国外世界遗产保护与旅游管理方法的启示——以澳大利亚大堡礁为例，本文主要内容关键词为：大堡礁论文,澳大利亚论文,为例论文,世界遗产论文,旅游管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
澳大利亚大堡礁(The Great Barrier Reef)因其具有突出意义和普遍价值的自然景观于1981年被列入《世界遗产名录》。它是澳大利亚的第一个世界遗产，也是世界上面积最大的世界遗产；它是全球最大的海洋保护区，也是全球最大的珊瑚礁区，被称作世界七大自然奇观之一。大堡礁是澳大利亚发展旅游业的重要吸引物，每年吸引了大量的旅游者前来观光、度假，旅游业十分发达。澳大利亚对其保护和开发并重，取得了令人瞩目的成效，被世界旅游业引为范例。
1 澳大利亚大堡礁概况
大堡礁位于澳大利亚东北岸，沿澳大利亚东北海岸线绵延2000多公里，总面积达34.78万平方公里，比意大利还大，相当于英国和爱尔兰的面积之和。它是世界上最知名的海洋保护区，是世界上最集中的珊瑚礁系统，是世界动物多样性最丰富的地区之一。这里生存着400余种不同类型的珊瑚，其中有世界上最大的珊瑚礁；这里生存着鱼类1500种、软体动物4000余种，聚集的鸟类达242种，还是某些濒临灭绝的动物物种(如人鱼和巨型绿龟)的栖息地。
大堡礁是澳大利亚人最引以自豪的天然景观。大堡礁由400多种绚丽多彩的珊瑚组成，大部分没入水中，低潮时略露礁顶，构成了一幅千姿百态的海底景观。从上空俯瞰，礁岛宛如一颗颗碧绿的翡翠，熠熠生辉，而若隐若现的礁顶如艳丽花朵，在碧波万顷的大海上争相怒放。大堡礁水域约有大小岛屿600多个，这些各有特色的岛屿都已开辟为旅游区。此外，还有供人观赏的石画艺术馆和30多处著名的历史遗址。由于大堡礁地势险恶，因此周围建有大量的航标灯塔，有些已成为著名的历史遗址，而有的经过加固至今仍发挥着作用。
大堡礁拥有旅游、渔业、科研和土著文化等多种资源。其中，对旅游资源的利用最为突出。当地旅游业十分发达，并成为重要的经济来源。每年大约200万游人到此参观，为该国带来约45亿澳元(约31亿美元)的经济收入。澳大利亚联邦政府于1975年成立大堡礁海洋公园管理局，负责该地区资源开发和保护的协调管理工作。目的是保护这一区域突出的生物多样性及合理利用。管理局通过分区管理来实现这一目标。在分区计划和管理计划的控制下，允许开展合理的旅游、钓鱼、划船、潜水和研究活动，以最大限度地减少对环境的影响和冲突。
与今天世界上其他地区的珊瑚礁系统相比，大堡礁海洋公园大部分保持了良好状态。《大堡礁世界遗产状态1998》中提出，珊瑚礁状态良好，获得了有效的管理。《2004年世界珊瑚礁状况报告》指出，全球2/3以上的珊瑚礁遭到严重破坏或处于进一步恶化的险境，在2003年全球各地珊瑚礁破坏状况排名中，澳大利亚和太平洋岛屿破坏最轻。世界自然基金会指出，如果全世界不采取严厉的保护珊瑚礁措施，全球60％的珊瑚礁将会在2030年以前死亡，世界各国应该像澳大利亚保护大堡礁那样保护珊瑚。可见，澳大利亚对世界最大自然遗产的保护和旅游开发取得了较好的效果，他们的成功经验值得我们总结和借鉴。
2 大堡礁保护和旅游管理的成功经验
2.1 严密完整的行动计划
澳大利亚对大堡礁的旅游管理工具包括一系列完整严密的计划，主要有分区计划、地点计划、管理计划和25年战略计划。这些计划从空间上覆盖了整个遗产区域，并对敏感地带和关键地点给予更细致和特别的管理；在时间上，除重视日常管理外，还注重战略管理，使大堡礁的保护和资源利用具有可持续性，而非看重眼前利益。这一系列的计划成为大堡礁旅游管理的指导，保证了整个旅游管理过程都贯穿了对世界遗产的保护。
(1)分区计划。分区制是《大堡礁海洋公园法》要求建立的，该制度规定了游客可以到哪里、可以做什么以及其他进入限制，规定旅游经营者必须要有许可证才能在海洋公园内开展经营活动。大堡礁分区计划提供了一个反应迅速、灵活的途径和方法，对海洋公园不同地点实施有针对性的适当管理策略。
