《黄河法》立法刍议，本文主要内容关键词为：黄河论文,刍议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据亚洲开发银行2001年8月28日发布的消息，亚行决定向中国提供1.5亿美元的贷款，协助中国对黄河下游进行防洪治理，声称“黄河防洪项目将为这一多年的老问题带来解决方案。”“为了与贷款项目相配合，亚行还提供技术援助为准备《黄河法》进行战略规划研究，协助中国政府为黄河流域水资源综合治理制订原则和程序。《黄河法》的准备对促进整个黄河流域的统一管理十分关键，因为黄河治理委员会目前没有一个单独的管理机构，也没有一个对整个流域进行管理的实体。此项技术援助将为全流域战略性管理和政策指导提供建议，并反映在《黄河法》中。”(注：http://www.adb.org/Documents/Translations/Chinese/News/NR91-01-ch.pdf.)2003年10月21日，亚行中 国办事处召集部分国际组织、我国水利部和部分高等院校的代表就亚行援助《黄河法》 立法的准备情况进行了座谈。可见，《黄河法》的立法工作不但在国内的前期准备工作 已持续数年之久，而且引起了国际社会的关注和支持。
笔者认为，对黄河流域进行综合治理势在必行，否则，这条孕育中国文明的母亲河很可能在不久的将来面临下游水资源枯竭的命运，而其上游则有可能遭受更为严重的生态灾难。然而，综合治理黄河是否一定要靠制订颁布一部专门的《黄河法》却是一个关系到国家环境资源法律体系和法治建设的大问题，值得我们在作出最终决定之前严肃认真地进行充分、理性的思考，广泛听取和吸收来自社会各界的不同意见，谨慎从事。本文旨在分析《黄河法》的立法缘由，提出笔者认为《黄河法》不宜制订的理由，并就黄河流域治理的立法问题谈谈自己粗浅的看法。
一、《黄河法》立法设想的提出和其根据
1.黄河面临的问题
黄河面临的问题是十分严峻的，也是综合性的。它与我国一般性河流所面临的问题既有许多相同的地方，又具有其自身的一些特点。我国是世界水土流失最严重的国家之一。全国水土流失面积高达360万平方公里，每年要流失数10亿吨地表土。黄河水量不大，但由于泥沙淤积，不能形成稳定河槽，使得黄河长期以来洪水为患。严重的水土流失使大量的泥沙进入黄河，淤积在下游河道，加速了河床抬高，形成了“地上悬河”，使黄河下游的防洪形势险情不断。严重的水土流失也给黄土高原带来严重的生态环境问题，地表被切割成千沟万壑，加重了风蚀、水蚀、重力侵蚀的相互交融，增大了洪涝及干旱灾害的产生频率。植被破坏、植物退化、生态功能急剧衰退，形成了恶性循环，而沿岸不合理的经济活动又加剧了本来已经十分脆弱的生态环境的进一步恶化。据新华社2003年10月22日报道，我国黄土高原目前每年流失土层1厘米，流失速度比形成速度快100多倍至400倍。按科学研究推算，在自然状态下要形成1米厚的土壤需要1.2万年至4万年。也就是说，形成1厘米厚的土层需要120年至400年。(注：http://news.sina.com.cn/c/2003—10—23/0318971222s.shtml.)黄土高原水土流失严重的地区，目前每年要流失 表土层1厘米以上。黄土高原日趋严重的水土流失成为黄河流域的头号生态环境问题。
下游频繁的断流是黄河面临的又一大问题。据报道，1972—1998年的27年间，下游有21年出现断流。尤其是20世纪90年代，黄河下游年年出现断流，且每年首次开始断流的时间提前，断流时段和断流距离不断增长。在断流严重的1997年，山东利津站全年断流13次，累计226天，330天无黄河水入海；断流起点曾上延到开封柳园口附近，全长达704公里，占黄河下游河道长度的90%；不仅如此，黄河中游各主要支流也相继出现不同程 度的断流。(注：http://www.ches.org.cn/chesnews/newsview.asp?s=909.)黄河下游 断流频繁，如果持续下去的话，下游有变为季节性河流的危险。