欧盟对独联体政策的演变，本文主要内容关键词为：独联体论文,欧盟论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上世纪90年代初发生的苏东剧变，重绘了欧洲政治地图，给新生的欧盟既带来机遇，也带来了挑战。如何在推进东扩计划的同时，确保周边地区的稳定与安全，对欧盟外交构成了重大挑战和考验。由于地缘和历史的原因，欧盟重视对独联体外交，谋求将独联体国家纳入由自己主导的欧洲新安全和经济体系。与此相关，欧盟重视独联体还有一个更深层次的原因，即独联体处于俄罗斯的影响和控制之下，而欧盟又特别关注俄罗斯在欧洲新秩序中的角色和作用。总之，独联体对欧盟具有重大利害关系，因此它成为欧盟总体对外政策框架和周边外交战略中的一个关键环节。然而，与这种重要性不相符的是，中国国内有关欧盟对独联体政策的学术研究总体上显得薄弱，对此，需要从认识和研究两个方面努力加以克服。笔者认为，考察和研究东扩背景下欧盟的独联体外交，有助于更全面地了解欧盟对外战略及其共同外交与安全政策的地区实践，更准确地把握欧盟与独联体关系发展变化的脉络和走向。同时，这种研究也提供了一个观察欧俄在独联体进行地缘战略博弈的独特视角。基于此，本文拟初步探讨欧盟对独联体外交政策的演变，意在抛砖引玉，以求方家匡正。
一、欧盟对独联体外交的缘起及早期政策
1991年底苏联的解体彻底终结了长达半个世纪之久的冷战，但同时也带来了严重的地缘政治后果。大多数前苏联国家陷入某种政治真空状态，进而招来了大国势力的介入与争夺。俄罗斯作为独联体①的领头羊，致力于加强其在独联体内的影响力和控制力。美国从其欧亚战略出发，谋求通过“和平伙伴关系”计划和北约东扩等一系列举措向独联体渗透，以加强其在该地区的存在，并挤压俄罗斯的战略空间。大国在独联体的地缘战略博弈构成了欧盟对独联体外交起源的宏观背景。作为世界格局中一支新生的政治力量，欧盟从维护自身战略利益出发，重视并积极开展对独联体外交，以期将独联体国家纳入由其主导的欧洲新安全和经济秩序。
欧盟的独联体外交根本上由利益驱动，这符合主流国际关系理论中的理性选择模式。作为一个理性的行为体，欧盟敏锐地意识到独联体对自己具有多方面的重要性。首先是政治上重要，苏联解体后，欧盟始终关注独联体国家的政治走向，因为这关系到冷战的“胜利”成果能否得以保持。欧盟希冀发展与这些国家的关系，以推动其国内民主化进程，促使它们向欧盟政经体制靠拢；其次是安全上重要，由于地理上毗邻和地缘安全上的利害关系，欧盟希望通过对独联体外交消除和遏制该地区的冲突因素，防止冲突蔓延，确保欧盟边界安全和欧陆稳定；再次是经济和能源上重要，除了在贸易投资领域存在着巨大的合作潜力（独联体拥有一个2.27亿人口的消费市场）之外，独联体还拥有欧盟发展所急需的大量能源资源，特别是石油和天然气，这一点决定了能源在欧盟与独联体（尤其与俄罗斯）关系中的重要性。除了以上利益考虑，独联体国家独立后大都加入了欧洲委员会和欧洲安全与合作组织等欧洲机构，这也为欧盟发展同这些国家的外交关系提供了有利条件。
需要强调的是，除了利益的驱动，欧盟的独联体外交还受到了另外两个因素的重要影响。其一是欧盟东扩，虽然在整个90年代，欧盟优先关注的对象是中东欧入盟候选国而非独联体国家，但后来随着东扩战略的实施和候选国相继入盟，欧盟日益认识到独联体国家作为潜在伙伴的重要性，因而更加重视发展与后者的关系，2004年“欧洲睦邻政策”(ENP)的推出就是一个具体举措。其二是俄罗斯因素的影响，这是由欧俄关系的复杂性所决定的。欧盟对俄罗斯怀有一种矛盾的心态：一方面，由于能源和地缘安全上的利害关系，欧盟意识到必须对俄罗斯采取接触政策，以推动其国内民主化进程，甚至冀望俄罗斯能在这方面对其他独联体国家起到带头和示范作用；另一方面，欧盟对俄罗斯的未来走向又不放心，视俄罗斯“帝国野心”为欧陆稳定的最大潜在威胁，欲利用其他独联体国家对俄罗斯进行牵制，防止俄罗斯在该地区恢复“帝国地位”。欧盟尤其看重乌克兰对自己的地缘政治价值，认为保持乌独立和繁荣对防范俄罗斯“帝国野心”至关重要。美国前总统国家安全事务助理布热津斯基有一句名言：“乌克兰的独立是20世纪发生的最具深远影响的重大事件之一”，因为俄罗斯失去乌克兰之后，再也不可能恢复昔日的“帝国地位”。他还指出，只要乌克兰保持独立，就能毫无障碍地使俄罗斯“从一个帝国主义国家变成一个民族国家”。虽然布氏的这番话主要是从美国的欧亚战略而发，却也道出了欧盟独联体战略的深层意图，那就是通过保持独联体国家尤其是乌克兰的独立，达到以乌抑俄、防止俄罗斯在独联体地区恢复“帝国地位”的目的。
