国有企业改革与财政政策的调整，本文主要内容关键词为：财政政策论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是以公有制为主体的社会主义国家，国有企业是我国微观经济运行的主体，国家每年财政收入的三分之二以上来自于国有企业，国有企业经济效益的好坏影响到国家财政收入的增长，影响到我国经济建设和各项事业的发展。国有企业虽然进行了十多年的改革，但目前仍然有相当数量的国有企业机制不活、效益低下，导致经营困难、亏损状况加剧，直接影响了财政收入的增长。如何通过国家财政政策的调整促进国有企业改革，达到提高国有企业经济效益的目标，则成了政府部门普遍关注的一个焦点。
一、财政政策与国有企业改革的内在关系
无论在计划经济条件下，还是在社会主义市场经济条件下，财政政策都是国家发展经济、调节社会经济生活的杠杆，通过财政政策调整产业结构、理顺分配关系，实现国家宏观经济目标，通过财政政策调节政策对象的物质利益，利用这种政策使接受调节者从中获利或避免损失。国有企业作为财政政策的主要调节对象，国家通过建立国有企业开辟财源，增加财政收入，平衡财政收支。合适的财政政策有利于提高国有企业效率，促进国有企业改革，如国家对企业开发新产品实行减免税政策；如果财政政策选择不当，将会阻碍国有企业的发展，不利于国有企业的改革，如当财政赤字过大，无法解决财政收支逆差时，国家往往通过财政政策调整，要求利润丰厚的企业多交利润，以平衡财政收支。
国有企业改革的目的是提高经济效益，增加国家财政收入，国有企业改革成功了，财政收入必然增加，国有企业改革失败了，财政收入必然减少。从国有企业改革的现实来看，现有的放权让利政策并没有促使企业真正政企分开，没有能帮助企业卸下沉重的负担和过多的行政干预，国有企业效益还很差，效益很低。这说明财政政策不适应国有企业改革，必须进行调整。如果通过财政政策的调整，使国有企业负担减轻了，效益提高了，国有企业自我积累能力增强了，国家财政收入增加了，这就说明财政政策适应了国有企业改革，有利于国有企业发展，那么就应该继续保持这些财政政策。因此，通过国有企业改革效率就可以检验财政政策调整是否正确，是否有利于提高国有企业改革动力，增加财政收入，促进综合国力的增强。
二、国有企业改革的制约条件及相关的财政政策因素
十多年的改革表明，以“放权让利”为主的经济体制改革，在财政政策上主要是通过“减税让利”来实现的。然而，国家财政减税让利政策并没有使国有企业提高经济效益，而且涉及国有企业改革的诸多制约条件及相关的财政政策因素也没有得到很好地解决。这表现在以下诸多方面：
（一）国有企业技术装备落后。
据有关资料统计，我国目前的工业技术装备水平，大约只有10%左右具有七、八十年代水平，是比较先进的；有30%—35%左右虽然设备完好，但在技术上已经落后，其余的55—60%设备中，有35%左右已十分陈旧，应立即报废，还有20—25%左右急待更新改造[①]。因此我国国有企业技术装备超期服役问题相当严重，加速了机器设备的使用价值有形磨损的速度。造成这种状况的财政因素是，多年来企业没有拥有折旧基金的完全支配权。1977年以前折旧基金基本上实行财政统收统支制度，企业实际支配折旧基金仅占全部上交折旧基金的30%左右。1977年以后实行了折旧基金分成的办法，使国有企业占有了70%的折旧基金，直到1986年以后国家才决定把折旧基金全部留给国有企业自主支配，但仍征收25%的“两金”，1992年对国有企业停止征收“两金”，国有企业才真正拥有折旧基金的支配权。
（二）国有企业债务负担过重。
国有企业的历史债务很大程度上是由国家财政政策调整造成的，本属于国家投资兴办的建设项目和由财政拨款的企业流动资金，1983年起采取用银行贷款来替代，即所谓的“拨改贷”资金，这样企业生产经营资金得不到应有的补充，加上税负偏重，致使企业负债累累。这些固然与企业经营管理不善有关，但主要原因还在于国家财政对企业欠拨投资和通过收缴利润与折旧基金，削弱了国有企业自我积累能力，这是财政对国有企业的欠帐，理应有由财政给企业增补资本金，但由于目前国家财力有限，不可能给现有国有企业普遍增补资本金。
（三）国有企业长期承担着远比非国有企业重得多的各种社会负担。
