垄断行业市场化改革的经济机理与潜在风险——以电力行业为例，本文主要内容关键词为：为例论文,机理论文,电力行业论文,垄断行业论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
电力、电信、民航、铁路、天然气等基础产业和公用事业由于其特殊的技术经济属性，传统上都被视为自然垄断行业，为避免垄断带来的社会福利损失，政府通常都会对这些行业的运营进行干预。政府干预的方式主要包括两种：一是管制(Regulation)，成立专业、独立的管制机构授予私人所有者特许经营权，并对市场准入和价格进行经济管制；二是国有化，成立专门的部门进行直接经营管理。从各国的实践看，无论是管制还是国有化，都不可避免地导致生产效率低下，并由此引发出一系列矛盾，从而推动了20世纪80年代以来在全球范围内传统自然垄断行业管理体制改革的浪潮。各国垄断行业改革的主导方式是通过产业重组打破原有的垄断格局，引入市场竞争，放松甚至解除政府对市场价格和行业准入等方面的直接干预。
中国政府对基础产业和公用事业的管理方式通常是通过国有化直接进行垄断经营①，这种经营体制导致了严重的效率扭曲并引发一系列社会矛盾。从20世纪90年代中后期开始，中国政府开始逐步推动电信、民航、电力、铁路等垄断行业的市场化改革[1]；2002年党的十六大做出了“推进垄断行业改革”的战略部署；十七大以来则多次提出要“深化垄断行业改革”。从改革的实际进展看，在这些行业中有效竞争的市场并没有真正得以建立，价格机制没有充分发挥配置资源的基础性作用，生产效率扭曲以及由此引发的一系列社会矛盾依然存在。特别地，垄断行业的高收入、市场准入和价格等方面的问题日益引起社会各界的广泛关注，深化垄断行业改革是解决这些问题的必然选择。
那么，如何深化垄断行业改革呢？西方发达国家所普遍采用的产业重组、引入竞争的方式是不是垄断行业改革的正确方向？Armstrong和Sappinton通过抽象的模型分析认为在垄断行业中引入竞争有利于降低生产成本但却可能抬高消费者价格[2]，这一点得到了Newbery和Pollitt的实证研究支持，他们对英格兰与威尔士电力改革进行社会成本收益分析，发现改革提高了生产效率但却使成本与电价之间的差价增大、电力企业获得超额利润[3]。实际上，从更广泛的意义看，国有化垄断和受政府管制的垄断与不受管制的竞争是两种不同的产业组织方式，二者都有其各自的制度成本。两种制度成本的权衡决定了传统自然垄断行业改革的方向。本文以电力行业为例，结合垄断行业特殊的技术经济属性，探讨不同产业组织方式制度成本的具体表征，揭示垄断行业市场化改革的内在经济逻辑和潜在的风险。这对于中国垄断行业改革的路径选择具有重要的参考价值。
二、政府失灵与垄断行业市场化改革
不同于一般的竞争性行业，电力、电信、民航、铁路和天然气等基础产业和公用事业具有特殊的技术经济属性，其生产环节所提供的产品或服务需要通过特定的网络来传输给终端消费者②，因此通常被称为“网络型产业”(Network Industries)。
如图1所示，在传统垄断行业中，一个完整的生产交易过程至少包括提供产品或者服务的生产环节、提供传输服务的基础设施网络环节和需求侧。生产环节与网络环节二者具有不同的技术经济特性，但是二者的结合才构成一个完整的产业，因为生产环节所提供的产品或者服务必须通过基础设施网络传输给终端消费者。由于存在规模经济和网络经济，基础设施网络环节通常都具有自然垄断特性，即只由一家企业来提供网络传输服务才是最经济的。
网络型产业中的生产环节与传输网络环节无论是在短期的系统运行上还是在长期的系统容量扩张投资上都需要相互协调。以电力行业为例，为保证整个电流网络系统的平衡性、稳定性与安全性，需要对整个网络系统进行统一的管理，这就要求发电与输电的实时协调，网络系统的管理者可以实时调度发电厂的各种出力。另外，在长期投资上，发电容量与输电容量的扩张需要相互协调才能使系统容量扩充的成本最小化。在短期运行和长期投资上的相互协调要求如此之高，以至于生产环节与传输网络环节的纵向一体化成为20世纪80年代以前网络型产业典型的组织方式，垄断也得以从网络环节扩张到生产环节。因此，网络型产业一直被视为自然垄断行业，需要政府对整个产业范围内的价格、成本、投资和服务质量等诸多方面进行直接干预以解决垄断带来的效率损失。
