减税政策在“扩内需、促消费”中的局限性，本文主要内容关键词为：内需论文,局限性论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从近年的情况看，包括居民消费比重下降以及过度依赖外需在内的宏观需求结构失衡问题，已成为当前我国经济社会中最为尖锐的矛盾之一。为此，中共十七届五中全会适时提出“坚持扩大内需战略，加快形成消费、投资、出口协调拉动经济增长新局面”的改革方略。而税收作为调节国民收入分配结构的重要手段，其合理调整有助于我国宏观需求结构的完善。但与此同时，社会上也出现了过于高估减税政策调节作用的舆论氛围。企业出现困难就要对企业减税；居民收入比重过低，就要大幅降低针对居民的税收。但事实上，我国的宏观需求结构失衡问题与产业结构等诸多因素存在密切联系，绝非财税政策所能涵盖。应当在明确需求结构失衡问题的形成机制基础上，充分认识减税措施存在的局限性。
一、导致我国宏观需求结构失衡的直接原因
（一）我国宏观需求结构失衡的表现
1981年以来，我国净出口与居民消费在GDP中所占比重呈现出相反的变化趋势。居民消费所占比重从1981年最高的52.5％下降到2008年最低的35.1％。而净出口占比却从1985年最低的－4.04％上升到2007年最高的8.88％。我国的宏观需求结构也因此呈现出过度依赖外需及内需中居民消费所占比重过低这两个突出问题。前者不仅让我国“饱受指责”，还削弱了我国应对全球金融危机背景下的抗干扰能力；后者则在一定程度上降低了我国居民在经济增长中的实际获益程度。
（二）我国宏观需求结构失衡的直接原因
从国际收支的角度看，我国宏观需求结构失衡中的外需依赖现象与我国贸易顺差过大问题具有一体两面的关系。虽然一部分西方学者将其归因于中国政府对人民币汇率的操纵，① 另外一些研究认为是中国所具有的成本优势使然。② 然而，上述两方面影响，均可通过包含人民币名义汇率与相对价格因素的实际有效汇率变动来发挥作用。但从汇改到2008年底，人民币实际有效汇率升幅达23.9％。而贸易顺差在GDP中所占比重仍然从2005年的5.42％上升到7.87％。这就说明，可能存在抵消人民币实际有效汇率升值作用的因素。在这一背景下，储蓄投资失衡的分析视角逐步受到重视。相关的实证研究发现，企业收入份额的上升，是导致我国储蓄率上升的主要因素。③ 从1992年到2007年，企业部门的可支配收入占比从11.55％上升到18.42％。而与此同时，居民部门却从69.23％下降到57.52％。④ 由于企业没有消费而具有100％的储蓄意愿，因而企业部门可支配收入份额的上升，无疑会提高我国的加权储蓄率。与此同时，受到财政支出比率与结构变化以及国有银行独立性增强的影响，储蓄向投资的转化率则在总体上呈现出下降趋势，从1986年最高的91.2％下降到2005年最低的41.4％。⑤
针对中国居民消费比重的持续下降问题，尽管一些研究曾将其归因于预防储蓄动机、文化因素影响及人口年龄结构的影响，但《中国统计年鉴》中的资金流量表数据却显示，内需结构失衡中的居民消费所占比重下滑，主要来自于居民可支配收入比重的下降。正是由于居民可支配收入份额从1 992年的69.23％下降到2007年的57.52％，才使得居民消费份额在同一时期从47.7％减少至35.1％。
从以上分析看，我国宏观需求结构失衡问题的主要背景是国民收入分配偏向导致的储蓄率上升以及储蓄向投资转化率的下降。税收政策的作用途径主要是通过影响国民收入分配格局来改变居民可支配收入与消费份额，进而对内需和外需的比例关系及内需中投资和消费的比例关系发挥作用，但对于储蓄向投资的转化率这一导致内外需结构失衡的直接因素并没有太大影响。
二、减税政策对居民收入份额的增长效应有限
判断减税政策是否能够明显改善国民收入分配结构，首先应估算政府与企业部门的收入比重变化在居民收入份额下降过程中产生的相对作用。在此基础上，才能对减税政策的实施效果与实施空间作出更为准确的判断。
（一）政府收入份额上升不是导致居民收入比重下降的主要因素
