中央与地方博弈：来自1999-2009年土地审批与违法用地的证据，本文主要内容关键词为：证据论文,土地论文,中央论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1005-1309(2013)11-0096-012
一、问题的提出
经济增长政绩与弥补财政缺口的双重激励，形成了中国特有的增长机制(Qian and Weingast，1997；Qian and Roland，1998；张军等，2007；张晏等，2005，2007；张五常，2009)。并进一步演变为由地方政府主导的相互竞赛和“为增长而竞争”的模式(张军、周黎安，2008)。
地方政府土地出让的政策目标是双重的：即一方面通过招标出让、拍卖出让和挂牌出让等方式获得“土地财政”，另一方面则以行政划拨、协议出让的廉价方式获取“土地引资”。无论是地方政府的“引资”还是“创收”，均离不开土地要素。然而，地方政府与中央政府的目标并非一致：中央政府既希望稳定高速的经济增长，同时也力图控制土地过度占用，特别是防止建设用地对耕地的侵占，保证国家粮食安全、生态安全和经济的可持续发展(陆汝成，2012)。
因此，在土地非农化方面，地方政府与中央政府的目标是冲突的。问题是，中央政府对地方政府的“岗位目标责任书”上并非只有经济建设单一维度，官员晋升存在多重的“一票否决”(托尼·赛奇，2006；徐现祥、王贤彬、舒元，2007)。耕地保护政策规定了保护和合理利用土地的责任在各级地方人民政府，即省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任，地方政府是耕地保护的执行主体，担负着保护耕地行政责任(陆汝成，2012)。近年来中央在技术和制度层面上强化了对建设用地的总量控制以及对土地违法行为的查处力度(操小娟，2009；刘法威，2010；龙开胜、陈利根，2011)。
但事实上，地方政府的违法土地面积在土地总违法面积中居高不下(梁若冰，2009；张莉等，2011)，超额建设用地现象层出不穷。根据国土资源部统计，我国耕地减少主要源于建设用地占用，2009年占耕地减少量的66.89%。1999-2009年中国土地违法主体中，各级地方政府(包括村集体)和企事业单位在土地及耕地违法上均占的比重约为八成(表1)。政府土地管理部门肩负着审批、监督、查处土地违法案件的职能，企事业单位很多土地违法行为如果没有地方政府的默许与配合①，根本无法实施(陈鹏，2008；梁若冰，2009)。地方政府成为土地违法的主体。
注：“本年发现违法”和“未经批准用地”中“案件”的计量单位为：万件，土地和耕地的计量单位为：万公顷；地方政府土地违法面积和耕地违法面积，是加总了省级、市级、县级、乡级机关和村集体的“本年发现违法”的数据。
本文要研究的问题就是：为什么地方政府在土地政策不断收紧、惩罚力度不断加大的背景下依然敢于“冒犯”中央政府的政策？
本文试图研究中央和地方政府在超额建设用地上的博弈行为。文章共分为五个部分。除本节外，第二节通过构建中央和地方关于建设用地审批和实际使用的博弈模型，并提出若干假设；第三节是计量模型的设计；第四节则基于1999-2009的省际面板数据的计量分析，以验证前文的假设；最后是一个简要的结论与讨论。
二、理论模型：建设用地指标的“央地博弈”
根据《土地管理法》的相关规定，在农地非农化的过程中，国务院、省级人民政府按照不同的权限，都可以批准农用地转为建设用地。尤其是，省级政府批准的农用地和耕地转为建设用地的面积都比中央政府批准的要大，因此，前者在农地用途转用过程中扮演着的重要角色。
模型中博弈参与者是中央政府和地方政府。为分析方便，不妨一般性，本文假设：(1)中央政府关心国家粮食安全、生态安全和经济的可持续发展，控制建设用地的审批土地，为每个区域确定合宜的转地量；(2)地方官员关心地方经济发展和等级职位产权最大化，所以，在众多的任务指标中发展当地经济和财政收入最大化成为其首要目标，地方GDP的增长水平由建设用地的数量决定；(3)地方政府具有区域发展差距；(4)中央政府在事前无法控制建设用地的使用数量，进而只能对地方政府进行监察和处罚。
值得注意的是，本模型与近年来其它研究中央—地方利益关系的模型有以下不同之处。首先，中央政府不是只注重“使用法律”来达到目的的行为主体，因此，我们把一个自利且有能力“使用制裁措施”的中央政府考虑进模型；另一方面，我们考虑到中央政府在建设用地指标审批的行政决策程序中拥有先行优势和剩余决策权，所以，本文的模型是一个中央政府先行的动态博弈模型。