欧盟对独联体外交缘起之动力和影响因素，贯穿于其独联体政策演进的全过程，并决定了其阶段性的尺度和特征。从时间上划分，大体上可以将欧盟对独联体政策的演变分为两个阶段。20世纪90年代为第一阶段，1991年底启动的“对独联体技术援助计划”(TACIS)是欧盟对独联体政策的最初工具，目的是帮助独立后的独联体国家向自由民主政体和市场经济转型。在1991-1999年，欧盟向独联体提供了总计40亿欧元的援助，其中俄罗斯获得的援助份额最大。然而，该计划的实施效果并不明显，主要问题在于援助过于零散和以双边项目为主，缺乏整体性和战略性，加上受援国之间缺乏必要的合作，更削弱了欧盟这一区域合作政策的有效性。
1994年欧盟正式启动东扩计划后，为了防止独联体国家被边缘化，欧盟决定同各国分别签署一项为期10年的“伙伴关系和合作协议”(PCA)，这一新的政策框架旨在支持后者进行政经改革和促进贸易投资发展。这些协议的目标基本相同，都是促进双方建立更密切的政治联系。内容也大体上一致，双方同意通过一个部长级的合作理事会开展政治对话。欧盟还将同俄罗斯和乌克兰定期举行首脑会晤。PCA的谈判过程并非一帆风顺，其必须获得欧盟全体成员国和欧洲议会的批准方能生效。1994年欧盟率先同俄罗斯签署了PCA（紧接着又同乌克兰签署了类似的协议），但由于受车臣战争的影响，该协议直到1997年才生效。伙伴关系和合作协议强于一般性的政经关系条约，因而独联体国家总体上对其表示欢迎，但相比欧盟同中东欧国家签署的旨在为后者入盟做准备的“欧洲协议”，伙伴关系协议仍明显低了一个档次，所以一些独联体国家对之又不完全满意。
为了加强欧盟共同外交与安全政策的有效性，欧盟在1997年通过的《阿姆斯特丹条约》中新增加了“共同策略”政策工具，要求成员国针对拥有重要共同利益的地区或国家进行政策合作。1999年6月，哥本哈根欧洲理事会通过了首个针对俄罗斯的“共同策略”，强调欧盟将协助俄罗斯“建立稳定、开放和多元的民主”，“加强合作以共同应对欧陆所面临的挑战”。同年，欧盟又制定了针对乌克兰的“共同策略”，宣称欧盟将支持乌克兰政治民主化和经济转型进程，并主张双方在欧盟东扩的背景下加强合作。欧盟原本想通过该举措促进内部协调，防止成员国越位单独同俄、乌打交道，同时希望借此加强与两国的关系。但俄、乌似乎并不买账，俄罗斯指责欧盟在“共同策略”中使用了“明显傲慢自大的语调”。乌克兰则对“共同策略”中未提及其加入欧盟的问题感到失望，它真正想要的是“欧洲协议”而非“共同策略”这般可怜的“安慰奖”。正如1998年“乌克兰融入欧盟战略”的总统令中宣示的那样，“乌克兰的国家利益要求确认乌作为一个有影响的、全面的欧洲成员的身份”。②另一端，摩尔多瓦和白俄罗斯等国则因欧盟未制定针对自己的“共同策略”而愤愤不平。客观地讲，共同策略在实质内容上并没有超出PCA，欧盟也承认它未带来显著的附加值。③其结果是，后来双方都对PCA和共同策略在实施方面进展缓慢感到失望。但尽管如此，PCA和共同策略毕竟在欧盟与独联体之间搭建了一个多层次、密集的政经磋商网络，这对双方关系发展具有积极意义，也为欧盟日后出台新的对独联体政策文件打下了基础。
概而言之，20世纪90年代欧盟对独联体的政策具有这样几个特点。首先，这一时期欧盟基本上把独联体国家视为铁板一块的整体，并初步形成了对独联体政策的框架，但由于忽略了独联体国家的差异性和多元化需要，导致其相关计划实施不力。这一方面表明了欧盟对独联体外交的复杂性，同时也反映出其对外战略议程的轻重缓急。如前所述，在上世纪整个90年代，欧盟重点考虑的是如何帮助中东欧国家做好入盟前的准备，而关注和思考独联体国家在欧洲新秩序中的角色和作用，则居于次要位置。这在一定程度上限制了欧盟对独联体外交的意愿和行动能力。
其次，这一时期欧盟的独联体政策明显聚焦于俄罗斯，而对其他成员的关注相对较少（或许乌克兰除外），这主要是由俄罗斯对欧盟所具有的特殊重要性，以及其作为苏联最大继承国的特殊地位所决定的。在独立后，俄罗斯总体上“继承”了苏联与欧盟的关系，并成为欧盟的一个重要贸易伙伴。1999年双边贸易额达到400.6亿欧元，占欧盟世界贸易额的2.7%。此外，俄罗斯还继承了苏联的联合国安理会常任理事国席位和核大国地位，也继承了苏联的大量外交资源，包括大部分外交人员、苏联驻外使馆和贸易代表团等。这些外交和物质上的优势，使得俄罗斯在国际体系中拥有比其他继承国更显著的地位，自然更容易得到欧盟的重视。相比之下，其他继承国由于受到种种因素的制约，难以在短时间内建立起有效的外交政策，这客观上妨碍了欧盟与它们发展外交关系。由此观之，各继承国在欧盟的独联体外交中实际处于不同的位置，即俄罗斯居首位，其次是乌克兰、白俄罗斯、摩尔多瓦和外高加索，中亚排在末位。欧盟在独联体和中亚地区的外交，很大程度上受到俄罗斯因素的影响。