1.三大部门可支配收入占比的变化情况。在居民可支配收入比重大幅下降的同时，企业与政府的可支配收入比重则出现了上升。根据表1提供的结果，从数据对应关系的角度看，即使政府收入份额的上升部分全部来自于居民部门，政府收入份额上升也仅能解释居民可支配收入比重降幅的41.33％，而另外的58.67％则是由企业部门的收入比重上升所致。这就说明，居民可支配收入份额的下降，主要是受到了企业收入比重上升的影响。
2.居民部门收入比重下降的主要环节。从1992年到2007年，居民可支配收入比重与其初次分配收入份额具有大体一致的变化趋势。其中，居民可支配收入在国民收入中的占比从69 23％下降到57.52％，总计下滑了11.71个百分点。而居民初次分配收入占比则从68.69％下降到57.92％，总计下滑了10.77个百分点。也就是说。从初次分配与再分配两个环节的相对作用来看，居民初次分配收入比重的下滑，在居民可支配收入比重的下降中贡献了91.97％，而再分配环节仅贡献了约8.03％。因此，初次分配收入环节是导致国民收入分配结构偏向的关键环节。
从表2可以看到，在具有最大影响的初次分配环节内部，劳动报酬比重的下降贡献了居民可支配收入份额全部降幅中的56.70％，而与政府有关的间接税则仅贡献了16.65％。因此，劳动报酬份额萎缩是居民初次分配收入比重下降的主要原因。
3.政府收入份额上升对居民收入比重影响作用的估算。政府部门可支配收入份额从1992年的19.22％上升到2007年的24.06％。而与此同时，其初次分配收入份额则从15.53％增长到19.52％。这就说明，政府可支配收入份额的上升，主要来自其初次分配收入占比的提高。在政府可支配收入份额占比上升的4.84个百分点中，有3.99个百分点来自初次分配环节，仅有0.85个百分点来自于再分配环节。为了进一步考察政府收入份额上升对居民部门的影响，我们分别将政府收入比重在初次分配与再分配环节分别实现的上升额，在居民和企业两个部门间进行分配。以初次分配环节3.99个百分点的上升额为例，我们的分配方法是：分别计算居民和企业部门在1992年和2007年两年中初次分配份额的平均值，再以居民和企业两部门的该平均值之和为100％，计算两个部门所占比重。每个部门的这一比重乘以3.99，就估算得到了该部门负担的政府收入上升份额。政府再分配环节收入份额上升的分配比重，则来源于两部门在1992年和2007年再分配环节的平均比重数值。计算结果见表3。
从表3中可知，在政府初次分配收入比重3.99个百分点的上升额中，居民承担了3.06个百分点，企业承担了0.93个百分点。而在政府再分配环节0.85个百分点的上升额中，居民承担了0.69个百分点，企业则承担了0.16个百分点。以政府可支配收入比重4.84个百分点的上升额为100％，居民承担了其中的77.48％，而企业则承担了其中的22.52％。尽管从这一分析结果看，政府收入份额似乎对居民收入比重有更大的影响，但必须注意的是，居民可支配收入的降幅为11.71个百分点，政府部门收入比重的上升仅能解释其中的32％，即3.75个百分点，而另外7.96个百分点，则与政府收入份额变化没有直接关系。
（二）减税政策的实施放果和实施空间有限
1.减税政策的实施效果有限。从本文所得到的估算结果看，尽管政府收入比重的上升具有降低居民收入份额的作用，但其影响非常有限。即使政府通过减税，将其在1992～2007年增加的可支配收入份额全部“退还”，居民部门也仅能获得3.75个百分点的增加。这与居民可支配收入11.71个百分点的下降份额相比，远不足以改变其下滑的事实。
2.减税政策的实施空间不大。近年来，我国先后实施了增值税转型等改革，应该说短期内无法再次实施初次分配环节的大幅减税。减税的重点环节只能选择在再分配环节。然而，从居民收入比重下滑的主要环节看，再分配阶段并非主要环节。在居民可支配收入比重下滑的11.71个百分点中，再分配环节仅下降了0.94个百分点。即便在该环节实施减税，其重点也只能是个人所得税中的工薪所得。然而，根据财政部公布的税收结构数据，2009年我国的工薪所得税为2483.09亿元，在个人所得税中所占比重为62.87％。⑥ 即使考虑家庭负担等因素将工薪所得税减掉一半，也只有1241.545亿元。在这种情况下，即便考虑到个人所得税是直接税，减税额能够为居民部门全部享有，居民部门的可支配收入比重也仅能上升0.36个百分点。