(2)地点计划。该计划通过与当地使用者的密切协商来制定，用于大堡礁特殊地点的局部性计划，关注特殊的利用问题和累积影响。地点计划确定地点的重要价值，并对私人和公众进入机会进行平衡。地点计划一旦被认可，该地点就要按照相应的规则来管理和利用。
(3)管理计划。管理计划是对分区计划的补充，并用于解决关键问题，主要作用是提高对所有利用累积影响管理的能力。管理计划要鉴别这些区域自然、科学、文化、遗产的使用价值，根据它们的价值，规定进入的参数。如大部分地区规定了进入团队的规模和交通工具的大小。
(4)25年战略计划。大堡礁世界遗产25年战略计划于1994年产生，提供了对大堡礁25年的管理和保护战略以及永久性明智利用大堡礁的基础。该战略计划使每个与大堡礁相关的人都知道大堡礁未来25年内将怎样实施管理。这一计划保证了大堡礁能够持续保持健康状态，并能交付给后代。
2.2 合作管理和伙伴项目
利益相关者参与是大堡礁旅游和游憩管理的重要组成部分。所谓合作管理，即相关的资源使用者都参与到公园的管理中，管理不再只是政府的事情。大堡礁海洋公园管理局认为，大堡礁面积大、资源多、用途广，只有通过各方合作，才能解决环保与资源使用的问题，而由此产生的措施也才能落实到位，管理才能取得成效。
合作管理机制包括：(1)管理局的协调、管理和维护经营者利益，让经营者都有参与的动力。例如，法律禁止船只在当地胡乱停泊，以避免抛锚损害海底的珊瑚。因此当地曾有一个时期出现许多游船不敢来经营的现象，使船运和旅游业受到了影响。为此，该管理局同船运业的代表共同商定了一些可以安全下锚的地区，很好地解决了旅游资源保护和发展的矛盾。(2)构建合作平台——大堡礁旅游休闲咨询委员会。2000年1月成立的大堡礁旅游休闲咨询委员会，其会员分别来自政府、旅游业、当地土著人和渔业等利益相关者。会员通过这个平台共同评估大堡礁环保状况，提出各自对资源的使用要求，并向管理局提出政策建议。(3)利益相关者承担政策实施和监督的责任。例如，旅行社按照管理局提出的环保要求和各自的经营特点，制定了“最佳环保操作”细则，并照此执行。管理局对环保操作达不到要求的旅行社停发许可证，对表现好的旅行社则在分配旅游资源时予以优先考虑。管理局还鼓励旅行社之间相互监督、相互举报。另外，旅行社的导游同时也是当地的环境监测员。
海洋公园旅游经营者通过自愿参与的伙伴项目真正加入到公园的管理中来。如BleachWatch(变白监测)、CotsWatch(荆冠类海星监测)、Crown of Thorns Starfish Control Program(荆冠类海星控制项目)等。
2.3 完善的法律法规体系及法律法规条款
澳大利亚非常重视立法的地位和作用，目前已建立起十分完善的遗产保护和旅游管理的法律法规体系。《大堡礁海洋公园法》(1975)是关于海洋公园的基本法，其法规为海洋公园的建立、看护和管理提供了框架。昆士兰州政府制定的《昆士兰海洋公园法》(1990)，对邻近海域的保护提出了补充规定。此外，还有一系列关于大堡礁的专项立法，如《大堡礁海洋公园法(环境管理消费税)》(1993)、《大堡礁海洋公园法(一般环境管理费)》(1993)、《大堡礁地区(禁止采矿)条例》(1999)、《大堡礁海洋公园(水产业)条例》(2000)、《环境保护和生物多样性保护法》(1999)等。
澳大利亚关于大堡礁法律法规的条款很细，可操作性很强，避免了执法的随意性，减少了执法过程中的摩擦。如环境管理费收缴规则规定了向旅游者收缴全费、半费和免费的细则，还有不同旅游经营企业的收费细则以及详细的罚款细则等。
澳大利亚执法十分严格，体现了法律法规的严肃性，在著名的大堡礁绿岛公园，游客不许带走任何自然物体(包括贝壳)，违者将被处以高额罚款。
2.4 对游客旅游行为的管理和引导