(一)基本模型
首先，本文的模型是一个中央政府和地方政府间的三阶段完全信息非合作博弈问题。中央政府为地方政府分别制定不同的土地使用方案。地方政府决定是按照中央的土地定额指标还是超额使用土地而承担被查处受惩罚的风险。博弈的次序如下，详见图1：
中央政府因发现地方政府违法行为而支付监督成本后的效用函数为：
上述子博弈纳什均衡的直观解释是，当地方政府预料到中央政府的占优策略是为经济发展较快区域的提供更多的定额分配建设用地指标时，那么在第一期的最优选择是突破中央的限额，超额使用土地审批指标。当中央的占优策略是不对地方违法用地行为查处时，那么对于地方政府而言的最佳选择，仍然是突破中央的限额制违规用地。
据此得到第二个推论：在保增长的前提下，地方政府有突破中央政府土地审批指标的冲动。
三、计量分析：来自省级数据的验证
(一)计量模型和变量选择
根据前面的理论模型，中央对土地违法案件的查处力度，以及区域经济增长是影响地方政府超额用地的主要因素。借鉴前期研究中协议出让土地对地方财政收入、地区腐败案件对区域经济增长的影响，以及土地违法案件的影响因素等模型(陶然，2007；梁若冰，2009；赵文哲等，2010；周黎安等，2010；龙开胜、陈利根，2011)。本文构建计量模型：
反映地方政府超额用地行为指标有两种：(1)突破国家用地指标的行为，即：耕地减少中建设占用与国家审批用地中耕地数量的差值。需要指出，地方超额用地行为表现出阶段性特征，随着中央监管力度的增加呈下降趋势，地方超额占地的比率从1999-2003年82.58%，下降至2004-2009年53.23%。(2)替代变量：建设用地审批情况，该变量虽然不能反映地方政府超额用地情况，也能够反映地方政府间竞争性。
中央对土地违法案件的惩罚力度选取年鉴中“查处土地违法案件宗数(case)、查处土地违法案件面积(sq)、耕地违法案件面积(sqc)”等相关数据。此外，借鉴龙开胜、陈利根(2011)的研究，将中央对土地违规查处的技术和制度方面的创新设为控制变量，记做TK。按照中央对土地违法治理监控技术水平提高和政策严格程度的层次递进关系的赋值，将1999年取值为1，2000年-2003年取值为2，2004年-2006年取值为3，2007年-2009年取值为4。
反映区域经济指标：国内生产总值(GDP)、城镇固定资产投资指标(inv)、外商投资企业投资总额(fdi)、土地财政收入(lf)和财政自给率(fd)。前三个指标表达了经济发展对建设用地的需求，后两个指标反映了地方政府的财政压力对超额建设用地的影响。其中土地财政收入计算土地财政Ⅲ，即：与土地相关的税收收入、土地非税收入和土地抵押收入之和(罗必良、李尚蒲，2010)。
(二)数据处理与单位根检验
为了避免伪回归，确保估计结果的有效性，需要对面板序列的平稳性进行检验。检验面板数据平稳性常使用四种单位根检验方法：包括同质单位根检验(common root test)的LLC检验和异质单位根检验(individual root test)的IPS检验、ADF-Fisher检验、PP-Fisher检验。相应结果在下表3列出由相伴概率看出：(1)地方超额占地指标、中央对土地监控的各项指标和财政自给率，数据稳健性较好，不存在单位根，服从零阶单整I(0)，可以直接进入模型进行回归分析。(2)政府审批用地、区域经济发展各项指标，一阶差分后不存在单位根，记为I(1)，需要协整检验判断长期稳定性后再选择合适的计量方法。
(三)土地案件的查处力度对地方超额用地的实证分析
从方程(1)到方程(3)可以看出，区域财政状况是影响地方超额占地行为的主要因素。在静态模型中，地区财政状况选取了财政自给率指标。财政自给率越高的区域主要集中在东部，中、西部的财政自给率偏低②。该计量结果从侧面支持了经济发达地区具有超额占地的冲动。因此，强化地方超额用地行为的事前监督，强调经济发达地区的重点督察，对抑制地方超额占地行为具有实操意义。
中央对土地违法监控技术的提高以及相关制度完善③，对地方超额占地行为起到明显遏制作用。土地违法监控技术的提升，以及制度的制定与完善，一般耗时较长。中央对超额占地行为的查处力度，在短期集中表现为对土地违法案件查处的频率和范围(面积)。因此，关注中央对违法案件的查处力度，考察其能否起到显著遏制地方超额占地的作用是关注的核心问题。从静态模型计量结果看，土地违法案件的查处力度对地方超额占地的当期抑制作用，并没有通过显著性检验。表示土地违法查处力度的三个变量中，中央对土地违法案件频率能够更有效地遏制地方超额占地行为，查处土地或耕地面积对地方超额占地行为的影响较弱。
