省级中长期科技发展规划比较分析，本文主要内容关键词为：发展规划论文,省级论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F204文献标识码：A文章编号：1002-0241(2007)09-0031-05
1问题的提出
著名国际竞争力专家迈克尔·波特认为，国家竞争优势形成的根本点在于主导产业是否具有竞争优势，而主导产业是否具有竞争优势不仅取决于资源要素、需求因素、支柱产业及产业配套状况等多个层面的因素，还主要取决于该产业技术创新能力的大小，唯有创新，才能打破低水平的经济均衡，增加有效供给，拓展新的市场空间，引导和创造新的需求[1]。在经济日益全球化的今天，科技创新已经成为世界各国公共政策的一个中心关注对象。
中共中央和国务院在1995年首次提出实施“科教兴国”战略，在“十五”计划中提出“将以科技进步作为国民经济和社会发展的动力”。为实现“十一五”规划目标，中共中央又提出要以自主创新提升产业技术水平，把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节。2006年1月，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》正式发布。《规划纲要》提出了新时期我国科技工作“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”的指导方针，指出科学和技术发展要以提升国家竞争力为核心，经过15年努力，到2020年使我国进入创新型国家行列。绝大多数的省市政府也先后制定并发布了各自的中长期(2006-2020年)或“十一五”科技发展规划纲要。截止到2007年1月31日，在网上一共可以检索到陕西、上海等20个省市、自治区完整的科技发展规划。各地R&D投入目标和规划的重点发展领域或技术分别如表1和表2所示。
在我国现有的政治体制下，热衷于追求经济增长政绩的地方政府，往往很难准确地定位自已在经济活动中的角色。各级政府官员出于对政绩的追求，在制定规划时很容易不顾本地或本部门、本单位的实际情况，急功近利，提出一些不切实际的目标。各省市政府在“十一五”或中长期科技发展规划中都提出了今后5年或15年里在科技投入、重点发展领域等方面的目标及具体保障措施。这些地方性的目标是否契合实际，是否具有可操作性、可实现并真正借以推进各地的科学技术发展，进而实现产业结构升级和经济增长方式的转变呢？这些规划是否会重蹈其他一些规划好大喜功、不切实际的覆辙，而仅仅是构建了一个个无法实现的空中楼阁？限于篇幅，下文将仅就R&D强度目标、规划的重点发展领域或技术、政府强化对推动科技进步工作的绩效考核等三方面进行分析。
2各省规划的R&D强度目标剖析
根据联合国教科文组织(UNESC)的规范标准，研究与试验发展(R&D)活动是指任何增加知识总量，以及运用这些知识创新的应用而进行的系统的创造性的工作，是科技活动的核心内容，其经费投入是全社会科技投入的重要组成部分，对全社会的科技投入起着导向作用。欧盟2002年发布的《关于研发经费占GDP3％的行动计划》就要求成员国到2010年将R&D强度提高到3％[2]。十几年来，我国的政府科技投入力度不断加大，带动全社会科技投入多年来一直以较快速度增长。R&D经费支出占GDP的比重即R&D强度连续十余年保持增长，到2005年已达1.34％，在发展中国家中处于首位。但中国的R&D强度与西方发达国家平均2.0％以上的水平相比仍相对较低，R&D经费支出在各省份之间的分布也极不均衡，与经济发展水平和产业结构差异呈现出一定的相关性[3]。以2005年为例，R&D经费支出超过100亿元的有北京、江苏、广东、上海、山东、浙江、辽宁等七省市，共支出1 587.15亿元，占到全国R&D经费总支出的64.78％，而其余24个省市的R&D经费支出总计为862.81亿元，只占全国R&D经费总支出的35.22％。
2.1部分省份R&D强度目标偏高，实现难度大