三、导致居民劳动报酬比重下降的体制性因素
近年来，关于劳动报酬比重下滑成因问题的研究受到了重视。一些研究将居民劳动报酬比重下降归因于产业结构中资本要素比重的相对上升。⑦ 而在资本要素密集度上升原因的进一步分析中，文东伟等学者（2009）分析指出，FDI对于我国产业结构由劳动密集型转向资本和技术密集型发挥了重要作用。然而，上述分析仍然未能揭示问题的根源。比如，为什么FDI仅在我国而未能在很多其他发展中国家发挥相应的负面作用呢？
我们注意到，在中国的现实国情下，有两大因素可能会对产业结构的要素密集度产生影响。一是地方官员考核中过于重视GDP指标，二是我国曾经实行的生产型增值税制度。当然，对于经济指标在地方官员考核中的作用也应客观看待。从积极的方面看，我国在明确了以经济建设为中心的同时，还面临着社会主义市场经济体制的具体实现路径问题。在社会主义市场经济体制需要不断探索的过程中，适度激发地方官员的积极性，将其引导到“通过制度创新、完善社会主义市场经济体制来促进经济增长”的轨道上来，有其特殊的意义。但在我国已持续30年高增长的情况下，其负面影响也在逐步显现。而我国曾长期实行生产型增值税制度，虽然增加了工业企业的税收负担，但也因此让工业部门具有了较强的税收贡献能力，并使之成为地方政府偏好的产业类型。⑧ 从2001年到2008年，工业部门的税收贡献能力大约是各部门平均税收贡献能力的1.15～1.4倍。⑨ 也就是说，同样的1万元增加值，如果是在工业部门被创造出来，那么带来的税收收入将远高于其他产业部门。
在以上两方面因素的作用下，为了追求GDP和财政收入的快速增长，不少地方偏好商品和税负输出能力较强的重化工业。而这在扩大GDP的同时，却相对减少了就业吸纳能力。从2008年的数据看，规模以上工业企业中，每100万元总产值，在重工业部门能够创造1.6个工作岗位，而在轻工业部门中却能创造2.7个工作岗位。而从第二、三产业就业创造能力的对比情况看，第二产业每100万元增加值可创造14.44个工作岗位，而第三产业则可以创造21.34个工作岗位⑩。这就说明，在GDP总量高速增长的同时，其内部的产业结构变化，影响了各类生产要素在生产过程中的投入比重，并最终导致了劳动报酬所占份额的下降。
如果以第二产业比重作为资本要素密集度的替代指标，则从上图中可以看到，第二产业比重与劳动报酬份额呈现出了相反的变化趋势。从1991年到2008年，第二产业比重由41.8％上升到48.6％，而几乎在同一期间，劳动报酬比重却从1993年的37.7％下降到2007年的30.2％。
四、关于调整国民收入分配的若干思考
总的来看，宏观需求结构的优化以及国民收入分配格局的调整，受制于多种影响因素，很难一蹴而就。在这一背景下，试图给出一个全面的改革方案，确实存在较大难度，本文尝试提出如下分析视角：
（一）适度降低对地方政府的经济增长激励
地方政府面临的经济增长激励是政府干预产业结构进而导致劳动报酬占比下降的重要因素。正是由于这一激励机制的存在，才使得现实当中出现了“外向型产业园区规划→房屋拆迁和土地征用→工业投资增加→劳动报酬占比下降→居民收入和消费比重下滑”这样的政府影响路径。长期中，应该对此进行调整。十七届五中全会审议通过的“十二五”规划建议中，并未将GDP增长目标列入其中。应该说，这是一个降低地方官员增长激励的重要信号。但与此同时，我们也期待着在“十二五”正式规划等其他更具操作性的发展蓝图中进一步弱化GDP总量指标。
（二）关于“减税”与“优化支出结构”之间的权衡
近年来，在有关是否实施减税的争论中，其实涉及这样一个基本判断，即减税或是税负不变情况下的优化支出效益，哪一个更有利于实现优化宏观需求结构的目标。本文认为，政府是否能够大幅提高财政支出效益是其中的关键环节。如果有能力大幅提升财政支出效益，从而更有利于需求结构失衡问题的解决，则完全可以不减税。但如果财政支出效益低下，那么把钱收上来，还不如留给老百姓的好。当然，上述机制还有赖于财政支出效益评价体系和机制的完善以及政府在提高财政支出效益方面的改革能力。
（三）个人所得税改革中需注意的问题
在个人所得税的进一步改革中，考虑家庭负担并在若干需要鼓励或照顾的领域给予专项扣减，已在社会上形成共识。但除此之外，还需注意以下两个问题：