由于断流加剧所引起的 水荒和下游决口的威胁交加，使得黄河断流的长期发展态势极为严峻，特别是造成下游 河床淤积抬升，不仅“小水大灾”，更时时存在着决口改道的隐患，严重威胁着下游人 民生命财产的安全；连年的断流加重了河口地区土地盐碱化，河口湿地生态系统退化， 生物多样性减少，使美丽富饶的黄河三角洲日渐贫瘠。造成黄河断流的原因之一是黄河 的水资源利用率过高。目前，黄河水资源利用率为62%，远远超过国际公认的30—40%的 水资源利用警戒线。黄河沿岸各地直接提取和引水，特别是西部大开发的战略开始实施 后，西部许多黄河沿岸地区纷纷计划从黄河取更多的水，加剧了黄河流域水资源的超负 荷状态，使黄河水资源问题变得更加严重。与此同时，黄河流域的节水工作进展十分缓 慢，工业用水重复利用率仍维持在很低的水平。
据报道，1997年黄河污染的河段占测验河段的比例在我国7大江河中排第2位。上个世纪80年代，黄河接纳流域污水20多亿吨，90年代达42亿吨，到2010年预计要增加到65亿吨。(注：http://www.mwr.gov.cn/zwxx/20030305/1257.asp.)据水土保持部门观测，在黄土高原常年平均流失的16亿吨泥沙中，含有氮、磷、钾总量约4000万吨。(注：http://news.sina.com.cn/c/2003—10—23/0318971222s.shtml.)黄河下游的频繁断流 已经直接影响到依靠黄河供水的城乡生活和工农业生产用水，并使水环境容量减小，加 重了黄河水污染和水环境的恶化。近十几年来，黄河水污染蔓延很快，以至于1999年的 小浪底河段发生严重污染，给下游沿岸城市供水和经济生产造成严重影响。2000年底为 国家设定的黄河达标排污最后期限，但仍有相当多的超标污水排入黄河。达标期限过后 ，污染在不少地方又出现明显反弹，三门峡等沿黄城市出现“守着黄河没水吃”的困难 局面。黄河纳污能力没有实现省(区)分配，总量控制制度没有建立，黄河水质保护管理 从流域层面来说具有制度上的严重欠缺。随着对水资源的大量开发和自然条件的变化， 黄河水质的污染状况正在加剧。
总之，黄河目前正面临水资源短缺、水资源分配不合理、水灾害频繁、生态环境恶化 等诸多问题相互交织的严峻局面，这是黄河流域地表水土、生态系统与人类社会经济系 统相互作用下恶性循环的结果。
2.立法的提出与根据
基于人们所认识的黄河问题的严峻性和目前国家法律的局限性，希望通过新的立法来解决问题、改善管理的思路也就被提了出来。对制订《黄河法》尤其热衷的当属国家水资源管理部门，这也是由于黄河问题长期仅仅被当作水资源问题对待所决定的。水利部门提出，由目前的黄河水利管理机构对黄河全流域实行统一管理，以结束多部门协作不力、地方保护主义使执法受阻的局面。支持制订《黄河法》的人士认为现行水资源和环境保护法律法规的局限性难以解决黄河的特殊问题。例如，《水法》和《水土保持法》缺乏流域管理的具体内容，也没有规定流域统一管理的主体和法律地位，更没有明确流域统一管理的基本制度。法律规定得比较原则，缺乏可操作性。即使修改《水法》，也难以解决黄河的许多特殊问题。尽管《防洪法》重视流域管理的作用，但只规范了具体的防洪工作及与防洪有关的水事关系，要解决黄河复杂、特殊的问题，它显得既不完善也缺乏针对性。流域机构按水系统一管理，本应在防治水污染方面有很大作为，但修改后的《水污染防治法》仍把流域机构的职责限定于“水质监测”、“水污染防治报告”和“协调监督”，把水质与水量人为分开管理，令黄河严重的水污染得不到有效遏制。(注：http://www.chinawater.net.cn/CWR-Journal/199909/990921.html.)目前，虽然已经建立了一连串保护水资源的责任制，但由于缺乏法律、法规的支持，很难得到落实。例如经常提及的水污染行政首长负责制，没有确定追究机关和具体责任后果，更缺乏追究程序，在黄河水资源被超额取用和严重污染的情况下，有关管理机关和负责人的责任几乎从来没有被追究过，管理效果很难保证。因此，主张制订《黄河法》的人士认为，建立健全黄河水资源保护的法律法规体系十分重要。黄河流域大部分处于中西部地区，水质污染具有不同于其他河流的特点，如重污染企业多，污染防治能力差，历史欠账多，影响范围大和水体纳污能力低，泥沙含量大等等。所有这些，都要求国家采用特殊的法律措施和对策，仅靠修改完善一般性法律无法从根本上解决黄河污染问题。