为了进一步考察各地区超额用地的影响因素。方程(4)至方程(12)划分了东、中、西部进行回归分析。分区域的估算结果与全国整体估算基本一致：财政自给率对超额占地的影响为正，中央对土地违法监控技术和制度的改善对超额占地的影响为负，土地违法查处频率对地方超额占地的遏制作用更为明显。上述计量结果验证了本文推论1“中央政府的查处力度是影响地方违规的重要变量”。然而，各地区对土地违法案件的查处力度的反应程度并不一致：土地违法治理政策在东部地区发挥较好的遏制作用；土地违法查处力度对中部和西部地区超额用地的影响为负，从作用明显弱于东部地区。土地违法查处的频率变量和面积变量对西部地区超额占地影响甚至得出相反的计量结论。相对于东部经济发达地区，中部和西部地区的农地资源更为丰富。此外，中央对监控重点区域是经济发达地区(容志，2008)，欠发达地区相对受到卫星遥感技术的监测和跟踪的力度要小于经济发达地区。上述两种因素都使得地方政府超额占地行为具有较强的区域特征，欠发达地区的超额占地行为的可操作空间相对较大。例如：2007年贵州省违法耕地面积占建设占用耕地面积的57.49%，位列全国第一。前期文献曾探讨欠发达地区表现出经济发展不平等的厌恶(2010)，西部大开发与中部崛起等惠民项目的实施，需要大量的资金投入，以及廉价的建设用地，均对我国耕地保护提出了挑战。
(四)区域经济因素对土地审批的影响
1.面板协整检验。
所有变量都是对数形式，按照不变价格计算。根据单位根检验可知，政府审批用地、区域经济发展各项指标形式为一阶单整序列。面板数据协整检验方法可以分为两类，一是在E-G两步法检验基础上的面板协整检验，具体方法是运用基于残差的KAO检验，Pedroni检验④。二是建立在Johansen协整检验基础上的面板协整检验。本文使用Eviews7.0分别计算Kao检验，Pedroni检验，以及Fisher协整检验(其中截面时间序列的检验是Johansen的迹检验和最大特征值检验)，对政府审批用地变量和区域经济变量进行协整检验。原假设是“存在协整关系”滞后阶数按照SCI准则自动选择，检验结果如表5所示。
从协整检验的12个统计量中，除了Pedroni检验中Group rho计算结果欠佳，剩余的11个指标均显：政府审批用地与区域经济指标存在协整关系，即各项统计量在10%的显著水平下拒绝“不存在协整关系”的原假设。也有的研究重点关注：KAO检验中ADF值，Pedroni检验ADF和GroupADF，判断变量间是否存在长期稳定关系(沈雁冰、薛文骏，2012)。上述检验表明政府土地审批与人均GDP、城镇固定资产投资、外商直接投资和土地财政收入Ⅲ存在长期稳定关系。
2.误差修正模型及估算。
由于区域宏观经济数据存在一阶单整，在验证推论2的结论时，本文构建政府的土地审批数量与区域经济指标的基础模型(2)。依据前期协整分析结论，以及根据Granger定理(Granger representaion theorem)：如果变量X与Y是协整的，则它们间的短期非均衡关系总能由一个误差修正模型表述。在模型(2)的基础上，得到一阶误差修正模型(3)。
面板误差修正模型根据估计方法的不同共分三类。Ⅰ类估计方法假设所有个体的长期弹性系数相等，且误差修正系数均相等，但短期系数则可随个体改变估计；Ⅱ类估计方法假设所有个体的长期误差修正系数，短期系数都随个体而改变；Ⅲ类估计方法假设长期误差修正系数和短期系数均为常数，不随个体改变。三类估计方法的检验结果，均支持第Ⅲ类估计方法，不存在个体效应，即采用固定效应动态面板估计量。本文使用stata12.0对面板误差修正模型进行估计，结果如表6所示。
方程(13)至方程(16)，长期调整速度(误差调整项系数)高度显著为负，从侧面验证了在考察政府审批与区域经济指标关系时构建误差修正模型较为合适，即：两者存在着误差调整过程。从长期而言，各项区域经济指标均刺激政府土地审批量的增长，例如：人均GDP的系数为3.7261，固定资产投资系数为0.5440，外商直接投资为0.6577，土地财政Ⅲ为0.4048。从短期而言，区域经济指标的增量对土地审批的增量的影响为正，却不显著。
