社会主义市场经济体制下加强财税宏观调控作用的研究，本文主要内容关键词为：财税论文,宏观调控论文,社会主义市场经济体制论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、计划经济下财税作用于经济的手段和方式已大部分失效，以引入市场机制为特征的经济改革要求财税对生产和分配的直接控制转向间接调控
中国的经济体制改革，是由市场调节为基础进行资源配置取代计划为主的资源配置。随着市场化进程，经济的运行机制从计划直接调节企业生产和商品流通转为市场的直接调节。其中，国民收入分配机制、收入分配格局发生了明显的变化。与此同时，财政在国民收入分配中的地位、对国民经济的作用也发生了重大的改变。
1.政府财政对国民收入的直接分配和控制功能已明显弱化，应及时转向对收入的间接调控。计划经济下，财政是国民收入的分配主体。财政分配通过制定和调整企业财务制度（成本核算标准等）和利润分配制度，直接控制住了企业的国民收入初次分配。即在企业财务核算和分配时，就由财政确定了国家与企业各自收入分配的比例。由于财政直接控制住了微观经营主体的基础性分配，从而使国民收入中剩余产品价值的绝大部分，在初次分配时就集中到了国家手中。据改革初1980年的统计资料估算，全民所有制工业企业创造的剩余产品价值约有86%和集体所有制工业企业创造的剩余产品约有65%上缴了国家财政。财政集中了剩余产品的绝大部分，它也就成了固定资产投资的主要来源。
在这种直接控制下，一方面国家可以集中财力，通过指令性计划推进工业化进程；另一方面，各地区、各行业的收入以至个人收入在初次分配时就呈现较高的均等化特征。据资料反映，中国改革之初，收入分配的基尼系数比世界上大多数发展中国家都低。城市的基尼系数在0.20以下，农村的基尼系数估计在0.21至0.24之间。经济动力的激励机制主要依赖政治宣传、精神激励、劳模示范效应。
经济体制改革后，随着收入分配的市场化，财政逐步退出国民收入初次分配领域，其主要表现为：（1）财政不再用指令性方式， 而是采取指导性方式控制企业的财务核算和分配。（2 ）财政不再主要以收取利润方式而主要采取税收形式参与企业分配。（3 ）财政和劳动管理部门不再以指令性方式控制企业工资和奖金的分配。这些变化标志着国民收入分配由计划和财政的直接控制转变为市场调节下的收入分配机制。这一转变所带来的主要结果是：第一，国民收入分配的格局发生重大改变，个人收入占国内生产总值的比重不断扩大成为这一变化的主要特征。政府占有份额的缩小和个人占有份额的增大，表明计划经济下的计划者主权向市场经济下的消费者主权转变（见表1）。第二， 各种收入差距扩大。主要表现为：一是城市居民和乡村居民收入差距都有明显的扩大。从基尼系数看，1980年我国城镇和农村居民的基尼系数分别为0.16和0.24，1995年分别上升为0.31和0.33。二是东中西部城镇居民收入差距显著。1985年为1.15：0.88：1，1990年扩大为1.28：0.92：1，1995年扩大到1.42：0.97：1。三是不同行业的职工工资差距扩大。 据统计局对16个行业的数据计算，以全国各行业平均工资为指数1， 用工资最低行业和最高行业分别与之相比，1978年为0.76：1：1.38，1995 年扩大为0.64：1：1.43。四是国有经济、 集体经济和其他经济形式（以股份制企业和三资企业为主）的职工平均工资之比，由1990年的1.36 ：1：1.78扩大为1994年的1.48：1：1.94。 不同的研究报告对我国收入差距扩大的数据计算是有差异的，但共同的结论是，改革开放后伴随着收入分配机制的转换，各种收入差距呈现不断扩大的趋势。
表1 政府、企业和个人占国内生产总值的比重（%）
年度 政府收入
企业收入个人收入
197832.7 16.151.2
199013.8 22.264.0
199514.1 16.869.1
资料来源：刘佐《关于中国税制改革发展趋势若干问题的思考》，《管理世界》1997年第4期。
上述两个结果说明，计划经济下的财政对国民收入分配的直接控制作用已今非昔比，政府对收入初次分配的直接控制力已明显减弱，原有的收入分配管理和控制手段在很大程度上已失效。在市场经济调节下，收入再分配的调节主要应发挥税收、财政转移支付和社会保障制度的作用。
2.财政直接控制全社会资源配置的功能已大大降低，应转向对公共部门的资源配置以及对经济结构的间接调节。计划经济下的财政在实现指令性国民经济计划中，对全社会的资源配置起着关键性的作用。全社会固定资产投资的80%左右是财政提供的，包括基本建设的投资、企业更新改造投资、科技三项费用投资以及支援农业的投资等。从财政支出的构成看，经济建设性支出占全部财政支出的比重高达50%至60%。因此，国民经济结构的形成和整个社会资源配置由指令性计划通过财政投资实现。