最后，欧盟对俄外交具有两面性，并在实际运作中交替使用接触与合作、防范与竞争这两手策略。前者表现为俄罗斯获得欧盟援助的最大份额，欧盟最早同俄罗斯签署PCA和制定对俄“共同策略”以及同俄罗斯建立定期首脑会晤机制等。后者则可以从欧盟建立欧乌首脑会晤机制和制定对乌“共同策略”等举措中得到反映。不过，由于这一时期欧盟对独联体的渗透尚不明显，加上俄罗斯国力仍未恢复，欧俄在地缘政治竞争上的矛盾也还没有充分暴露，欧盟对俄罗斯接触的一面相对更突出一些，双方关系总体上也较为和谐。
二、欧盟对独联体政策的调整
进入新世纪后，随着欧盟和独联体内外形势的变化，欧盟逐渐调整了其独联体战略，对独联体国家开始奉行有区别的政策。这一调整的最初迹象是欧盟于2000年初通过了一个旨在改进TACIS援助计划的条例，强调要考虑独联体国家在援助方面的不同需要，加强在优先领域的合作以求最大成效。④但由于受各种因素的制约，该条例的执行情况并不理想，2004年欧盟所做的一项评估表明，新的援助条例未能充分反映20世纪90年代以来独联体地区出现的多元化情势。此外，将援助计划重点集中于几个有限的领域，其成效也受到了质疑。
相比之下，欧盟推出“欧洲睦邻政策”(ENP)是其调整对独联体政策更明显的标志。随着2004年欧盟东扩日期的临近，独联体国家作为欧盟潜在伙伴的重要性愈益凸显。欧盟意识到在可预见的将来不大可能吸收这些国家入盟，但确认它们是“极为重要的伙伴”(essential partners)，因为欧盟的安全、稳定和可持续发展依赖于欧盟周边特别是东部邻国的政治改革、社会和谐和经济动力。⑤为了防止同新邻国之间出现新的分界线，欧盟决定对周边邻国采取“有区别的、不断前进的和基准的方式”。⑥2004年5月，欧盟正式推出了“欧洲睦邻政策”，以促进欧盟同“愿意分享欧盟价值观”的邻国建立更密切的关系。⑦欧盟承诺向南地中海国家和包括乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯、亚美尼亚、阿塞拜疆和格鲁吉亚等独联体国家在内的“新伙伴”提供贸易、政治对话和援助，有条件地允许这些国家最终全面加入欧盟货物、资本甚至劳动力市场，但是不考虑接纳它们入盟。
确立睦邻政策作为新的对外关系框架和政策工具，这表明欧盟外交重点从扩大成员国转向了同新邻国建立伙伴关系，以及从扩大转移到“周边安全”。⑧需要指出的是，虽然睦邻政策是针对东部和南部邻国的一项整体性的政策框架，而并非只针对独联体国家，但是其政策重点却偏向于后者，因为欧盟东扩对东部邻国产生的地缘政治影响更为突出。当然这其中也包含了欧盟对俄罗斯外交的考虑，后来推出的“东部伙伴关系”计划更能说明这一点。睦邻政策的基础是欧盟与伙伴国签订的双边行动计划，行动计划确定了伙伴国的政经改革议程以及需要完成的一系列优先事项，尤其强调民主和人权是建立双边伙伴关系的重要衡量指标。就这一睦邻政策对独联体伙伴国的影响而言，较之前的伙伴关系和合作协议，其在力度上有所加强，因而有助于进一步拉近欧盟与独联体邻国的关系。但是，该政策也同样存在弱点和缺陷，首先是欧盟希望独联体伙伴国能够像中东欧国家那样，接受和践行欧盟规范却又不准备向它们提供同样的入盟前景，而此恰恰是这些国家最想得到的东西。所以，欧盟对伙伴国的高期望值与所提供的有限且遥远的回报之间的不平衡，将会影响睦邻政策的实施效果。
欧盟睦邻政策的另一弱点是缺少一个清晰的对俄罗斯战略。应该说，此时的欧盟对俄罗斯的看法已开始发生微妙变化，欧盟似乎难以断定俄罗斯到底是一个竞争性集团的霸主，抑或是一个渴望与欧盟发展关系的独联体国家。有趣的是，俄罗斯对欧盟的热情似乎也在降低，它拒绝被划为邻国，坚持其与欧盟的关系应另当别论，主张在睦邻政策框架外同欧盟建立战略性的政治和经济伙伴关系。负责欧盟政策的俄总统代表塞尔吉·亚斯特泽姆斯基(Sergei Yastrzhembsky)坦言，欧盟的睦邻政策不适合俄罗斯，因为它“提供的这套服装对我们来说太小了，不合俄罗斯肩膀的正确尺寸”。⑨后来经过争论和协商，双方同意通过建立四个共同空间，即共同经济空间、共同自由、司法和内务空间、共同对外安全空间以及共同研究、教育和文化空间来发展“战略伙伴关系”。2005年的欧俄峰会通过了关于建立四个空间的路线图。但这一切并不意味着欧俄新关系的开始，更不表明双方得以消除在独联体地区的潜在竞争，路线图谈判的艰难过程暴露了所谓“战略伙伴关系”的脆弱性。对欧盟来说，通过“战略伙伴关系”的权宜之举或能暂时对俄有所安抚，但不能将俄纳入一个现实的更大的欧洲框架日后终将会给自己招来更大的麻烦。