一是企业冗员的负担。国有企业改革进行了十多年，为什么效率仍然很低，这与国有企业中大量的冗员有关。冗员的大量存在，造成人浮于事，劳动纪律松驰，责任心下降，企业生产效率低下。造成这样的局面主要是国家社会保障制度不健全，国有企业无法将多余的冗员辞退而推向社会，承担着理应由国家财政承担的社会成本。二是企业办社会的负担，国有企业不仅要解决职工的住房问题，还要负担离退休职工养老待遇、福利待遇以及医疗费用等等，大中型国有企业还承担着医院、学校、幼儿园等应由政府和社会承担的职能。这些负担都给国有企业改革设置了重重障碍。三是行政事业单位征收名目繁多的预算外资金，不仅影响了国有企业正常的生产秩序，而且增加了国有企业的生产成本，严重影响其经济效益。据统计，仅国务院和各部委批准的各种基金和行政事业收费，1994年达到1094亿元，加上地方性的基金和收费，总额达到2000亿元。相当于当年财政收入的40%以上[②]。如此巨额的行政性收费还不包括地方各部门的集资和摊派，由此可见，各部门分散管理、掌握较多的基金，虽然有利于发展有关事业，但由于缺乏监督，游离于国家财政预算之外，不仅弱化了财政分配职能，而且造成国家财力分散，影响国有企业改革。
三、促进国有企业改革的近期财政政策的调整
（一）调整财政收入政策特别是税收政策。
1.调整固定资产投资方向调节税的征税范围及税率。多年来由于国家投资体制方面的原因，各地方、各部门热衷于上新项目、铺新摊子，搞低水平重复建设项目，造成了严重的资源浪费。与此同时，不少国有企业产品陈旧，设备老化、技术落后，往往因缺乏资金不能进行技术改造，不能适应市场变化，缺乏竞争能力。为改变这种状况，切实转变国有企业经济增长方式，必须对现有固定资产投资方向调节税进行调整，将原实行五个档次（0%、5%、10%、15%、30%）的比例税率调整为0%、50%、100%三个档次比例税率。对于国家急需发展的基本建设项目，如农林、水利、能源、交通、通讯、原材料等基础产业项目实行零税率，为鼓励企业内涵挖潜，对于企业更新改造项目，一律实行零税率。为限制企业进行外延扩大再生产，防止低水平重复建设，对楼堂馆所以及国家严格限制发展的某些长线产品等项目课以重税，税率为100%，以限制其发展。对于企业以更新改造为名兴建职工住房、医院、学校等非生产性建设课以50%税率，以限制其将生产性资金用于非生产性支出，对于以企业更新改造为名从事基本建设投资的均应按100%征收固定资产投资方向调节税。
2.开征固定资产价值补偿税。为保证国有企业固定资产价值损耗得到足额补偿，防止国有企业少提或不提折旧基金虚增利润，增强企业更新改造能力，建议对国有企业开征固定资产价值补偿税，对企业固定资产少提或不提折旧的部分征收等额的固定资产价值补偿税，计算公式如下：
应纳固定资产价值补偿税＝Σ（计提折旧的固定资产总值×适用折旧率）－实际进入成本费用的折旧额
如果企业多计折旧则应冲回，以保证企业正确进行成本核算，计算盈亏。
3.开征社会保障税。为支持国有企业改革，切实帮助企业卸下包袱，社会保障问题必须尽快解决，特别是当前失业保险和养老保险问题，这个问题不解决企业改革难以为继。从世界范围看，目前已有50多个国家设置了社会保障税，并有不断扩大的势头。因此我国必须建立养老保险、待业保险、失业保险和医疗保险等一系列社会保障制度，来解决企业退离人员和富余职工辞退、失业问题及职工医药费、子女入学、入托问题。在我国目前经济状况下，社会保障制度必须从全社会来建立，通过制定《社会保障法》确定社会保障的对象、形式、项目设置、保障标准、筹资标准和方式、管理机构等，开征社会保障税，为企业改善外部环境。社会保障税税率的水平应充分考虑我国经济发展水平，根据需要和可能进行合理确定，不能由此而加重企业负担，社会保障税开征对象为企业和职工，职工可按工资总额的一定比例来交纳，一般可设定在工资总额10%左右。这样职工个人也能承受得起，企业也必须按工资总额交纳一定比例的社会保障，只要企业存在就必须交纳法定的社会保障税，否则要受《社会保障法》的约束和制裁，只有建立健全社会保障制度，才能解决企业因结构变动所产生的企业经济问题和社会负担问题。
（二）调整财政支出结构及其政策，卸下国有企业包袱。
1.增加政府公共保障支出比例，摆脱企业办社会的负担。当前，特别是社会保障，要对社会成员的最低生活与必要福利进行基本保证。提高社会保障的覆盖面，形成社会生活的安全网，一方面促进国有企业改革加快步伐，另一方面稳定社会秩序。
2.增加教育经费和医疗保险支出。国有企业创办学校一般是中小学，其教育经费由企业本身支出，应把国有企业开办的学校从企业分离出来交给教育部门，则这部分教育经费就应该由财政部门拨付教育部门。企业办医院是与国有企业职工的医疗保险制度紧密相关的，按现行医疗保险制度，职工的医疗费用由企业负担，从企业福利费中支出。企业为了方便职工，有利于组织生产和节约开支，大都自己办医院。随着国有企业改革和医疗保险制度的改革，医疗保险纳入社会保障体系，这就应把企业开办的医院由企业中分离出来，交政府医疗部门管理，成为独立的法人单位，独立自主地向社会提供医疗服务，职工医疗则通过财政增加医疗保险支出，政府通过完善医疗保险制度解决。