图1 传统垄断行业生产交易示意图
传统上，政府管理垄断行业的方式主要包括国有化和管制两种类型③。但这两种方式都不可避免地会导致效率损失，因为政府主管部门本身有其特定的、与社会福利最大化不一致的目标函数，正如Stigler提出的“俘获理论”(Capture Theory)[4]所揭示的，由于政策制定者容易被特定的利益集团所“俘获”，政府管制与政府经营往往实际上加剧而不是缓解了垄断问题。另外，即使政府部门没有被利益集团所“俘获”而追求社会福利最大化，由于信息不完全和信息不对称，政府部门也难以实现有效的管制，这就存在通常意义上的“政府失灵”(Government failure)。对于生产者的成本函数与消费者的需求函数等方面的信息，政府部门难以完全掌握，这种信息约束下的管制政策通常会导致对企业行为激励上的扭曲，从而导致低效率。传统上，对垄断行业价格管制主要采取基于补偿服务成本(又称“成本加成”)的原则。在具体的管制实践中，一般采取“收益率管制”方法。在这种管制方法下，一方面，由于在制定管制价格中经营成本完全得到补偿，受管制的企业没有降低成本的激励④，相反地，增加成本是其获得更高收益的主要途径；另一方面，正如著名的“A-J效应”(Averch-Johnson Effect)⑤所揭示的，企业具有过度投资的动机，政府无法控制合理的投资水平。20世纪80年代以来所实施的激励性管制方法虽然在一定程度上解决了激励问题，但是由于存在信息不对称，为了减少支付给企业的信息租金(Information Rent)，政府在与企业签订管制合约时需要允许无效率生产行为的存在[5]。
在传统垄断行业经营体制下必然因为激励上的扭曲和信息不对称而导致政府失灵，这是垄断行业传统产业组织方式的制度成本，其具体表征为生产效率低下，体现为高昂的经营成本和资本成本。以美国电力行业为例，在传统的收益率管制下，电力企业在发电环节进行了大量的过度投资，比如兴建成本高昂的核电发电设备，特别是有些地区，如加州、纽约州、德州等，基于对燃料价格和需求增长的预期，在管制条件下进行了发电厂的大量投资(特别是核电站的建设)，这些投资形成的历史沉淀成本需要通过分期补偿的方式被分解到捆绑式电价中。另外，1978年颁布的公共事业管制政策法案(PURPA)要求一体化的电力企业向使用新能源发电的独立中小发电厂商购买电能，并与其签订长期的购电合同。而实际的能源价格变化与用电需求增长都与当初政策制定时的预期大相径庭，这就给电力企业带来了巨大的成本负担，最终形成高昂的终端消费者电价。在美国的东北部及加州地区，由于政府管制下形成的核电厂建设方面的历史投资以及PURPA下签订的高价格的购电合同，发电成本为6—7美分/千瓦时；而在印第安纳和俄勒冈等地方，由于没有核电厂的历史投资和高价格的长期购电合同，低成本的燃煤发电及水力发电使得这些州的发电成本仅为2—3美分/千瓦时，很大一部分价差反映了不同地区在电厂建设的历史投资和长期的购电合同所形成的沉淀成本上的差别。
由于政府失灵所导致的低生产效率和高成本使人们逐步认识到，依靠国有化或者政府管制并不能真正解决网络型产业的垄断问题，尽可能地打破垄断、引入竞争才是解决问题的最好方式。由此引发了20世纪80年代以来全球范围内垄断行业市场化改革的浪潮，改革的基本路径是对原来纵向一体化的垄断行业进行产业重组(Industry Restructuring)、对可竞争的生产环节和自然垄断的基础设施网络环节进行纵向分离。基础设施(Sunk-cost Facilities)由政府所有或者市场参与者联合共同拥有并接受政府管制，不参与市场竞争，只提供垄断性的传输服务并收取“过网费”，并向所有的市场参与者无歧视性地开放准入。对于生产环节，则放开市场准入并取消价格管制(如图2所示)。
图2 垄断行业的分拆与重组
图3 重组后的电力产业组织结构