还要指出的是，中亚国家作为“邻国的邻国”⑩也未被纳入欧洲睦邻政策，这是欧盟对独联体国家奉行区别对待政策的又一表现。20世纪90年代，中亚国家在欧盟的独联体外交中居于最次要位置，欧盟将俄罗斯视为中亚国家的代言人，对中亚保持“有限接触”，目的是维护中亚国家的独立与稳定，避免动荡因素外溢。2000年之后，随着欧俄关系出现紧张以及国际恐怖主义威胁上升，中亚在欧盟安全战略中的地位有所加强。2002年欧盟出台了中亚战略，目标是促进中亚国家的稳定和安全，并帮助它们实现可持续的经济发展和减少贫困。2004年，欧盟又同中亚国家建立了定期地区政治对话。2005年，独联体内的“颜色革命”浪潮波及中亚地区后，(11)欧盟进一步提升了中亚的地位。2007年，欧盟制订了首份全面的中亚战略文件，把安全和能源利益确定为欧盟在中亚的优先利益和主要目标。为了实现这些目标，欧盟与中亚国家在安全、政治经济改革、能源和交通、投资与贸易方面进行紧密的合作。(12)然而，尽管这些计划都雄心勃勃，但迄今取得的成就并不显著。究其症结所在，既有资金不足和中亚国家相互之间不愿意加强合作的原因，更是因为在该地区欧盟面临其他大国势力的竞争，欧盟既缺乏地缘优势又缺乏足够的硬实力，致使其在该地区的政策力度和介入程度都较为有限。此外，欧盟内一些大国在中亚地区的利益和政策主张也存在差异，这也妨碍了欧盟对中亚战略的实施。所有这一切决定了中亚国家在欧盟的独联体战略布局中处于相对次要的位置，尽管不排除个别国家特别是哈萨克斯坦在今后某个时候被邀请加入睦邻政策合作框架的可能性。
如果说睦邻政策开启了欧盟的独联体战略调整进程，那么，该政策出台前后独联体内部爆发的“颜色革命”则加快了其调整的步伐。跨入21世纪后，随着国际局势继续发生深刻变化以及独联体内部政治经济形势的发展，苏联解体之初成立的那个独联体事实上已不复存在，其内部分化趋势日益明显。2003年11月和2004年11月，格鲁吉亚和乌克兰分别爆发了“玫瑰革命”和“橙色革命”，这是独联体离心力加强的突出标志。欧盟断定民主已开始在独联体扎根，遂趁机加紧渗透，试图通过支持亲西方的政治精英上台以诱使独联体国家脱离俄罗斯的影响和控制。对此，俄罗斯看在眼里，怒在心头。特别是乌克兰“橙色革命”恰好发生在欧盟对俄民主化进程失去信心的当口，加上在波兰总统克瓦希涅夫斯基和欧盟共同外交与安全政策高级代表索拉纳撮合下，乌克兰重新进行了选举，并阻止了亲俄的总统竞选人亚努克维奇上台，这更使得俄罗斯怀疑欧盟是这场“革命”的策动者。简言之，欧盟利用“颜色革命”加紧向独联体渗透，使得欧俄地缘政治竞争的矛盾进一步凸显。如果说睦邻政策式的渗透还相对隐秘的话（欧盟试图通过“睦邻政策”这样的“软”合作关系结构来发展和加强与独联体国家的关系），那么，支持“颜色革命”则使欧盟更直接和越来越深地卷入了独联体事务，势必会导致欧俄关系的紧张。
当然，也必须看到，欧俄关系出现紧张也与俄罗斯外交政策的调整有关。2000年普京担任俄总统后，特别是在其第二任期内，俄外交政策议程明显趋向“安全化”。(13)俄罗斯较以往更倾向于从地缘战略和安全的角度，来看待其与欧盟在共同邻区（独联体地区）的互动，这在某种程度上加剧了欧俄关系的竞争性。此外，近年来国际石油价格的上涨也加强了俄罗斯的能源权力，俄罗斯欲借此重振大国雄风，这不仅削弱了俄罗斯靠拢欧洲的动因，也削弱了欧盟及其成员国加强政策协调的能力。(14)由于欧盟及其东部邻国大都依赖俄罗斯的能源资源，这就使得俄罗斯拥有了“石油大棒”。2006年后频发的俄乌天然气风波，尤其加深了欧盟对俄罗斯将石油和天然气作为政治杠杆的担心，也间接地加剧了欧俄矛盾。2004年欧洲理事会承认，欧盟“与俄罗斯的关系日益变得紧张，双方在一些问题上存在立场分歧”。(15)俄罗斯的一些分析人士甚至认为，欧俄关系正在经历一场“系统性危机”。(16)
总之，进入新世纪后，欧盟不再把独联体视为一个铁板一块的整体，并逐渐地对独联体国家奉行有区别的政策，即对乌克兰等独联体邻国实行“欧洲睦邻政策”，通过建立四个“共同空间”同俄罗斯发展所谓的“战略伙伴关系”，以及对中亚国家奉行单独的中亚战略。这种差异化的政策反映了欧盟独联体战略的重心发生了某种变化，主要表现在欧盟与睦邻政策伙伴国关系的强化，以及俄罗斯在欧盟独联体外交中重要性的相对下降，尽管俄罗斯依然是欧盟关注的主要对象。
三、“东部伙伴关系”计划与“挖墙脚行动”
伴随着近年来“颜色革命”频发，独联体己逐渐从俄罗斯的近邻和后院变成了国际政治经济竞争的前台，大国地缘战略争夺加剧。美国通过北约东扩，不断扩张其在东欧地区的影响力，并伺机进军俄罗斯的“后花园”。近年来美国明显加强了对“古阿姆集团”的支持力度，(17)而格鲁吉亚和乌克兰也已多次要求加入北约。欧盟在完成其对中东欧国家的整合后，也将触角进一步伸向了独联体国家。