3.调整财政补贴政策。取消面向国有企事业单位一切干部、职工的粮食补贴、肉价补贴、住房补贴等价格补贴。如当前国有企业多数住房已经分配给职工，企业大多数按国家房改政策，将这些分配给职工的住房卖给职工。对于未分配到住房的职工，国有企业也不应该再提供其住房，而应该由企业职工自愿从社会上购买商品住房，国家财政按其对国有企业的贡献，给予一定的住房补贴。取消对国有企业经营性亏损补贴，改变财政补贴政策，财政补贴要向促进企业技术进步、提高企业经济效益方面倾斜，这样不仅能够培植财源，而且能够增强企业活力。如为提高国有企业技术装备水平，鼓励国有企业进行技术改造，对其技术改造投资财政可按其投资额给予一定比例的投资补贴，可根据技术改造的先进程度确定10—20%的补贴比例，给予技术改造企业以财政补贴。
（三）着重解决国有企业负担过重问题，为国有企业提供平等竞争的环境。
1.强化财政分配职能，将游离财政之外的预算外资金统一纳入预算内管理。预算外资金是政府行政行为的产物，大多数来源于国有企业，是财政的二次分配。要减轻企业负担，遏制腐败现象的产生，必须将政府各部门行政、事业性收费等预算外资金纳入国家财政预算，通过整顿各种行政性收费。取消一部分不合理的行政性收费。如城建部门，国家已经开征城市建设维护税，对其征收的建筑管理费、拆迁管理费、建设工程质量仲裁费、墙改基金、道路占用费、招标管理费等费用应予取消。如果城市建设资金不足，国家可提高城市建设推护税的税率。把一些合理的收费转化为地方税种，实行依法征收。如交通部门征收的养路费、车购费、运输管理费等收费项目应予合并，统一开征交通建设税，依法建立完善的地方税系，防止政出多门。对保留的各种基金、费用、收费项目进行合并，精减统一改为地方税收，由税务部门征收。职能部门根据需要编列支出计划，报政府审批，由财政列入预算并从预算收入中核拨款项，职能部门使用，用于支持国家经济建设，以确实解决向企业乱摊派、乱集资、乱收费问题，减企业负担。
2.对国有企业进行债务重组。为确实减轻国有企业债务负担，我们主张将计划经济体制下形成的老贷款死贷款应区别不同情况进行处理：对于基本建设“拨改贷”资金是财政对国有企业该拨未拨资金，本属国家财政资金，应一律转为国家资本金；对经济效益较好的企业特别是国有大中型企业中进行债权——股权重组，以保证债权向股权的平稳过渡。至于债权转为股权比例多少为宜，则要根据金融机构和企业的不同情况来确定。从金融机构来考虑，债权转为股权控制在不超过该金融机构实有资本的50%范围内进行；从企业来考虑，要把国有大中型企业的大部分债务转化为股权，除金融机构之外，一般债权人也可采取自愿的方式进行债权股权重组；对于资不抵债企业应依法进行破产，核销其国家贷款，这样一方面可以减轻企业债务负担，使国有企业轻装上阵，另一方面银行不良债权得以调整，而以资本所有者身份，参与企业收益分配，有利于向商业银行过渡，从而真正实现金融体制改革。
3.增加企业技术改造资金来源，增强企业自我积累能力。将各级财政部门拥有的财政信用资金改为企业技术改造专项贷款，设立“国有企业技术改造基金”，此项基金只能用于支持国有企业的更新改造，不得用作流动资金贷款。对于国有企业使用技术改造基金的，财政实行低息或贴息贷款，一般贷款利息掌握在年息3—5%之间，以确定促进企业技术改造。并将现行国有企业法定盈余公积提取比例由原税后利润的10%提高到30%，增强企业自我积累能力，促进国有资产的不断增值。
4.加强税收征管制度改革，以公平税赋。一是加大企业税收征管制度的改革力度，防止各类企业特别是私营企业和个体工商户的偷税漏税，要通过纳税申报、税务代理、税务稽查等手段强化税收征管，加大对偷、漏、骗税的处罚力度，必要时要追溯到以前年度，并处以重罚，以儆效尤，从而达到各类企业公平税赋，平等竞争。二是切实加强个人所得税的征管，要通过金融存款真名制、个人收入纳税申报制等个人所得征管制度改革，强化个人所得税征收管理，缓解个人收入分配不公的现象。只有加强税收征管工作，真正实行依法治税，才能堵住税收流失的漏洞，增加财政收入，支持国有企业改革。
注释：
① 程兴华：《国有企业固定资产更新改造：问题，障碍和对策》《经济导刊》，1995年第6期。
② 安体富 梁朋：《当前中国财政：形势，问题和对策》《财政研究》1996年第7期。
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