通过纵向分离把垄断留在传输网络环节，在生产环节可以形成多家企业相互竞争的格局。另外，由于剥离了具有高度沉淀性的网络基础，大大降低了生产环节的进入壁垒，在生产环节实际竞争(Actual Competition)与潜在竞争(Potential Competition)都可以有效发挥作用，这就实现了在生产环节引入竞争，从而提高垄断行业的运营效率、降低成本，并使投资决策更为合理。以电力行业为例，输电网络具有自然垄断特性，但在发电环节竞争是可行的。通过产业重组，把输电资产及管理输电网络的系统调度中心独立出来，在发电侧形成多家独立发电厂商相互竞争的格局。独立发电厂商成为电力市场上的卖方，而地方供电公司、大用户和零售商则成为电力市场上的买方(如图3所示)[6]。
通过产业重组在发电环节引入竞争，市场需求变化、价格波动、技术变化等风险都由企业自己承担，而无法转嫁给用户。因此，企业将最小化其生产成本，投资建设最合理的发电容量，并选择最好的技术，从而避免了管制条件下生产的低效率与高成本。在短期与中期内，生产效率的提高主要表现在经营成本的降低，包括劳动力成本、原料成本等。Newbery和Pollitt对英格兰和威尔士电力改革的实证研究发现，市场化改革后劳动生产率显著提高：改革前的1989年，中央发电局的销售量为2550亿千瓦时，劳动力人数为47264人，而改革后的1995年销售量为2790亿千瓦时，劳动力人数却大幅度减少为21057人。除了劳动力成本显著降低外，从1990-1996年火力发电(指煤炭与天然气发电)的单位燃料成本下降了45％，核电发电的单位燃料成本下降了60％。从长期看，电力改革带来的生产效率的提高主要反映在合理的系统容量投资上，以降低资本成本[7]。
三、垄断行业改革的潜在风险：市场失灵
通过产业重组引入市场竞争的改革是为了解决传统垄断行业经营体制下的政府失灵问题，各国改革的实践也证明了市场化改革有助于改进生产效率。但是，国际上垄断行业市场化改革实践并没有取得普遍的成功，甚至出现了美国加州电力危机的严重后果。这使人们不得不重新审视这场全球性的改革，改革的步伐也因此放慢甚至停止。这表明，引入竞争的改革方式在提高生产效率的同时也带来了新的效率损失。
在传统的纵向一体化的产业组织中，不存在市场竞争，所有的交易都是通过一体化的企业内部来完成的，而终端用户只是被动地接受一体化企业提供的垄断服务。产业重组后，所有的交易都通过市场价格机制来完成，而价格机制的使用是有成本的。首先，竞争性的生产环节与垄断性的基础设施环节的纵向分离打破了原有的保证整个网络系统平衡稳定的内部协调机制，在纵向分离的条件下，保证网络系统的平衡稳定需要依靠外部市场交易来完成，这会增加交易成本。另外，在竞争性的市场中通过市场交易主体之间的合约来实现各种交易，这种市场签约也会导致交易成本的增加。
以电力行业为例，电力行业的技术经济特征要求有一个统一的系统调度中心，该中心的主要功能包括：根据需求的实时变化对发电厂的电力进行实时调度以保证发电量与用电量的实时平衡；对整个网络系统进行统一管理以解决外部性问题和阻塞问题；安排辅助服务以保证整个系统的稳定。在传统一体化的电力产业组织格局下，各种交易都通过企业内部完成，系统调度中心控制了一体化的企业所拥有的发电厂的生产水平以适应消费的随机变化，从而确保了发电负荷与用电负荷在每一秒钟都保持平衡；系统调度中心对整个电流网络系统的各个节点进行统一管理并安排辅助服务以维持频率、电压及整个电网的稳定性。然而，为了引入竞争，需要对原有的一体化的电力产业组织结构进行纵向分拆与重组，而产业重组在打破垄断的同时也打破了传统的内部调度与协调机制。发电厂和销售企业等市场交易主体从输电网和系统调度中心分离出来形成独立的利益主体，系统运营者因协调发电与输电的平衡、管理电流网络和安排辅助服务而需要调度发电厂时运用的是价格机制而不是原来的内部调度指令与控制，市场价格机制的使用是需要成本的。另一方面，在市场化条件下，发电企业、供电公司、零售商和终端客户等市场交易主体之间通过市场签约达成各种交易蕴藏着市场交易成本。
