论土地使用管制——土地用途管制和耕地保护与中国社会经济可持续发展*，本文主要内容关键词为：管制论文,耕地论文,社会经济论文,中国论文,可持续发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 土地使用管制、 土地用途管制和耕地保护的概念及其实质含义
土地使用管制、土地用途管制和耕地保护是土地管理实践和土地科学、土地经济学中通用的专业用语，虽早有提出，但并无严格的公认的统一定义，而是一组相关的在某种角度上可以相互替代的用词。笔者认为，有必要对其定义、实质和主要含义加以界定，以免混淆，造成误解。
西方土地经济学常称土地管制为依法对土地的使用管制（Land useregulation），但有时则通称为土地管理（Land management,or Landhanddle），只有严格程度上的不同。但从学术用词而言， 应该侧重于严格的实质含义，而不泛指通用的土地管理概念。所谓土地使用管制，应是一国政府依法对土地占有、使用的管制，主要是对土地占有、使用者使用土地的权利和义务及使用条件的管制，即包括占有、使用期间，缴付使用土地的租金、税赋、劳务等以及对土地使用的类别（如耕地或建设用地）的用途和使用方式与方法的限制。所以，土地使用管制是建立在一定的地权观念和地权制度上对土地使用权的管理和限制。
制约土地使用管制的根本因素，是一定社会发展阶段的人地关系、国家政权和地权观念与地权制度。在原始社会人口十分稀少、土地广阔无垠而不虞匮乏、人地关系十分宽松的条件下，土地可以自由使用，则人们既无地权观念，又无地权制度，甚至没有国家、部族的约束，就不存在土地使用管理和管制。及至人类社会发展到农业社会，人类定居，从事农耕，遂有农地地权制度的产生，从而出现了国家政府对农地的使用管制和地权制度。及至近现代，人口陡增，经济发达，由于人口和产业之间争用土地，土地利用的用途日广，遂产生土地经济供给的稀缺性，和土地利用个体性与社会性的矛盾并日益激化，农地因日渐被非农利用占有，而更加稀缺，导致农业产业和收益下降，进而影响到社会公益，就首先产生了对农地占有、使用的限制和管制，致使土地使用管制长期以来主要是针对土地用途和耕地保护这一目标的，于是土地用途管制和耕地保护就成为近现代各国土地使用管制的主要目标和重要内容。
随着历代各国人地关系和土地用途的复杂化和多元化，土地使用管制的重要性和内涵广泛性则更加突出，亦更为人们所瞩目。从地权观点而言，土地使用管制的实质意义就是对土地占有、使用权利范围大小的界定，及对土地使用类别的限制；土地用途管制和耕地保护，则是指土地产权移转管制及农地使用管制。可见，时代的发展使土地用途管制和耕地保护日益成为土地使用管制的重要内容。所以，从土地使用管制与土地用途管制、耕地保护三者的从属关系说，土地使用管制涵义最广，包含着农地使用管制和非农地使用管制两部分；而土地用途管制只是其中的类别管制，但因涉及到各类用地的类别，如果分门别类综合起来，涵义也较广泛；至于耕地保护，则是从属于农地使用管制范畴的，实质上是对耕地的使用管制，包括对耕地数量和质量的保护两个方面。
应予指出的是，不论对土地使用管制，抑或对土地用途管制及耕地保护，都是指的政府行为，是政府代表国家依法或按照计划对土地使用施行的强制性管理。它体现着一国政府的“最高权或统治权”及“最终所有权和处分权”体现着政权与地权的统一。这种由政府代表国家最终裁决统治的土地使用管制权，是历代各国地权制度一向公认和接受的，也为一般人民所接受，因而具有权威性。然而，这种强制性管制的严厉程度及其采取的地权体制、管理机制、土地法制和土地政策与措施，则因社会制度和国情的不同而互有差异和多样性。
值得注意的是，不论各国社会制度和国情有多大差异，其政府对国土使用管制大都是侧重于对农地使用管制和保护，而甚少例外。这主要由于土地对农业发展的特殊重要性，而农业又是社会经济可持续发展的基础所决定的。由于在农业社会和以农业为主要产业的国家，其国民经济的主体是农业，因而在初期社会阶段的土地使用管制，不论对农地或非农地都沿用相同的准则，并多侧重于地权的规范。但随着人口增多和第二、三产业的发展，农地与非农地的使用特性及管制条件发生了很大差别，才重视对土地利用条件的管制，产生了区分农区和市区土地使用的分别管制，并因农地使用中经济收益和土地价格日益低于非农地使用的变化，从经济和技术上对严格农地用途管制，保护耕地，更加重视。
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中国土地使用管制——土地用途管制和耕地保护面临的问题与对策