1.对工薪及劳务报酬型高收入者也要适当减税。减税不应只针对中下层工薪收入居民，对于以工薪及劳务报酬所得为主要形式的高收入纳税人也要适度减税。在同样考虑其家庭负担的同时，还要适当降低其最高阶的边际税率。这一观点不仅基于提高其工作积极性的考虑，更主要的是顾及了纳税人流出关境可能给我国带来的税收权益损失。一般来说，收入越高的纳税人，其在国际上的流动能力也越强。近年来，一部分具有较高知名度的文体明星和高技能专才之所以不断流向新加坡和我国香港，并一度在社会上引起热议，绝不仅仅是由于签证便利以及生活环境的差异。其直接原因应当是来自税收环境的变化。我们注意到，大陆与香港避免重复征税的第一次和第二次协定分别于2006年8月以及2008年6月执行。而我国与新加坡避免重复征税的税收协定则于2008年1月执行。(11) 虽然税收因素并不是他们流出关境的全部原因，但适度降低税率，还是有助于减少纳税人流失，并保证我国能够获得他们来自大陆以外收入部分的税收权益。当然，对于税收级距和税率的具体选择，还有赖于对居民收入分布及其支出结构的调查与分析。
2.作为最高收入者的“食利”阶层很难成为个人所得税的主要调节对象。社会中的超高收入者，大都以股利所得为主要收入形式。然而，无论基于最优所得税原理中边际税率不能过高的结论，还是考虑到资本要素在经济增长中的重要性，大部分国家在对股利所得税率的选择上都慎之又慎。美国联邦政府对长期持有金融资产获得的红利，征收税率为15％的红利税（Dividend Tax），即使其在2011年可能被恢复到20％的水平，仍然要低于其工薪所得的最高税率35％。我国也不例外，对于居民从上市公司获得的股利所得执行的是10％的低税率，其不仅低于工薪所得税的最高税率45％，也低于20％的劳务报酬所得税率。在这一背景下，政府很难对这样的超高收入者在收入形成环节课以重税。当然，如何在收入转移和遗产环节利用遗产税等税种调节，以及怎样治理通过违法违规途径获得巨额收入的问题，则需要另行讨论。
注释：
① FELDSTEIN,M.,2008,Resolving the Global Imbalance:the Dollar and the US Saving Rate,Journal of Economic Perspectives,22(3).
② GREENAWAY,D.,etc.,2008,Has China Displaced Other Asian Countries' Exports?,China Economic Review,19(2).
③ 李扬、殷剑锋《中国高储蓄率问题探究——基于1992—2003年资金流量表的分析》，《经济研究》2007年第6期。
④ 数据来源：如不特别说明，本文使用的各部门收入份额及居民消费支出数据，均来自历年《中国统计年鉴》的资金流量表及支出法GDP结构数据。
⑤ WANG,J.F.,2010,The Political Economy of The Origin of China's Trade Surplus-Prospect of Chinese-Style Decentralization System,SCID Working Paper Series in Stanford University.
⑥ 财政部网站，http://szs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201002/t20100211_270552.html.
⑦ 李稻葵、刘霖林、王红领《GDP中劳动份额演变的U型规律》，《经济研究》2009年第1期。
⑧ 王剑锋《税制结构对地方政府产业选择偏好的影响作用分析》，《中国财经信息资料》2007年29期。
⑨ 各产业的税收数据和增加值，分别来自《中国税务年鉴》和《中国统计年鉴》。
⑩ 重工业与轻工业的总产值和就业人数数据，来自《中国统计年鉴》中的“工业”统计数据。
(11) 参见国家税务总局网站的“税收协定”栏目。
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