Joskow把市场交易成本概括为四个方面：获取和加工信息的成本、法律成本、组织成本以及无效率定价行为造成的效率损失[8]。这四个方面构成了垄断行业改革后市场运行的主要成本，其中信息成本、法律成本、组织成本这三个方面的交易成本的发生将直接反映到市场交易主体的会计成本里，而无效率定价行为所造成的社会福利净损失虽然不体现在会计成本里，但它却是构成电力市场运行(机会)成本的一个重要方面。从社会福利角度看，垄断行业市场化改革后信息成本、法律成本、组织成本以及无效率定价行为所造成的福利净损失将在一定程度上抵消来自生产效率改进的收益，如果交易成本的增加大于生产成本的节约，则将导致垄断行业市场化改革的失败，即“市场失灵”。
观察1990年开始运行的英格兰与威尔士电力市场发现，到1995年电力生产与传输环节的经营成本(不包括燃料成本与资本成本)比原来发电与输电一体化的中央发电局(CEGB)下降了19％。但是，来自成本节约的收益在1998年之前并没有转移给消费者，而是大幅度增加了企业的利润率。改革后燃料成本与价格之间的差价反而增大了，发电与输电环节的销售收益率由改革前1988-1989年的12.9％增加到1995-1996年的38.3％，在电力市场中存在严重的市场势力。由于会计报表中的经营成本实际上已经包括了信息成本、法律成本与组织成本等交易成本，英国的实践表明了电力市场化改革在生产成本上的节约大大超过了信息成本、法律成本与组织成本的增加，但是改革后市场势力的存在抬高了消费者价格，价格越高所导致的社会福利损失就越大。由此可见，无效率的定价所带来的社会福利净损失构成了电力市场运行的主要成本，垄断行业市场化改革的主要风险在于定价(pricing)问题。加州电力危机的爆发更显著地体现了垄断行业市场化改革的市场失灵风险。
那么，垄断行业市场化改革是否必然导致市场失灵呢？前面的分析表明，市场失灵的最主要成因在于交易成本过于高昂，特别是由于市场势力导致的效率损失，因此解决市场失灵的核心在于尽可能地降低市场运行的摩擦成本，即交易成本，而交易成本的大小与市场交易规则的设计(market designing)密切相关。英、美电力改革之所以未能取得预期的效果，主要是因为在市场交易规则的设计方面存在问题。
比如在英国，1990年开始运行的电力市场采取的是“电力库(Pool)交易模式”，即由国家电网公司(NGC)统一运行现货市场，发电企业每天提交第二天每半个小时的报价进行投标，NGC据此安排一个资金运营成本最小化的第二天的调度计划，并确定电网采购价(PPP)。所有的购买者(包括地区电力公司、交易商和拥有选择权的终端用户)都从电网系统中购买电能，所支付的价格是电网销售价格(PSP)，PSP与PPP之间的差价用以支付传输、阻塞管理与辅助服务等各种费用。在电力库交易模式下，所有的电能交易都通过现货市场来完成，这加剧了现货市场价格的波动，特别是在需求高峰时期，企业具有强烈的机会主义行为动机，即运用其市场势力控制发电容量来操纵市场价格。实际上，在英国电力产业重组时把原中央发电局的发电资产拆分为国家电力公司、国家发电公司和核电公司等三家发电公司，其中核电属于基荷发电机组，而参与现货电力市场竞争的实际上只有国家电力公司和国家发电公司两家，其市场份额分别为60％和40％，这进一步加剧了电力市场上的价格操纵。因此，在英国电力市场化改革之初，来自生产效率提高的收益并没有转移给消费者，而是使电力企业获得超额利润。天然气、煤炭等发电厂的原材料成本的大幅度下降和劳动生产率的显著提高并没有引起市场现货价格如预期般下降，即便是在发电装机容量过剩的情况下也是如此，这引起了管制当局的不满，特别是1997年工党当政后就下令调查公用事业的不合理利润和管制问题。在此基础上，英国对电力系统进行了深化改革，一方面，分别在1996年和1999年两次剥离两大电力公司的燃煤发电机组，以降低现货市场上卖方的集中度，到2000年两大电力公司的市场份额已经下降到32.8％。另一方面，2001年英国对电力市场进行重新设计，新的电力交易规则(NETA)取代了原有的电力库交易模式，鼓励电力买卖双方通过长期合同来规避现货市场中的机会主义行为，从而极大地降低了交易成本，提高电力市场运行效率。