2.1 中国面临的土地问题和土地使用管理问题
2.1.1 耕地资源日益短缺和利用不够合理
中国国土面积960万平方公里，约144亿亩，现有耕地约20亿亩，而人口已超过12亿，预计到21世纪20～30年代人口总数将达15亿以上高峰，现在人均土地面积约12亩，人均耕地只有1.66亩。中国人地关系的突出矛盾是，人均耕地严重短缺，不及世界人均耕地3.75亩的44%。而且在预期人口高峰到来的期间， 人均耕地仍难以保持稳定不变。 据统计1986年～1995年全国耕地净减少2899万亩，年均净减少耕地290万亩 ，耕地减少的损失，不仅限于数量，而且引起了耕地质的下降，主要是水田占用多，开发补充少；特别是南方耕地减少多，城镇建设占用良田多，而复垦荒地质量低。以致全国人均耕地少于1亩的有3个直辖市、 4个省；低于联合国粮农组织确定的0.8亩为临界值的县（区）达666个（其中低于0.5亩的达463个），占全国县（区）总数的23.7%。
由于我国土地垦殖指数低，耕地资源原本不足，优质耕地少，中低产田占全国耕地总面积的61%等制约因素。加上土地利用仍然粗放及管理上的问题等原因，致使我国1995年的耕地粮食亩产水平按详查面积仅为198公斤（按统计数字为283公斤），与世界发达国家相比粮食单产相差达150～200公斤。我国1991年～1995年对粮食年需求量为5200亿公斤，而近年粮食总产量仅4500公斤左右，与需求相差700亿公斤， 如按现在全国粮食亩产198公斤计算，全国缺粮田就达3540万亩。 再就人均粮食产量来看，我国近年粮食产量虽有增产，但全国人均粮食仍然徘徊在仅略高于400公斤的水平，距国际公认的人均500公斤的粮食过关标准差距100公斤左右。
“土为农之本，民以食为天”，这是土地使用管理的必要和宗旨所在，也是中国奉行最严格土地使用管制的根本原因所在。
2.1.2 土地使用中大量占耕地的主要原因
第一，城乡经济发展的诱因。
我国土地使用中耕地的大量减少，主要是由于近十多年来改革开放时期，城乡经济的快速发展引起的。一是城市用地规模过大，建设用地外延扩展占用大量耕地。1986年～1996年，全国特大城市主城区用地规模平均增长50.2%，城市用地规模增长弹性系数（城市用地增长率与人口增长率之比）已达2.29，超出合理限度1.12的一倍以上，致周边大片粮田、菜田被占用。二是由于一度盲目兴办开发区占用大量耕地，而使被占耕地大量闲置。三是基础设施和基础工业重复建设，拓宽道路、广场、机场，扩大工矿用地。四是农村居民点建设布局分散，用地超标，人均用地达192平方米，远超过国家标准规定150平方米人均用地上限，五是农业结构调整过多挤占耕地，统计仅此一项就占耕地减少面积的60%。
第二，土地使用管制不力、不善。
首先，土地管理机制不健全、不合理。一是现行土地收益分配不合理，形成了多占耕地的机制。主要有以下几点：①土地收益全部留给地方，主要是留给市、县和乡镇。致使市、县政府利用农地转非农地的审批权，采取“低价征用，高价出让”的做法获取巨额收益。据不完全统计，1987年～1994年，全国共收取土地出让金2418.5亿元，几乎全部由地方政府占用。②国家征用土地对农民补偿费的分配不合理，大部被乡镇政府、农民集体所截留，致使一些乡镇政府经常代替农民大量出卖耕地，以卖地款补充乡镇财政，从中获利；有些农民和农民集体也不惜牺牲耕地从农地转非农地中去获取比种植业更大的经济利益。③一些需地的建设单位因为城区和开发区土地利用成本过高，为了降低建设成本，也宁可通过当地政府向城乡结合部和城市周围征用耕地，而使城建区存量土地空置。由此可见，这种土地管理机制不仅不去保护耕地和限制耕地的移转，而且只能为地方政府和农民获取耕地移转收益而加速耕地的流失。
其次，土地管理体制的现行用地“分级限额审批”制度不利于国家集中统一控制土地供应。我国土地管理体制虽已实行了集中统一管理的改革，但现行的体制仍然存在着以下的问题：①建设用地的审批权主要集中在市、县政府或乡镇政府，驾空了国家和省的权力。这在当前“以地生财”换取资金不足的诱引下，必然导致地方政府利用其有限的审批权，甚至非法批地，无限制地大量征地和出让土地，不惜牺牲耕地去追求经济的暂时发展。②一些县市对土地的变更使用不按土地利用规划行事，对非农业建设用地规模和布局未以形成有效管制，以致城镇和村庄建设任意扩张，耕地保有总量严重失控。③不少地方在规划基本农田中，多把城镇近郊和交通沿线两侧的优质高产粮田留作建设后备用地而不划入基本农田，甚至对基本农田保护区存在着“划远不划近、划劣不划优”的错误做法。④在土地出让金的收益分配上，中央财政曾先后作出过与地方政府实行四六分成、三七分成的规定，最后规定中央只收5 %，但地方政府仍截流不报，将土地收益留地方。以致中央政府应取得的土地收益无法实现，国家对保护耕地的宏观经济利益的调控无法形成。可见，上述土地管理上存在的问题，实际上削弱了国家对土地的集中统一管理。