《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》提出全社会研究开发投入占国内生产总值的比重到2010年要达到2.0％，2020年要提高到2.5％以上的目标。从表1的数据可见，绝大多数省市到2020年的R&D强度目标都达到或超过2.5％，即现阶段已进入工业化后期发达国家的水平。
从表1中2000-2005年R&D强度的增长率和2010年R&D强度目标与2005年的增长率两列数据的比较可以发现，上海、江苏、浙江、重庆等省市提出的目标是较为稳妥的。只要这些省市在2006-2010年间的R&D强度保持前几年的提升速度，将肯定可以保证或超额实现2010年目标。与此同时，很多经济欠发达省份，如山西、河北、宁夏、贵州、河南、广西、新疆、海南等规划的目标则与现实相差甚远。这些省份在2000-2005年的5年间，R&D强度不但绝对水平低，增长非常缓慢，宁夏和广西的水平甚至还有所降低。要实现这些省份规划的2010或2015年R&D强度目标，需要在2005年的基础上增长90.48％到620.00％不等。考虑到同时期作为分母的GDP的增速，显然，只有在2006-2010年间以“非常”的手段，推动R&D投入的“超常规”增长才有可能实现目标。但是，较之经济、教育发达地区，这些省份不但本身资金和科技人员都非常缺乏，企业实力较弱，对高级要素也没有足够的吸引力，在短期内这些要素的供给不可能迅速提高，是否具备支撑R&D投入“跨越式”高速增长的实力实在令人怀疑。
数据来源：2000年和2005年的数据参照中国科技统计网http：//www.sts.org.cn；2010年和2020年目标参照《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》、各省市发布的中长期(2006-2020年)科学和技术发展规划或“十一五”科技发展规划.其他数据为作者计算所得。
注：在计算时，2010年和2020年目标数据的取值方法为：在规划中若表述为“全国平均水平”的分别取值2.0%和2.5％，表述为“超过”或“接近/达到”某数值的直接近似取该数值。
2.2省际间R&D强度目标值趋同明显
我们用[(某省R&D强度-全国平均R&D强度)/全国平均R&D强度]的值来表示该省某年度的R&D强度相对全国平均水平的差异程度。从表1中的数据可见，各省市2005年的R&D强度相对全国平均水平的差异程度从海南的-86.57％到陕西的88.06％不等；但从2020年的规划看，各省市R&D强度水平目标趋同的局面非常明显。有十个省份都是以达到或超过全国平均水平为目标，差异程度缩小为-20％到40％。
笔者曾借鉴Bennet分解法对我国各省的R&D强度差异进行实证分析，发现省际产业结构差异与R&D强度差异之间存在较为显著的相关关系。较高的R&D强度与产业结构的升级存在相互影响的因果关系[4]。我们不宜把仅适用于完整国民经济体系的三次产业演变规律机械地套用到非独立的区域经济结构，要求层层都实现“三二一”的产业结构分布状态。我国省际间在地理位置、资源条件、比较优势、市场竞争能力等方面都有非常大的差别，省区之间的经济具有合作性和互补性，产业结构存在较大差异也是必然的[5]。除了产业结构外，影响、决定R&D强度的因素还有很多，包括：经济发展阶段、宏观经济环境、产品市场的竞争程度、国外资金的进入、公共研究机构的研究行为、产学研联系、财政支持和对知识产权的保护等，它是由经济运行决定的内生变量[3]。综合各方面的因素，省市间在要素禀赋、经济发展水平、产业结构等方面的较大差别决定了省市间的R&D强度存在一定的差异也是必然的。中西部地区一些自然资源部门占较大比重的省份R&D强度较低是顺理成章的结果。各省R&D强度目标趋同显然是不尽合理的。
3规划的重点发展领域或技术分析
3.1科技发展规划考虑了各地资源禀赋的特点
如表2所示，我们必须承认各省市在规划重点发展领域或技术时大多考虑了本地资源禀赋的特点。如上海、江苏等省市有较多的高等学校和科研院所，还吸引了很多外资企业的研发部门入驻，发展高新技术具有得天独厚的条件；上海独具优势的“现代生产者服务”辐射了整个长三角乃至长江流域，是邻近的江浙都无法企及的；陕西、四川、重庆等拥有相当数量的大型国有企业，科研院所也较多，在制造业上有较坚实的基础；而江苏、浙江、广东在新型制造业上的优势也是内地省份所难以比拟的。再如江西的农业技术，山西的矿产资源开发利用与生态环境，贵州的烟酒及特色食品、民族药业，海南的热带生物资源技术，新疆的特色农业，福建、浙江、山东等沿海省份的海洋技术等都突出了地方特色。