同样地，美国加州电力危机的爆发在很大程度上也是由于市场设计不当而导致市场失灵。在1998年开始运行的加州电力市场中，市场运营功能与系统运营功能被分为两个独立的实体⑥，电力交易所(PX)协调发电厂商与用户之间的交易，而独立的系统运营机构(ISO)则对不平衡量、输电阻塞与系统的可靠性负责。但是，加州公共事业委员会要求占电力销售量75％的市政电力公司通过PX进行现货交易，不允许市政电力公司进入电力购销双边合同交易。如此，主要的供电企业无法通过事前的治理结构调整来规避机会主义行为风险，这就增强了发电企业操纵市场价格的动机。另外，在加州电力市场设计中，为了帮助市政电力公司收回搁浅成本，零售用户的价格被冻结，零售用户不受批发市场现货价格的影响，终端用户对批发市场上的电价缺乏需求响应，这就人为地增强了资产专用性程度⑦，增大了发电企业的市场势力。电力危机爆发后，加州调整了其电力市场交易规则，一方面允许供电公司与发电厂签订长期合约，州政府从公共事业的利益出发，确定了430亿美元的20年长期能源合同；另一方面对电力批发价格进行了价格上限管制，联邦能源管制委员会在批发市场中对所有时段所有卖方实行价格上限，以防止电价被过度抬高[9]。
四、结论与政策启示由于存在政府失灵，无论是国有化还是政府管制下的传统垄断行业的普遍特征是生产效率低下，这是导致20世纪80年代以来世界各国纷纷对垄断行业实施引入竞争的市场化改革的根本原因。但是市场化改革在解决生产效率低下的同时也带来新的效率损失，改革增加了交易成本。
英美等国电力改革及电力市场运行的实践证明了市场化改革对提高生产效率、降低生产成本的作用。但是，交易成本的增加在一定程度上抵消了来自生产效率提升的效益。交易成本的最主要组成部分是非效率定价带来的社会福利净损失，垄断行业市场化改革的核心问题是产业重组后市场交易如何完成、价格如何制定。如果市场交易不能在较低的交易成本下完成，如果价格因存在严重的市场势力而被过度抬高，则市场失灵将导致改革失败。这对于探索中的中国垄断行业市场化改革具有重要的启示意义，基于本文的分析，我们提出如下几点对策建议：
(1)在对垄断行业进行市场化改革前，要求对潜在的市场运行特征进行充分地分析和模拟，在此基础上制定良好的市场交易规则，这是决定改革成败的关键。这一点对于中国电力、铁路等行业的市场化改革尤其重要，只有充分认识产业重组后各市场交易主体之间的行为特征和市场环境，才能避免如加州电力危机、英国铁路改革后出现一系列问题等潜在风险。
(2)产业重组时需要保证生产环节足够的分散性以及市场进入和退出的自由性，以最大程度地降低竞争性环节的市场操纵问题。这一点对中国当前的航空、电信等行业尤其重要，由于生产环节的过度集中以及市场进入壁垒的存在，我国航空、电信市场上存在严重的市场势力。
(3)在市场有效竞争充分实现之前，不宜完全放开价格，要求对现货市场进行价格上限管制。垄断行业市场化改革带来的交易成本最主要组成部分在于非效率定价带来的社会福利损失，为了防止市场操纵带来的风险，对于需求波动性较大的现货市场应该进行价格上限的管制。
注释：
①实际上，在传统的计划经济体制中，所有的行业都实行政府垄断经营，改革开放30多年来，中国经济体制变革的核心内容就是打破各个行业的政府部门行政垄断，引入市场价格竞争机制。
②电力行业中电能通过输电网络由生产侧输送给消费侧；电信业中声音、视频等信号通过传输介质网络来传输；航空业中飞机在特定航线网络中飞行；铁路运输业中火车在轨道网络中运行；天然气行业中通过特定的管道来运输。
③国有化以英国二战后为典型代表，另外，在改革开放之前，中国的大部分行业都是由政府部门直接经营的；管制以美国为典型代表，对私人垄断企业的管制主要采用收益率管制方式。
④Leibenstein(1966)提出X-效率理论认为，垄断公司的成本通常都在实现了利润最大化的平均成本曲线之上。
⑤Averch & Johnson(1962)指出，在收益率管制下，企业通常会对固定资产进行过度投资。这种投资的风险完全由消费者承担。
⑥市场运营机构与独立系统运行机构相互独立的国家还有挪威和西班牙等。
⑦由于终端用户不受批发市场价格波动的影响，即使批发市场电价上涨，为了满足供电义务，市政供电公司对于交易量没有选择权。
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