随着经济体制改革的进程， 计划调节向市场调节的转换， 财政在1979年前后先退出了企业更新改造投资领域（个别行业除外）。随后客观上由于财政与企业分配关系的调整，财政资金的短缺，又大大减少了对国有企业流动资金的供给和国有企业基本建设的直接投资。财政投资占财政总支出的比重由1981年的20.5%下降为1995年的7.7%。 财政投资在全社会固定资产投资中所占的比重由1981年的28.1%下降到1995年的3.1%。这表明， 计划经济中的建设性财政已逐步转向市场经济的公共财政，财政对经济结构的调节也只能由直接控制转向间接调控。
除以上两方面的重大改变外，财政由以结余性平衡为特征的财政转变为以赤字预算为特征的非平衡财政。财税的一些重要的政策，如以“区别对待”为特征的税收原则转向“公平税负”的税收原则，等等。这些变化说明，计划经济中财税对经济的作用方式和政策已无法适应社会主义市场经济的要求，必须建立起新的调控政策和手段体系。
二、1994年的财税改革开始建立适应社会主义市场经济的新体制，但离财税有效地进行宏观调控的要求尚有一定距离
社会主义市场经济条件下财税的主要功能和作用应是：第一，保证公共部门资源的有效配置，并通过财政支出和政府的投融资对国民经济重大的结构进行调节。第二，通过收入的再分配，调节收入差距，以促进经济的稳定增长和社会的安定。第三，与货币政策相配合，调节社会总供求。
改革以来，财税改革发挥了推进整体经济体制改革，鼓励多种经济成分发展，促进经济特区成长，保持社会稳定的重要作用。近年来，为实施“软着陆”的宏观调控，财税政策也发挥了相应的作用。但是，目前财税的宏观调控功能和作用与社会主义市场经济体制的要求还有一定的距离。在整个宏观调控体系中，财税政策基本上处于被动和乏力状态。其主要表现在：
1.尚未建立起规范的公共部门有效配置资源的秩序和管理制度。政府财政在社会主义市场经济中的范围和职能还没有界定清楚，财政应该承担的一些公共部门资金供给不足，同时财政还在承担一些不该管，可以由市场调节的活动。公共资源配置的秩序比较混乱。具体表现为：（1）政府行政事业机构庞大，各级政府吃财政饭的人太多， 由于财政供给范围过宽，使其无法满足政府行政部门的正常运转所需的经费。 （2）为弥补经费不足和扩大收入，政府部门争相建立收费项目和提高收费标准，形成乱收费、乱集资、乱摊派屡禁不止的状况，使企业和农民负担问题久治不愈，已造成阻碍经济发展和财源培植的不良后果。（3 ）财政预算外资金庞大，在许多省市，预算外资金已超过预算内资金，且增长速度大大高于预算内资金的增长。预算外资金的自收自支自行管理的制度使大量财政性资金游离财政体制外，既不受市场调节，也不受人民代表大会的监督。其资金使用从证券投资到发放奖金，十分不规范，投资损失无人承担。目前加强预算外资金管理的措施，正在推进但仍遇到较大阻力。（4）在允许行政和事业单位自己创收的政策下， 各部门和机构以政府特权从事工商经营活动，在一定程度上扰乱了市场经济秩序，同时也使政府腐败之风有禁难止，形成法不治众的局面。（5 ）财政及政府各部门的资金经费管理制度不严，浪费十分严重，不规范的财政退库和买税、卖税行为使财政收入流失。
政府公共资源配置的不规范和低效率，虽然在经济转轨时期不可避免，但从发展经济和实现两个转变的要求来看，必须不失时机地加以整顿和规范。
2.尚未建立起有效的调节收入分配的财税制度和政策法规体系。市场经济下政府调控收入分配主要依赖于：（1 ）能够有效地调节收入差距的税制体系和政策；（2）能够发挥转移支付作用的财政管理体制； （3）完善的社会保障和社会救济制度。
我国1994年财税体制的重大改革，使原有税制和财政预算管理体制向适应市场经济体制迈进了一大步。但是总的来看，这种体制仍属于转轨期的体制，与社会主义市场经济体制的要求还有较大距离。 第一， 1994年建立起的税收体系，是以流转税（即间接税）为主体，增值税为主导。据1996年的统计，流转税三大税种占全部税收收入的53.3%，增值税占全部税收的40%，企业所得税和个人所得税的比例较低，合计占全部税收的17%，个人所得税虽然近年来增长速度很快，但也只占税收总额的2.7%。由于增值税属于中性税， 对收入再分配基本不起调节作用，因此这种税制体系难以强有力地调节收入的差距。第二，1994年建立的政府间“分税制”体制，在很多方面还保留着旧的包干体制痕迹，没有明显打破原有的地区间财力格局，因此只能实行十分有限的地区间财政转移支付。这种“分税制”体制离中央财政通过强有力的转移支付制度有效调节地区间的财力，还有较大的差距。第三，社会保障和社会救济制度开始建立，已初步发挥调节收入差距的作用，但还需要一段时间将其健全和完善。
