。其次，从地缘方面考虑，东盟认为发展东亚区域主义有助于促进东亚国家在政治和经济上的共同利益。东亚国家的团结在政治上有利于世界多极化的发展，在经济上可以形成与欧洲和北美相抗衡的强大经济集团，从而进一步提高东盟的国际地位。
（三）东盟地区论坛今年在朝鲜加入后得以完善。朝鲜以正式成员的身份今年首次参加了东盟地区论坛会议（朝鲜于4 月向东盟地区论坛提出申请），这对论坛对话机制产生了两点重要影响。一是它弥补了论坛对话机制的缺陷。论坛的作用是以对话形式讨论亚太地区的政治安全问题，而朝鲜半岛问题一直是亚太安全的热点问题，虽然前6 届东盟地区论坛都讨论了朝鲜半岛局势问题，但没有朝鲜参与的讨论显然是有缺陷的。朝鲜的加入无疑是对论坛对话机制的完善。二是它使有关东盟的议题被边缘化。亚太地区的安全热点在东北亚而非东南亚，朝鲜的加入更强化了这一特点。另外，论坛讨论的问题越来越倾向于全球性和地区性的安全问题，如核不扩散问题，全球化带来的消极影响，以及导弹防御系统问题等。这加强了论坛议题的广泛性和普遍性，但却出现了有关东南亚的议题被边缘化的倾向。
近年来，东盟地区论坛形势发生了一些变化，东盟内部的凝聚力因亚洲金融危机削弱，论坛的发展进程放慢，论坛在成员数目上也出现了不利于东盟的变化（10∶13），美国与东盟争夺论坛主导权的斗争已现端倪，但东盟仍能控制论坛的主导权。首先，东盟国家掌握论坛的主办权，并轮流担任论坛主席。其次，东盟还控制着论坛发展进程，本次东盟地区论坛的主席强调论坛发展进程仍以加强“建立信任措施”为主，而不是西方国家所倾向的快速进入“预防性外交”阶段。第三，东盟是主导论坛最合适的角色，任何一个大国主导论坛都会导致论坛的分裂。此外，东盟地区论坛的内容也作了进一步调整，本届东盟地区论坛在强调“支持东盟对论坛的主导地位”（注：Joint Communique of the 33rd ASEAN Ministerial Meeting, on ASENA Secretariat Official Web.）的同时，也注重讨论议题的国际性和热点性，以突出论坛“无话不谈”的对话性质，提升东盟作为组织者的地位。
东盟年会对发展中国与东盟关系意义重大
在东盟年会的四会机制中，中国直接参加三会，这对发展中国同东盟的合作关系意义重大。
中国与东盟年会建立联系并逐渐深化合作是近10年的事。1991年，中国首次应邀参加东盟与对话国外长会议；1994年以来，中国以正式成员的身份参加了历届东盟地区论坛会议；在1996年7月的第29 届东盟年会上，中国被提升为东盟正式对话伙伴；1997年，东盟与中国建立了“面向21世纪的睦邻互信伙伴关系”；2000年，中国参加东盟与中日韩外长会议。
中国对东盟年会一直持积极态度。1992年中国外长钱其琛在马尼拉参加东盟年会时代表中国政府宣布：中国支持东盟关于建立东南亚和平中立区和无核区的主张，中国愿同东盟在维护和平与稳定方面进行广泛密切的合作。唐家璇外长在本次东盟与对话国外长会议上强调，“中国愿同东盟各国发展面向21世纪的睦邻互信伙伴关系，共同面对全球化的挑战。因此，中国将进一步加强与东盟各国的往来、了解、信任与互利合作，并希望与东盟在地区和国际中进一步加强协调与合作。”（注：《唐家璇在东盟与对话国会议上发表讲话》，新华社2000年7月28 日专电。）中国一直支持由东盟主导东盟地区论坛，希望论坛能“根据本地区多样性的特点，进一步加强对话，增进各国间的了解和信任，促进本地区在安全领域形成符合潮流的思维和模式”（注：《唐家璇在东盟地区论坛上的讲话》，新华社2000年7月27日专电。）。 中国关注东盟与中日韩外长会议的发展方向，对东亚国家在金融领域开展的具体合作感到满意，提出合作应重点放在金融、经济和科技等领域，并建议在“10+3”框架内成立科技合作专家小组， 以探讨具体的合作领域和方式。（注：《唐家璇出席第一届东盟与中、日、韩外长会议》2000年7月 26日专电。）
发展东亚合作是中国与东盟的利益交汇点。东盟为实施“大国平衡”战略把亚太大国都拉入以东盟年会为形式的多边对话机制，而中国推行睦邻友好政策同样需要东盟年会这样一个场所和渠道。因此，共同发展东亚的区域主义是双方的利益交汇点。唐家璇外长强调，“10+3 会议应对东亚合作进行总体协调的同时，就重大的国际和地区问题加强政策对话与协调，争取用一个声音说话，以提高东亚作为一个整体在国际和地区舞台上的分量，更好地维护本地区国家的共同利益。”积极支持东盟年会的对外合作机制，尤其是已经成型的东盟+3为框架的首脑、 经济和财政部长、外长会议定期会晤机制，有利于推动世界向多极化发展，加强中国与东亚国家的区域合作。
东盟经过33年的发展，以东盟外长会议为核心的东盟年会逐渐发展为一种比较完善和独特的内外合作机制。它动态地反映了东盟对内加强一体化，对外谋求大国平衡的发展战略。随着东盟内外环境的变化，东盟年会机制还会不断地调整，这将继续表现在会议形式的变化上，也表现在具体合作原则和合作方法的调整上。目前，东盟年会合作机制的发展有利于东亚区域主义的发展，中国应抓住这一有利时机，趋利弊害，推动东亚地区的经济合作和世界向多极化发展。