旅游是大堡礁地区最大的商业活动。为了减少旅游的负面影响，大堡礁海洋公园管理局与海洋旅游业合作，通过采用行动守则和遵从“最佳环保操作”，鼓励和推动产业的高标准，保护海洋公园。旅游经营者雇佣有一定技能的员工，向游客宣传大堡礁并告知旅游活动的要求及“最佳环保操作”。
“最佳环保操作”是与海洋旅游业有关的指导方针，通过促进海洋公园中对环境负责任的旅游行为，减少人类对珊瑚礁和岛屿的影响。大堡礁海洋公园对各种旅游活动都有详细的要求。如观鸟，进入鸟岛要限制速度，接近鸟时要安静，避免迅速、突然地移动，把噪声减到最小，不要高声说话，规定敏感时间等。
在展示海洋公园和向旅游者传达海洋公园的价值方面，旅游业起着重要作用。解说是增长旅游者环境意识的最有效途径之一，它能用一些事实对旅游者的行为产生积极影响。澳大利亚的导游都要向游客介绍政府的环保规定，提醒游客严格执行，做到“除了脚印，什么都不留下；除了杂物，什么都不带走”。
3 大堡礁保护和旅游管理对我国的启示
我国是世界遗产大国，到目前为止，已有世界遗产31处，在世界上列第三位。遗产大国不只代表了一种名气，更多的是要承担保护全人类共同财产的责任。我国的遗产保护总体来看较好，目前没有一项遗产进入《濒危世界遗产名录》，但保护状况仍然令人担忧：不断有世界遗产遭到破坏，一些世界遗产景区过度开发、人满为患已是事实。怎样处理遗产保护与旅游开发的关系，怎样把遗产保护融入旅游发展中，让我国的遗产事业可持续发展，是我们要思考和解决的重大问题。而结合我国国情，借鉴国外遗产保护和旅游管理的成功经验，正是我们解决问题的重要途径。
3.1 建立完善的法律法规体系，注重法律法规的可操作性
完善的法律法规体系和详细的法律法规条款是大堡礁世界遗产保护和利用最重要手段。我国世界遗产立法保护的现状已远远跟不上遗产保护的形势，使得遗产保护问题层出不穷。主要原因有：(1)法律法规不完善。我国还没有一部专门的世界遗产保护法，关于世界遗产的法律主要是《文物保护法》，行政法规主要是《风景名胜区管理暂行条例》、《自然保护区条例》等。专门法规的缺位，加大了世界遗产保护工作的随意性，而且这些相关法律法规不能完全涵盖所有的世界遗产类型，对于如何保证世界遗产的原真性和完整性也没有作出任何规定。所以，当双遗产地泰山、黄山修建三条索道，张家界修建观光电梯，长城砖公开叫卖，“野长城”受到严重破坏，北京市拆除古城中轴线鼓楼、钟楼西侧的旧鼓楼大街，紫禁城周边环境的保护受到威胁等严重状况出现时，法律明显束手无策。(2)没有形成完整的法律法规体系。我国目前世界遗产保护的法律法规可分为国家和地方性两种，国家层面上是一些相关法律法规，专门性的保护世界遗产的地方性法规只有几个，缺乏像《大堡礁海洋公园法(环境管理消费税)》(1993)、《大堡礁地区(禁止采矿)条例》(1999)那样针对性强的分支法。缺乏分支法就会导致遗产的过度利用和对经营行为的失控。(3)法律法规可操作性不强。国家的相关法律法规大多是纲领性的内容，地方性规章只是上位法的简单重复，对具体如何保护并未作深入的规定。如《云南省风景名胜区管理条例》第十六条就规定了风景名胜区的水源或水体应当严加保护，禁止污染或过度利用；禁止围、填、堵、塞水面和围湖造田等。这些规定仍然只是根据《风景名胜区管理暂行条例》的相关规定作出的概括性的规定，并未根据本地区世界遗产的特点作出具体的规定。我国世界遗产保护的法制建设任重而道远！
立法保护世界遗产是我国遗产保护的必由之路，在今后的立法工作中，首先要重视法律法规体系的完善，既要有针对世界遗产保护和管理有关问题作出明确规定的综合法，又要有针对具体遗产地的专项法以及涉及遗产保护某一方面条款的分支法，使遗产保护和利用有章可循、有法可依，消除保护和利用方面存在的立法空白。其次，要注意法律法规条款的完善，增强执法的可操作性。再次，要加强遗产执法队伍建设，提高执法能力。最后，要广泛吸引社会各界参与世界遗产法律法规体系的建设。法律法规正式颁布前，应向全社会公布草案，广泛征求意见，以此增强全社会的保护责任和意识。