2007年罗马尼亚和保加利亚入盟后，欧盟的扩大计划暂时告一段落，但其东进的步伐并未停止。随着边界进一步向东和东南方向延伸，欧盟意识到了与独联体伙伴国建立更紧密关系的重要性。与此同时，“颜色革命”后独联体形势的发展也促使欧盟加快采取行动。许多独联体成员都希望在经济和政治上摆脱俄罗斯的影响，特别是乌克兰、格鲁吉亚在政治和经济上都存在严重危机，急于得到西方的帮助，想寻找一条摆脱俄罗斯的道路，独联体内的这一动向为欧盟进一步渗透提供了可乘之机。于是，欧盟继2008年7月重新启动与南部地中海国家的关系（建立地中海联盟）后，又在当年年底通过了一个新的东部倡议，这就是“东部伙伴关系”计划。值得一提的是，2008年的俄格冲突和乌克兰的政经动荡，对欧盟出台这一新倡议起到了催化剂的作用。欧盟指责俄罗斯对其邻国实行的“进攻性政策”迫使欧盟加强与东部邻国的关系。欧盟委员会主席巴罗佐公开声称，“东部伙伴关系”计划是在俄格武装冲突发生之后获得支持并得以逐步实施的。2009年5月，欧盟27国与6个独联体国家签署《东部伙伴关系宣言》，正式启动了“东部伙伴关系”计划。根据该计划，欧盟将与格鲁吉亚以及乌克兰、亚美尼亚、阿塞拜疆、摩尔多瓦和白俄罗斯等5个独联体国家，逐一建立自由贸易区、提高对其财政援助、简化其公民进入欧盟的签证手续、加强能源和安全领域的合作等。
“东部伙伴关系”计划具有双重性质：一方面，它衍生于欧盟睦邻政策的大框架，并成为延续和巩固该政策的一个重要工具，旨在通过在政治、经济、社会等各领域逐一对独联体邻国进行“欧盟化改造”，确保欧盟东部边界的稳定、安全与繁荣，同时加强欧盟的能源供应安全。另一方面，它又是一项重要的地缘政治举措，标志着欧盟对独联体政策的新发展。欧盟意在通过该计划扩大其在独联体地区的影响力，并防范俄罗斯的“帝国野心”。从这个意义上讲，“东部伙伴关系”计划表面上指向独联体邻国，背后针对的却是俄罗斯。其实，欧盟对独联体的每一个政策倡议背后都隐含着深刻的对俄意图，只不过较之前的倡议，“东部伙伴关系”计划在这方面更加露骨而已。摩尔多瓦总统沃洛宁说，欧盟发起的“东部伙伴关系”颇似一个新型的小独联体组织，即在欧盟主宰下的独联体，这显然具有针对俄罗斯的政治色彩。俄罗斯《生意人报》2009年5月7日发表文章称，欧盟正在组建一个从属于自己的小独联体——非独立国家联合体。
欧俄关系本已出现裂痕，如今欧盟又再向俄罗斯的“后花园”进逼，这进一步触动了俄罗斯的敏感神经。虽然欧盟方面再三表白其计划“并非针对俄罗斯”、“欧盟无意在独联体地区追求势力范围”，并称没有将这些国家扩大为欧盟成员的计划，但这并不能消除俄罗斯的疑虑。俄罗斯一向将独联体视为自己的“特殊利益区”和“后花园”，不容他方势力染指，近年来尤其强化了对独联体的重视。在俄罗斯看来，作为分隔俄与欧盟的最后一道战略屏障，乌克兰、摩尔多瓦、白俄罗斯、格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆这六个前苏联共和国无论如何不能“失守”。但欧盟却公然将这六国纳入自己的“计划”，这分明就是要削弱俄罗斯在自家后院的影响，剥夺俄罗斯作为独联体国家优先伙伴的地位。俄罗斯《新闻时报》2009年5月8日刊文称，欧盟已介入俄罗斯一向视为本国地缘政治利益范围的前苏联地区。更有政治分析家将欧盟的“东部伙伴关系”计划喻为“挖墙脚行动”，指其一旦付诸实施，将使俄罗斯同其他独联体国家建立统一经济空间的希望越来越小。不仅如此，欧盟还希冀通过该计划建立一条新的绕过俄罗斯的能源通道，即所谓的“南部走廊”，以期减少欧盟国家对俄罗斯能源进口的依赖，这显然也意在能源利益上挖俄罗斯的墙脚。当然，俄罗斯最担心的是欧盟通过实施这一计划，将逐步使独联体其他国家“脱俄入欧”。因此，该计划刚推出即招致俄方的激烈反应，俄罗斯外长拉夫罗夫指责欧盟的“计划”是在迫使独联体国家做出政治选择，他警告欧盟不要在欧洲制造“新的裂痕”，并表示俄罗斯将采取“听其言，观其行”的政策，看欧盟将如何贯彻其“东部伙伴关系”计划。
“东部伙伴关系”计划虽已启动，但其前景似乎并不明朗。目前看来，该计划的实施面临许多困难和挑战。首先，受国际金融与经济危机的影响，欧盟还拿不出更多的援助资金，加上贸易保护主义在欧盟内有抬头之势，以及欧盟面临着机构改革和《里斯本条约》实施等一系列难题，这些都会给“东部伙伴关系”计划的实施带来困难，至少将分散欧盟对该计划后续行动的关注。更成问题的是，欧盟内部对周边不同地区的热情和关注度存有差异，一些成员国不希望“东部伙伴关系”计划进展得太快；其次，六个独联体伙伴国参与“东部伙伴关系”计划的动机、期望和诉求也不尽相同。除了格、乌两国态度积极或较为积极外，其他几国都有所保留。亚美尼亚和阿塞拜疆的参与主要是基于经济能源利益的考虑，而摩尔多瓦和白俄罗斯虽然参与了，但由于仍处在俄罗斯的影响和控制之下，它们对俄罗斯的态度多有顾忌。这些分歧和差异不仅会影响它们与欧盟合作，也会妨碍其内部联合，从而对“东部伙伴关系”计划的实施构成制约。