3.2发展领域求全、趋同易导致资源浪费和产业结构扭曲
表2各省份中长期或“十一五”重点发展领域或技术
省份 规划的重点发展领域或技术 省份 规划的重点发展领域或技术
重点领域及优先主题：能源、水和矿产资源、
环境、农业、制造业、交通运输业、信息产业
全国 及现代服务业、人口与健康城镇化与城市发展、
公共安全
启动“13115”科技创新工程.重点领域包括装新材料、软件、光电、集成电路、生物、制
陕西 备制造业、能源化工、新材料、电子信息、航福建药、环保和海洋、公共安全技术、应用基础
空航天、现代农业、生物技术、现代医药、水科学研究
资源和环境保护、城镇化与城市发展等
生命科学；材料科学与工程；物质科学与信息； 农业高效种养、农业资源综合利用及农产品
上海 空天与地学；纳米、生物、信息、认知等科学江西深加工、电子信息、新材料、新医药、先进
的交叉科学，力争成为亚太地区的研发中心之制造技术、新能源、生态环境、基础研究
一；现代服务业
电子信息、生物技术与现代医药、能源、石油能源、水资源集约利用、矿产资源开发利用、
天津 及精细化工、装备制造业、都市农业、现代服山西生态环境、农业技术、制造业、交通运输、
务业、资源与环境、人口与健康、城市建设与信息产业、现代服务业、人口与健康、城镇
交通化与城乡建设、防灾减灾与公共安全
电子信息、现代装备制造、新材料、生物技术生物医药、电子信息、新材料、先进制造、
江苏 与新药、新能源及节能技术、现代农业科技、河北面向国际市场的劳动密集型加工型的高新技
生态与环境 术产业、现代农业、资源、能源、环保、现
代服务业
农业技术、先进制造技术、电子信息技术、新能源化工、新材料、先进装备制造、生物发
四川 材料、生物技术、环境资源保护技术、基础研宁夏酵与特色医药、特色优势产业、资源与环境、
究 人口与健康
先进装备制造业、信息产业、生物技术、新材农林水利、能源、材料、烟酒及特色食品、
浙江 料、新能源、现代农业、环境与资源、海洋、贵州民族药业、信息产业、先进制造业、资源与
健康与安全、服务业 环境、交通、建筑与城镇化、人口健康与公
共安全
资源与环境、新能源、农业高新技术、海洋技能源、资源和环境、农业、制造业、信息产
山东 术、电子信息技术、生物技术与创新药物、新河南业与现代服务业、人口与健康、城镇化与城
材料技术、先进制造技术、综合交叉学科与管市发展、公共安全
理科学
农业、制造业、信息产业及现代服务业、人口资源型工业、现代农业、节能与新能源、信
重庆 与健康、环境保护、能源、水和矿产资源、交广西息产业、先进制造、城镇化和城市发展、环
通运输业、城镇化与城市发展、公共安全境与水资源、公共卫生安全
能源、水资源、生态建设和环境保护技术、信特色农业、信息技术、生物技术、新能源技
甘肃 息技术、新材料技术、生物技术、现代农业、新疆术、新材料技术、先进制造技术、生态环境
人口与健康及公共安全保护、医疗卫生
汽车、装备制造和家电业、材料、化工能源等实施热带生物资源、新医药、新材料、电子
安徽 优势产业；电子信息、生物技术、新材料等高海南信息、生态与环保、新能源、社会发展七大
科技；现代服务业、现代农业科技 研发专项
资料来源：《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》、各省份的中长期(2006-2020年)科学和技术发展规划或“十一五”科技发展规划。
从表2中我们也很容易发现，几乎所有的省份都提出要发展电子信息技术、生物技术、新材料、新能源、现代制造业、现代服务业等，各自都希望要构建一个完整的产业和科技体系。众所周知，这些领域或技术的发展需要以大量资金、科技人才和广阔的市场作保证。客观地说，很多省份根本就不具备发展的条件。