3.2 建立合作管理的平台和机制
目前，我国的世界遗产是多头管理，职能重叠，政出多门，经常出现政策冲突、互相扯皮、经费紧张，有利大家争、无利没人管的情况。这些问题的根本原因是我国世界遗产管理体制不顺，但本质是国家、部门、地方和公众等之间的利益冲突。面对国家立法难以短期实现，理顺管理体制又有很多困难的现实，如何协调好遗产地不同利益相关者的关系，就成为我国世界遗产保护和利用可持续发展的关键。
大堡礁世界遗产的合作管理在世界上最大的遗产管理中取得了成效，值得我国借鉴。通过合作管理，能够把各利益相关者之间的利益之争转化为有效合作，促进各方共同发展，最终实现遗产保护和利用的双赢。首先，遗产地要建立一个机构来实施合作管理，吸收世界遗产地的利益相关者(包括遗产地政府、景区管理机构、旅游及相关产业、社区、研究机构等方面的代表)参与管理，利用一些遗产地保护和利用的大项目，如环境保护、旅游产品开发、遗产地旅游营销、员工培训等，促进各方的有效合作。其次，合作管理的顺利实施还需要建立一些机制，确定机构的地位和作用，各利益相关者的责任和义务以及如何激励等。
3.3 用严密完整的管理计划提高管理的有效性
大堡礁是最大的世界遗产，也是世界最大的海洋保护区、最大的珊瑚礁区，在利用的同时保护好大堡礁世界遗产具有极大的挑战性。如果没有严密完整的管理计划指导，大堡礁的日常管理和长期管理、大堡礁的保护和利用就不会取得成效。
我国世界遗产保护和利用中出现的许多问题不是偶然的，表面上是管理的疏漏造成的，实际上反映了我国遗产管理中缺乏严密而完整的科学管理计划以指导实践的事实。典型的案例如故宫缓冲区规划方案整整“迟到”了18年。在申遗时本应具备的故宫外围缓冲区规划方案，却在南非德班举行的第29届世界遗产大会上才获得通过，并正式生效。缓冲区规划方案的“迟到”，使故宫的周边环境受到了极大威胁。此外，2004年10月17日山西平遥古城南门东侧外墙突然发生墙体倒塌，“野长城”破坏事件层出不穷，武当山遇真宫火灾等事件也说明了同样的问题。健全的法律法规固然重要，但遗产的保护最终还是要落实到日常的管理中。如果我们有严密完整的管理计划，其中包括针对特殊问题和关键地点的计划，我国世界遗产受到的威胁和破坏将大大减少，遗产管理的有效性将大大提高。我国世界遗产法律法规的建设还需要较长的时间才能完成，而制定严密、完整的管理计划是每个遗产地都能做到的，只要把遗产保护放到最重要的位置，就一定能够迅速实现。
3.4 采取有效措施引导旅游者行为
在世界遗产旅游中，旅游者的行为可以构成对世界遗产的威胁甚至破坏。一种情况是一些素质不高的旅游者的不良行为，如攀登、乱丢垃圾、乱刻乱画等产生的破坏；另一种情况是旅游者对保护要求的无知，造成无意识的破坏。旅游者的行为需要引导和管理，让他们具有“保护责任”意识，在旅游过程中自觉采取保护行动。大堡礁海洋公园对游客引导和管理的措施值得借鉴。
(1)解说和宣传。导游和其他旅游企业的服务员工担负着解说员和宣传员的角色。导游要向旅游者生动地讲解世界遗产的文化内涵，指导旅游者欣赏世界遗产景观并达到愉悦的效果，还应向旅游者宣传世界遗产和环境保护的要求，最终对旅游者的行为产生积极的影响。
(2)制定明确的旅游行为要求和被限制的行为。让旅游者知道哪些行为是被禁止的，哪些行为应该怎样来约束。
(3)向旅游者收取环境管理费。旅游开发和旅游者的到来，无疑改变和影响了目的地的环境，向旅游者收取环境管理费在情理之中。环境管理费不在于数额的大小，最重要的是让旅游者懂得他们有义务和责任保护世界遗产和环境。
(4)设计旅游者能方便参与的保护项目。旅游者参与到保护项目中来，能使世界遗产的保护更加严密。通过旅游者亲自参与保护项目，能够变被动教育为自我教育，促使旅游者真正建立起保护责任意识，使旅游过程变得有趣而有意义。
标签：世界遗产论文; 大堡礁论文; 海洋公园论文; 意大利世界遗产论文; 遗产论文; 澳大利亚旅游论文; 珊瑚论文; 法律论文;