除了欧盟和独联体伙伴国各自面临的困难和挑战，“东部伙伴关系”计划的实施还受到第三方因素，特别是俄罗斯因素的制约。尽管“计划”规定只要参与对“计划”的实施有利，俄罗斯和土耳其可以适当参与一些特别项目（如主题论坛的会议及某些具体活动），但问题是第三方特别是俄罗斯的参与，很可能带来事与愿违的后果。如前所述，俄罗斯将独联体视为必须加以捍卫的“特殊利益区”，近年来又调整了独联体战略，改变了叶利钦时期“全面一体化”的独联体发展战略，把重心放在实现《集体安全条约组织》下的军事安全一体化和《欧亚经济共同体》下的经济一体化上面，其目的就是要发展“小而精”的独联体。2008年通过的“2020年前俄罗斯联邦长期发展构想”(Concept of Long-Term Development of Russia up to 2020)中明确指出，俄罗斯同独联体成员国（双边和多边框架内）的经济合作是俄罗斯对外经济政策的一个优先方面。有鉴于此，西方针对独联体的任何倡议都被俄罗斯视为对其势力范围和国家利益的威胁。俄罗斯之所以特别关注“东部伙伴关系”计划，是因为它比欧洲睦邻政策更直接地触及了独联体国家的政治问题，即欧盟意图通过“计划”向独联体国家提供一个不同于俄罗斯主导下的独联体一体化的替代选择，而这显然与上述俄罗斯独联体战略目标相悖，因此，该计划势必会遭到俄罗斯的抵制。一句话，“东部伙伴关系”计划的实施面临着似乎难以逾越的障碍。
四、欧盟对独联体政策的困境
“东部伙伴关系”计划实施所面临的困难与前景不明朗，集中折射了当前欧盟对独联体政策的多重困境。
首先，“东部伙伴关系”计划使欧盟在处理与独联体伙伴国关系问题上陷入两难境地。一方面，要确保“计划”得以顺利实施，固然需要双方做出共同努力，以克服所面临的种种困难，但更需要欧盟采取强有力的措施和行动。“计划”最为伙伴国诟病之处在于，其不提供伙伴国的入盟前景。格鲁吉亚和乌克兰对此尤感失望，它们期待欧盟提供更加严肃认真的“欧洲报价”。欧盟的一些公共知识分子和政治精英对两国的诉求表示同情，他们认为仅仅靠提供“除成员资格之外的一切合作”，这难以真正达到在欧洲避免出现新的分界线的目标。在他们看来，提供入盟前景是欧盟“软实力”的精髓所在，也是影响独联体国家的最强大工具。即便提供非常遥远的入盟前景也会产生强大的改革动力，从而加速这些国家的政经改革进程，因此，欧盟应借鉴东扩的成功经验加大对伙伴国的回报奖励。当然，也有人更为积极地解释“东部伙伴关系”计划，这些人认为，作为独联体伙伴国加入欧盟的中继站，该“计划”促使它们朝入盟目标更靠近了几步。(18)但另一方面，现实条件似乎并不支持这一乐观的期待，因为欧盟还远未做好这方面的准备。虽然也意识到不提供入盟前景可能会影响“计划”的实施，但囿于诸多现实因素的制约，欧盟不会轻易在入盟问题上松口，至少在解决西巴尔干国家和土耳其入盟问题之前，不存在独联体伙伴国加入欧盟的可能性。实际上，欧盟在启动“东部伙伴关系”计划时就已经表示，该计划是建立声共同价值基础上的“某种朋友圈”，东部六国因此成为优先伙伴，但并不意味着享有入盟的“鼓励券”。不过欧盟的麻烦在于，其在独联体伙伴国入盟问题上的“鸵鸟政策”具有潜在的危害性。短期内在这一问题上持消极或沉默态度或许是可以容忍的，但中长期来看，欧盟可能必须明确睦邻政策与欧盟扩大之间的联系与区别，并在独联体伙伴国入盟的可能性问题上，传达出清晰的信息。否则，这种模糊性将会产生挫伤作用，妨碍这些国家的改革。再从长远来看，面对“东部伙伴关系”计划框架内越来越强烈的入盟诉求，欧盟则必须澄清，即这种伙伴关系今后是否会演变成某种“软”扩大。(19)
其次，欧盟在协调“东部伙伴关系”与欧俄关系问题上面临尴尬处境，即“计划”的实施虽然面临诸多困难却又不能容许失败，因为它关乎欧盟的切身利益，但要推进其实施却又无法回避俄罗斯因素的制约。面对这一困局，欧洲的一些政治精英为欧盟打气助威，称欧盟若要维护其在独联体地区的战略利益，即使同俄罗斯的观点和利益相悖，也必须采取持之以恒的、决定性的政策，坚定地推进“东部伙伴关系”计划的实施。欧盟应继续与俄罗斯发展“战略伙伴关系”，但这不应以牺牲独联体伙伴国的利益为代价。俄罗斯视独联体为自己的势力范围，但它必须明白欧盟在该地区也有自己的利益。欧盟还应采取切实措施，解决伙伴国面临的实际问题，并在安全和能源领域更加坚定地采取行动。但说易行难，纵使欧盟有对俄罗斯叫板之雄心，却未见得真敢与俄罗斯碰硬。由于根本上难以摆脱俄罗斯能源和军事杠杆的压力，很难想象欧盟能完全不顾俄罗斯的态度而径直前行。前文中曾提及欧盟不能将俄罗斯融入一个更大的欧洲框架终将会引起麻烦，如今其在“东部伙伴关系”计划问题上，遭遇的对俄政策困境似乎验证了这一点。