正如上文所述，省区之间的经济应该是合作和互补的。重点发展领域或技术的求全、趋同必将导致追求小而全，造成科技投入的重复浪费。表现为：在某些技术领域进行低效率重复研究，造成人、财、物的严重浪费；某些大型先进科研设备多头引进，使用率低或因没有足够的消化能力被闲置等。此外，还可能导致相关产业低水平重复投资和恶性竞争，造成产业结构的扭曲和市场秩序的混乱。
4政府强化对推动科技进步工作的绩效考核是一把双刃剑
科技进步工作属于长期工程，很难在短期内对经济增长等指标有立竿见影的效果。在缺少切实有效的投入监督机制，也没有严格的对科技投入不足的问责追究机制的情况下，地方政府很难真正有动力去保证科技投入的稳步提高和相关工作的扎实开展。
在全面落实科学发展观，建设创新型国家的大环境压力下，各省在科技发展规划中提出了相应目标和保证科技投入提高的保障措施，主要有：落实“一把手抓第一生产力”的工作机制和组织机制；保证科技经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度；以税收、补贴等各种优惠措施引导企业和全社会的科技投入；完善投融资担保体系和风险投资机制；实行政府科技投入任期目标责任制，层层落实领导责任制，落实对党政领导干部推动科技进步工作的绩效考核，甚至还要目标到人。
政府强化对推动科技进步工作的考核是一把双刃剑。一方面可以有力地推进科技投入和科技活动的开展，但也可能误导各级政府的具体决策，走向另一个极端，即：不充分考虑本地的实际情况，以“运动式”的方式保证科技投入量的增加以实现考核指标的要求，而忽视投入主体、对象等结构的优化，从而导致政策的偏差或失效。可能的不良结果有：(1)如以增收税费的方式来筹集所需资金，会对企业的研发资金产生挤出效应。(2)因科技要素的供给缺乏弹性，科技投入增加后，对这些要素的需求增加而导致价格提高，对企业的研发活动产生负面影响。(3)政府的科技拨款对获得者而言基本属于无成本的资金来源。尤其对企业而言，政府补贴固然可以提升企业进行研发活动的能力，但是较之企业利用自有资金进行研发活动，企业对研发活动的可行性和成本收益的考虑可能会弱化。(4)科研机构或企业为了争取更多的政府资金，可能会导致寻租行为的增加。有高投入未必会有高产出，不但推动经济增长和产业结构升级的目标难以实现，甚至还会适得其反。5关于中长期科技发展规划的进一步思考
科技是第一生产力，只有科技进步了，企业才能有更强的市场竞争力。事实上，我国长期片面强调拥有充足廉价劳动力的优势，走的是高消耗、粗放式经济增长之路，产品结构层次低，高附加值产品少，自主品牌少，创新能力严重不足，处于全球价值链的低端。从某种程度上说，我国现阶段已经陷入一个恶性循环：压低(弱势的)劳动力要素价格，增加资本积累——劳动者收入低下，内需不足，过度依赖出口——出口企业相互激烈竞争，价格贸易条件恶化——进一步压低劳动力要素价格维持企业生存——企业缺乏创新和升级的动力与能力、低收入阶层人力资本投资不足——劳动力要素升级乏力、产业结构升级动力不足。在这样的现实背景下，强调树立科学发展观，制定中长期科技发展规划，加快发展科学技术，转变经济增长方式，实现产业结构升级的确显得尤为紧迫。
5.1保证教育投入，提高全民素质是实现科技发展规划的必要条件
当代人力资本理论认为，人力资本存量和人力资本投资是造成各国经济增长差异的根本原因，提高人力资本投资是不发达国家走向发达国家的关键所在。人才的培养离不开教育，而教育的发展则需要充裕的教育投入。美国经济学家丹尼森(1962)利用Cobb-Douglas生产函数对1929-1959年美国经济增长进行实证分析，得出的结果是：美国年增长率的23％要单独归因于这期间教育的发展。这一研究结果有力地促进了随后各国对教育的公共支出的激增[6]。