最后，土地管理法制不够健全，地方土地管理部门隶属同级政府，难以依法行政；对地方政府的土地违法行为也难以查处。土地使用管制、土地用途管制和耕地保护关系到我国经济社会发展的大事，但却至今没有土地的专业法《土地法》，也没有专门的《耕地保护法》等，致使土地使用管制和耕地保护处于失控状态。加之土地管理机制、体制上的问题，地方土地管理部门设置于同级政府并受其控制，不仅难以依法行政，而且难以按计划和规划管理土地，甚至扭曲城市规划理应服从和受制于土地利用总体规划的关系；而当地方政府一旦有违法行为或出现非法用地时，更无有明确严厉的法制条文足以规范惩治。
由于至今尚未形成适应土地使用管制要求的土地管理机制、体系和法制，因此，还没有形成为一整套完备有效的用以管制并指导土地利用的宏观管理措施和持续土地利用管理措施。
综上所述，我国虽然早在改革开放初期就已实行了以集中统一管理的改革，以强化土地管理和土地使用管制，但近期和今后要做的事的确很多，可谓任重道远。
2.2
进一步加强土地使用管制和可持续土地利用与管理的对策措施
依据中国的国情，特别是人地关系的突出矛盾，以及十多年来土地管理的实践经验，我国政府已对土地管理工作做出了许多新的改革和实验，经过缜密的调查研究，于1997年5月19日由中共中央、 国务院发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》明确了土地管理的主要根本目标是土地用途管制和保护耕地，提出了一系列的进一步加强土地管理切实保护耕地的治本之策。这是我国近期和今后长期坚持的土地使用管制的纲领性文件和指导方针，对土地使用管制既突出了重点和管制的严格性、周密性，又兼顾了宏观综合管理的全面、协调配合，为今后的严格管制提供了系列配套对策和措施。
治本之策的关键，是进一步改革土地管理体制、机制和法制。为了保证上述加强土地宏观、严格土地用途管制和保护耕地治本之策的实现，最具决定性的因素在于土地管理制度上的发展和创新。如果没有与严格土地使用管制相适应的合理健全的管理体制、机制和法制的配套措施，一切治本之策都将难以保证实现。
针对现行土地管理制度上的主要存在问题，应采取的治本之策是：第一，首先要建立一个与严格的土地使用管制相适应的高度集权的集中统一的土地管理体制，集大权于中央政府，集中统一管理全国城乡用地。《通知》提出对农地和非农地要实行严格的用途管制，主要通过发挥土地利用规划的总体控制作用，以土地供应制约和引导需求，以土地用途管制制度代替现行的用地“分级限额审批制度”，以形成保护耕地的体制和机制。因此，亟应改变现行的“块块为主”的土地管理体制，强化土地管理的集中统一领导；改变地方各级土地管理部门由本级政府领导，只对本级政府负责的领导体制，实行双重领导和垂直领导相结合的土地管理领导体制。第二，要随着土地管理集权体制的建立，改变现行土地管理维护块块利益为主的机制。针对主要存在问题，加强中央、省级用地的管理职权功能，把建设用地的审批权主要集中在中央、省级；并调整土地收益分配办法，按照《通知》规定的“今后原有建设用地的收益全部留给地方，专款用于城市基础设施建设和土地开发、中低产田改造；农地转为非农建设用地的土地收益，全部上缴中央，原则用于耕地开发，具体办法国务院另行规定。”第三，要相应修改和制定有关法律，加强法制管理。建议中央修改《土地管理法》和《城市房地产管理法》，尽快制定《耕地管制法》，加快制定《土地法》等。以严格土地管理法制，加强土地管理的执法监督检查。
最后，为保证实施中央《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，最终还有赖于领导者、专业工作者和全体用地者思想观念的根本转变。要真正切实认识到实行严格土地用途管制和耕地保护的急迫性和必要性，及其对我国经济社会可持续发展的战略意义，把土地使用管制与国家政权和地权统一起来，进一步把实行严格的土地管制与每个公民和全民族的根本利益联系起来，才能确保这一既关系到每一个人又关系到全社会的伟大事业的实现。注：本文于1997年9月收到。