最后，“东部伙伴关系”计划的困局折射出欧盟、俄罗斯和独联体三角关系的悖论。欧盟和俄罗斯是欧洲地缘政治格局中的两支重要力量，而欧盟东扩的结果使得部分独联体国家成为欧俄的共同邻国，由此埋下了双方地缘政治竞争的种子，也成为欧盟对独联体政策调整的潜在诱因。作为欧盟深化调整其独联体政策的最新产物和标志，“东部伙伴关系”计划突出表明了其对俄罗斯防范的一面在加强。但具有讽刺意味的是，该计划启动后的遭遇却陷欧盟自身于困境，尤值得关注的是其背后折射的欧盟、俄罗斯和独联体三角关系的悖论。体现悖论的互动模式大致是：“东部伙伴关系”计划加剧了欧俄关系的紧张，而欧俄关系紧张制约了“计划”的实施，这反过来可能促使欧盟进一步加强对俄罗斯防范，但行动上终又难以摆脱俄罗斯因素的制约。这一消极互动的结果或许是欧盟未曾充分预料到的，却大体上符合欧俄地缘战略博弈的逻辑。
五、结语
20年前的苏联解体触发了国际地缘政治“地震”，陷入某种政治真空状态的独联体地区成为欧美与俄罗斯进行地缘战略竞争的舞台。欧盟从维护自身利益出发，谋求将独联体国家纳入新的欧洲安全和经济秩序，进而构建了其独联体政策框架。由于俄罗斯对欧盟具有特殊重要性以及俄罗斯在独联体中享有特殊地位，欧盟将俄罗斯置于其独联体政策的核心。与此同时，欧俄关系的复杂性又决定了欧盟对俄外交的两面性，即对俄罗斯采取接触与合作、防范与竞争相结合的两手策略。可以说，欧盟对俄罗斯外交与其独联体政策二者紧密地交织在一起，其所反映的核心内容是欧俄关系的发展与变化。
随着欧盟和独联体内外形势的变化，欧盟的独联体政策也经历着发展演变。20世纪90年代，欧盟将独联体国家基本看作为一个铁板一块的整体，其独联体政策集中于俄罗斯。由于这一时期欧盟的周边战略重点指向中东欧国家，加上其对俄罗斯国内民主化进程寄予期望，故在其独联体政策框架中对俄罗斯接触与合作的一面较为突出，欧俄关系相对和谐。但进入新世纪后，伴随着欧盟的东扩和独联体内“颜色革命”的爆发，欧盟越来越深地卷入独联体事务，欧俄地缘政治竞争的矛盾开始凸显。2000年普京上台后俄罗斯外交政策的调整，以及随后欧盟对俄罗斯民主化进程期望的消退，使得欧俄关系更趋于复杂化。欧盟继出台睦邻政策后又推出了“东部伙伴关系”计划，表明其独联体政策的调整在进一步深化，也反映出其对俄罗斯防范的一面在加强。
但与欧盟的期望形成反差的是，“东部伙伴关系”计划启动后，遭遇了多方面的实施困难，不仅至今未能真正发挥作用，反而陷欧盟的独联体政策于困境。置于大国在独联体的地缘战略争夺的大背景下审视，欧盟的“东部伙伴关系”计划堪称欧俄地缘战略竞争加剧的一个缩影，由此论之，独联体已然对欧俄关系构成了考验，双方围绕“东部伙伴关系”计划继续进行的地缘战略博弈，不仅将决定欧盟对独联体政策的下一步走向，也将深刻影响欧俄关系的进程。
注释：
①独联体是1991年12月苏联解体时，由多个加盟共和国组成的一个地区性组织，现有阿塞拜疆、亚美尼亚、白俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、摩尔多瓦、哈萨克斯坦、俄罗斯、乌兹别克斯坦、乌克兰、塔吉克斯坦和土库曼斯坦等11个成员。格鲁吉亚在1993年12月加入独联体，但在2008年8月又宣布退出。
②"On Approval of the Strategy of Ukraine's Integration into the European Union",Decree No.615/98,June 11,1998,http://www.sdfm.gov.ua/articles,php?cat_id=94&art_id=276&lang=en.
③Haukkala Hiski & Sergei Medvedev,eds.,The EU Common Strategy on Russia:Learning the Grammar of the CFSP,Helsinki,FIIA,2001.
④Council Regulation (EC,EURATOM) No 99/2000 of 29 December 1999 Concerning the Provision of Assistance to the Partner States in Eastern Europe and Central Asia,Official Journal of the European Communities,L 12/1,January 18,2000.
⑤Commission of the European Communities,Communication from the Commission to the Council and the European Parliament,"Wider Europe--Neighborhood:A New Framework for Relations with Our Eastern and Southern Neighbors",COM (2003) 104,Brussels,November 3,2003,p.3,http ://ec.europa,eu/world/enp/pdf/com03_104_en.pdf.