进入21世纪后，知识成为最重要的生产要素，但离开了人力资本，再好的知识、再先进的技术也不能转化为生产力，去真正发挥作用。离开了教育保障，宏伟的科技发展目标就缺乏坚实的基础，只能是空中楼阁而难以实现。我国教育投入长期严重偏低是不争的事实。早在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出，要逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，上世纪末要达到GDP的4％。尽管财政性教育经费支出在1993-2005年间年均增幅达到15％以上，但国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例到2005年也只有2.82％。2007年3月两会召开期间，这一问题再次被代表、委员们提出。财政部官员认为导致教育经费投入不达标的部分原因是因为地方政府对教育投入不够，与中央教育经费不配套[7]。很多地方政府尤其是经济欠发达地区的地方政府则表示由于财权与事权不对称，财力有限而难以保证教育投入。这些有限的教育投入在区域之间、城乡之间、不同教育对象之间的分配还极不均衡。基于我国的现实状况，初、中级教育应该是重点保证的对象。但是我国投入到小学生、中学生、大学生身上的教育支出比例约为100：200：1600，高等教育挤占了初、中等教育的有限资源[8]。世界银行的统计显示，中国人平均受教育年限仅为6.4年[9]。在我国4.64亿劳动力中，初中及以下文化程度占到4.2亿[10]。中国科协公布的《2001年中国公众科学素养调查报告》则表明每千人中只有14人具备基本科学素养，虽然已是1996年调查结果的7倍，但还不及美国1995年120人的六分之一。低学历就业人口过多、高水平科技人才和技术工人的严重短缺、效率低下已经成为制约中国经济持续发展的瓶颈。
经济的可持续高速增长，需要人力资本水平和包括技术进步在内的总和要素生产率的提高，对我国来说，首要的是人力资本水平的提高。所以笔者认为，在地方政府财力有限的情况下，较之投入巨资进行高技术的研发和引进，踏踏实实地保证基础教育和职业教育的投入、切实提高普通劳动者的文化水平和职业技能，更为关键，也必将发挥出更为持续长远的效应来。
5.2宏伟蓝图的实现离不开规划的合理和切实可行的措施
主流媒体对中长期科技发展规划给予了很高的评价，认为它们给世人展现了一幅关于中国未来15年科技发展的恢宏蓝图。蓝图的实现离不开合理的规划和切实可行的措施。各级地方政府在制定中长期科技发展规划和实现措施时决不能简单照搬国家间比较得到的结论，应更多地考虑本地的实际情况，结合产业结构的现状及发展方向，充分考虑企业、市场、所需要素供求和省际间的互补与协调等因素，做出切实可行的合理定位。
在各地政府科技发展规划的指导思想中，“超前”、“跨越”等字眼随处可见。如果忽视各因素的影响，简单地强调要达到现阶段发达国家的水平，认为研发投入越多越好而互相赶超，都要构建面面俱到的科技和产业体系，并以之作为考核政府官员政绩的标准，在我国现有体制下，必然会导致地方政府以“运动式”的方式增加科技投入，高投入未必会有高产出，有时甚至还会适得其反。结果可能是：投入大量资金进行技术研发，政府主导下的研发资金低效率使用，有投入无产出或低产出；企业的研发支出需求又实际受到压制或得不到满足。政府推动发展所谓高技术产业，导致产业结构扭曲、资源浪费和市场秩序的混乱。
5.3建立高效合理的管理机制才能使科技投入发挥最大效用
我国的研发投入绝对量已经名列世界前几位，但科技投入的产出状况并不理想，科技投入绩效考评和问责机制也比较薄弱。要实现由科技投入大国向科技实力强国的转变，从科研申请到监督的整个过程都需要机制创新。
科技经费使用和运营应尽量做到成本最小化，产出最大化，即科技经费能够被合理配置；科技经费使用过程低损耗；科技创新的成果是最优的。有很多学者提出建议，如：科研做完后进行评估，然后择优投入，这就改变了目前“先选择单位然后投入，至于后果如何却很难评判”的程序；在程序上完善国家科研计划的投入方法，建立竞争机制，将入选科研计划的项目向全社会招标并公示，支持和鼓励国内有条件的各类机构平等参与承担国家重大计划和项目，处理结果也需公示；对风险特别大的项目引入风险基金等[11]此外，科研投入也应纳入公共监督之下，注重过程动态控制，提高科技投入的透明度，为大众了解科技经费的使用进而提出建议、加强监督创造条件，使科研投入更加公平、高效。
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