的系数能够部分验证本文理论分析推论2，即：保增长的前提下，地方政府有突破中央政府土地审批指标的冲动。
土地财政Ⅲ的增量对土地审批的增量的影响为负值。这一方面反映了农地资源稀缺性与土地财政的不可持续。另一方面，地方政府支配土地资源有双重目标：任期内的可支配财政收入最大化和政绩显示最大化。在土地供给呈刚性、地方官员的任期制以及地区间招商引资竞争等因素影响下，这两大目标存在着冲突。在短期内，地方政府如果选择土地的引资功能(资源属性)，必然放弃部分融资功能(资产属性)。当建设用地数量一定时，地方政府能够最大化土地“引资”与“融资”，做到两者的平衡和互补。然而，在短期内“引资”和“融资”是相互冲突的目标。
四、小结与讨论
各省耕地减少的情况虽有差异，但建设用地占用是主要原因。建设占用耕地，可以分为合法审批和非法占用。在现实分析的基础上，构建了中央和地方关于建设用地审批和实际使用的博弈模型、通过假设的放松和模型的拓展，得出以下推论：中央惩罚力度是影响地方建设用地超额使用的重要因素；保增长的背景下，地方有突破用地指标的冲动；“为增长而竞争”行为方式将促使土地审批指标的扩大。从侧面论证了农地制度安排是耕地减少的内生因素。
本文通过实证分析得到以下结论：
第一，中央整治土地违法的总体力度和中央对各省土地违法案件查处的频率，将起到缓解超额占地的作用。中央土地违法案件的查处力度是遏制建设用地占用耕地、地方政府擅自突破国家用地指标的重要手段。由于土地违法案件的查处属于“事后”处理，当期的查处力度对遏制土地违法行为的作用非常有限。各地区对土地违法案件的查处力度的反应程度并不一致，土地违法治理政策在东部地区发挥较好的遏制作用；土地违法查处力度对中部和西部地区的作用明显弱于东部地区。
第二，建设用地审批与区域经济增长存在长期稳定关系。通过误差修正模型估算，从长期看区域经济增长了刺激政府土地审批量的增长，从短期看区域经济增量对土地审批增量的影响为正，部分验证了推论“保增长的前提下，地方政府有突破中央政府土地审批指标的冲动”。需要指出，土地财政Ⅲ的增量对土地审批的增量的影响不显著且为负值。反映农地资源稀缺性与土地财政的不可持续。短期内土地财政与超额用地存在较强的替代关系，即：在短期内“引资”和“融资”是相互冲突的目标。
我国农地制度安排是地方政府超额占地的制度基础。我国实施土地公有制，按照隶属关系分：国有土地和农村集体所有制土地。政府从保护耕地出发点对后者实行更为严格的管制。这种管制一方面演变成“物权化”的法律界定，巩固了农地的承包权；另一方面，对农地非农化的限制，强化国有土地和集体土地在建设用地上的不平等地位，固化了土地制度的“二元体系”。农村土地资源一系列属性：产权模糊、流转受到政府管制、征用的强制性和对一级市场的垄断，为地方政府将农地转化为国有土地提供了制度基础。我国地域广阔，地方政府事实上掌握了所辖区域内国有土地的大部分剩余索取权和控制权。
①有些地方擅自修改土地利用总体规划，采用拆分的手段，化整为零批地，把审批权下方；有的地方与开发商签订土地出让协议后，按照事前与开发商约定，再“量身定做”竞争条件，搞虚假挂牌出让；还有的地方政府公开出面通过“以租代征”的方式，违法、违规占用大量耕地甚至基本农田；最突出的是有些地方政府或者默许企业违法占有土地，或者违法审批土地使用权，甚至帮助企业规避法律(参见：陈鹏：《地方政府土地违法行为探析》，《经济研究导刊》2008年第8期)。
②该结论可以通过散点图看出，限于篇幅限制不列出。区域划分按照人均GDP划分可比区域，求各地1999-2009年人均GDP的均值。对于人均GDP大于15000元/年的划为东部地区；对于人均GDP小于8000元/年的划为西部地区；对于小于15000元/年且大于8000元/年的划为中部地区。
③监控技术表现为：2000年开始采用卫星遥感监测执法检查；即将逐步推广的土地视频监控等。制度完善表现为：1999年2月24日，国土资源部颁布实施《土地利用年度计划管理发放》，由于计划管理本身不够严谨，1999-2004年之前，大量的农地快速被转为建设用地。2004年11月修订的《土地利用年度计划管理办法》明确对农地转为年度计划实行指令式管理，农地专用量得到一定程度的控制，2006年第二次修订的《土地利用年度计划管理办法》新增了建设用地计划指标，将未来利用地列入年度新增建设用地量的范畴。2006年建立了国家土地督察制度。
④白仲林《面板数据计量分析》中提到：Pedroni检验以及有截距项无时间趋势。