⑥Margot Light,"The Evolution of EU Policy towards Its CIS Neighbors",http://ssrn.com/abstract=1392744.
⑦Communication from the Commission,European Neighborhood Policy Strategy Paper,COM (2004) 373,Brussels,December 5,2004.
⑧Council of the European Union,"Presidency Conclusions",10679/2/04,July 19,2004,http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/81742.
⑨Itar Tass Weekly News,November 9,2004,quoted from Margot Light,"The Evolution of EU Policy towards Its CIS Neighbours",http ://ssrn.com/abstract=1392744.
⑩2006年10月，欧盟负责对外关系和睦邻政策的委员瓦尔德纳在哈萨克斯坦发表的一篇演说中使用了此用语，http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/06/615&format=HTML&aged=O&language=EN&guiLanguage=en。
(11)2005年吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦分别发生了“郁金香革命”和“安集延事件”。
(12)关于欧盟的中亚政策，参阅赵会荣：《欧盟的中亚政策》，http://zhaohuirong.blshe.com/post/9916/327883。
(13)Margot Light,"The Evolution of EU Policy towards Its CIS Neighbors".
(14)俄乌天然气争端发生前夕，俄罗斯和德国于2006年底达成了一个新的能源合作项目，双方同意修建一条经由波罗的海长达1200公里的北欧天然气管道。这条管道将显著减少俄罗斯对白俄罗斯、波兰和乌克兰天然气运输的依赖，但却会增加欧盟对俄天然气供应的依赖。这两个几乎同时发生的事件就表明，在能源问题上欧盟成员国仍保持着国家控制权，而且它们都从本国利益出发，即使当本国利益与欧盟整体利益或其他成员国利益发生冲突时亦如此。
(15)"Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on Relations with Russia",COM(2004) 106,p.2,http://kaliningradexpert.org/stuff/docs/com04_en.pdf.
(16)Margot Light,"The Evolution of EU Policy towards Its CIS Neighbors".
(17)早在1996年，格鲁吉亚、乌克兰、乌兹别克斯坦、阿塞拜疆和摩尔多瓦五国就以“加强政治、经济交流，促进地区安全”为由，在独联体框架之内组成了“古阿姆”集团（五国英文名称首字母组合GUUAM的音译）。美国对“古阿姆”不仅给予政治支持，在经济上也提供巨额资助。“古阿姆”成员奉行“亲西疏俄”的立场。
(18)Deniz Devrim and Evelina Schulz,"The Eastern Partnership:An Interim Step towards Enlargement? (ARI)"http.//www.almendron com/tribuna/23870/the-eastern-partnership-an-interim-step-towards-enlargement.
(19)Deniz Devrim and Evelina Schulz,"The Eastern Partnership:An Interim Step towards Enlargement? (ARI)"http://www.almendron.com/tribuna/23870/the-eastern-partnership-an-interim-step-towards-enlargement.
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