总之，由于财税制度尚在健全的过程中，财税政策对个人收入和地区收入的调节功能还有待进一步加强。
3.政府投融资体系处于财政和银行分割管理之下，难以统一发挥政府调节经济结构的作用。市场经济条件下，政府投融资体系是调节产业结构、社会总供求结构的重要手段和工具。目前，农业周转金和财政信用在财政体系中，而政策性银行（农业发展银行、进出口银行、国家开发银行）却在银行体系中。共同性质的政府投融资体系分而治之的结果，一方面难以统一协调发挥政府对结构的调整，表现为财税政策对结构调整的力度不够。另一方面，银行系统中的政策性银行的融资成本过高，而且国有银行承担着很大部分粮食收购、发放安定团结工资贷款的财政性职能和政策性业务，这就潜伏下了巨大的政府债务窟窿，这个包袱将来仍可能会转化为政府财政赤字或通货膨胀。目前这部分政府财政包袱事实上转嫁给了国有银行，构成金融风险的重要因素。
4.尚未建立起财税政策与货币政策有效配合的制度和机制。目前，财税政策与货币政策基本上处于“各自为战”的状态，在有些方面两者还存在明显的不协调、不配合。例如：针对经济过热，中央银行采取紧缩银根，减少货币供应量的政策。由于货币政策产生的主要是调节社会供求总量的效果，因此货币供应量的减少一般会对所有的经济单位产生影响。而一些有发展潜力的企业也会因为银根的收缩受到影响，这就需要财税政策对经济进行结构性调节，但由于我国财税政策在这方面的调节能力很差，使得我们在总量得到控制的情况下，结构性问题反而更加突出。在从紧的货币政策下，财政信用规模扩大，或得不到统一控制，使得货币政策目标受到影响。
从根本上看，政府协调运用财税政策和货币政策必须有一定的制度框架，而目前恰恰缺乏经常化和规范化的协调制度。中央银行和财政部在宏观调控上缺乏明确的分工和协作关系。因此，在政策工具的运用和协调上，一事一议地交由国务院进行“仲裁”和决策，这种状况对政府有效实施宏观调控十分不利。
三、加强财税宏观调控作用的政策建议
1.整顿和规范公共部门的分配秩序，建立适应社会主义市场经济的新财政体系。第一，尽快推进政府行政改革，精简政府机构，压缩吃财政饭的人数。主要措施是将目前政府大部分事业编制的全额预算管理制度，逐步转化为政府财政补助性拨款制度。在此基础上政府应保证行政机构的经费需要。不允许这些行政机构进行创收活动。政府的事业单位（除基础教育外）可以采取政府财政补助性拨款方式，并允许事业单位进行创收活动。第二，邮电、通讯、广播、交通、铁路、航空、电力、供水排污等部门应逐步实行企业化管理，财政将它们作为国有公司进行补助拨款，其运营成本主要通过收取服务费用解决。第三，改革预算外资金管理制度，建立统一的财政预算体系。统一后的预算和决算都要向人民代表大会报告。在统一财政体系内，设立不同类别的专门预算，按照社会主义市场经济原则对不同类别的公共收支采取有区别的预算管理办法。第四，中央政府各部门的收费项目和标准，应由目前财政部和计委两家审批，改为由人民代表大会审批；省级政府的收费和基金项目和标准，也应由同级人民代表大会审议批准，并报财政部和计委备案。
2.逐步推进财税制度改革，强化财税政策对收入调节的功能。在市场经济体制下，收入差距扩大不可避免。市场调节解决“先富起来”的动力和效率问题，政府主要依靠财税制度和政策调节收入差距，解决“共同富裕”问题。因此，能否及时建立起有效的调节收入差距的财税体系和政策，事关改革成功和社会主义制度建设的关键性问题。为此要下定决心，逐步建立起具有较强调节收入功能的财税制度。第一，税收体系的目标模式应是流转税与所得税双重主体的体系，为此今后要加大所得税改革和建设的力度。争取逐步将所得税收入占税收收入的比重提高到30%左右。第二，加快政府间财税体制改革的步伐，首先要从政府间的事权划分入手，改变政府职能和事权从中央到基层政权一竿子统到底的模式，真正把各级政府的职能和权力加以界定和明确。逐步将稳定的税收收入的70%集中到中央财政手中，加强中央财政对地方财政转移支付的调剂能力。
3.建立起财税政策和货币政策相互配合的制度和机制。第一，根据社会主义市场经济要求，对财税政策和货币政策的宏观调节功能的侧重点要进行合理分工。货币政策着重调节宏观经济总量，保持币值稳定。财税政策着重调节宏观经济结构，贯彻国家产业政策。为此，政策性金融应与财政信用活动统一起来，作为政府的投融资体系进行运作。第二，建立财税政策与货币政策协调机构，对一些相互产生影响的政策，如国债利率与银行利率的确定、国债发行量、政府投融资规模与银行信贷规模的控制等等问题进行事前的协商，达成共识，统一步调。
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