以《水土保持法》的实施为例。主张制订《黄河法》的人士认为该法在实施过程中存在严重的局限性：一是在黄河流域水土保持的生态环境建设中，流域机构同地方政府之 间，地方政府各部门之间的职责和权限不明确，法律有所界定的也缺乏可操作性。因此 ，无法实施统一规划，也不利于调动方方面面的积极性，令执法受阻。二是黄河流域内 跨省(区)的大小支流众多，水土流失面宽量大，情况复杂，危害严重，而《水土保持法 》确定的是以地方各级政府水行政主管部门为主体的水土保持管理体制，流域机构在水 土保持生态环境建设中的行政主体地位未明确，在流域水土保持统一规划、组织协调、 监督管理等方面长期不能很好地发挥应有的作用。虽然新《水法》规定，有关水土保持 工作按《水土保持法》执行，但《水土保持法》只字未提流域机构的职责，有人指出， 若不尽快修订《水土保持法》，流域机构在水土保持方面的流域水行政管理职责就难以 有效履行。(注：水政在线(水利部政策法规司)：http://shuizheng.chinawater.com.cn/zcyj/20030812/200308110146.asp.)三是流域机构的执法主体地位不明确。《水土 保持法》第7条规定由“国务院和县级以上地方人民政府的水行政主管部门，会同有关 部门编制水土保持规划”，把江河流域机构定位为地方政府水利厅、局“会同”的“有 关部门”，流域管理难以实现。尽管国务院明确流域机构是水利部的派出机构，国家授 权其对所在流域行使水行政主管部门的职责，但是流域机构的水土保持监督执法主体地 位并没有像各级地方人民政府水行政主管部门那样得到明确，在水土保持监督执法实际 工作中，流域机构仅仅发挥着几乎没有法律效力的协调作用，而没有做到水行政主管部 门应有的监督执法。特别是对一些跨省(区)的大规模开发建设项目，各省(区)很难对其 实施有效的监督管理，流域机构因为执法权所限，也很难进行强有力的监督管理。(注 ：http://www.swcc.org.cn/swcst/abstuact/20023.18—8.htm.)
另外，《水污染防治法》第10条规定：“防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划”。至于如何进行流域管理，如何进行规划，法律并没有具体规定。新《水法》虽然规定了我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理模式，使我国水资源管理体制发生了根本性变化，成为我国水资源管理的基本原则，但是黄河水资源开发利用中存在的种种问题，都要求必须由国家进行统一调控，否则将导致上中下游、省际间、部门间关系的不协调，生产生活用水和排沙、冲污用水以及生态环境用水的不协调， 甚至出现水事纠纷。因此，从对黄河流域水资源有效保护的角度出发，需要制订既体现 《水法》的一般原则又体现黄河治理特点的专门法律，根据黄河流域的具体情况设置相 应的管理体制，建立切实可行的资源保护体系，理顺流域上中下游责、权、利等关系。
总的来说，黄河问题的特殊性、现有法律的缺陷与不足成了人们呼吁制订《黄河法》的主要理由。党和国家领导人重视依法治理黄河的言论也常常被主张立法的人士作为立法的理由之一。此外，他们还认为制订《黄河法》已经具备广泛的社会基础。其表现是全国人大和政协不少代表和委员都提出了制订《黄河法》的议案和提案，中科院、工程院院士考察黄河后也充分认识到法制的重要性，并在给国务院的咨询报告中提出了制订《黄河法》的建议。这样一来，似乎通过制订《黄河法》来解决黄河的特殊问题“已成为全国上下的共识”。与制订《黄河法》遥相呼应的是，长江水利委员会也宣布准备《长江法》的立法工作，争取早日列入国家的立法程序。支持《黄河法》和《长江法》立法的人士坚持，流域水资源保护的流域特性是不可忽视的。每一个流域地理位置不同、流域范围不同、资源开发利用的目标不同、径流量不同、所担负的社会功能不同等等诸多自然因素与社会因素的差异，导致了各流域资源保护重点千差万别。有人认为，“一个流域一部法律”，这是古老的国际河川法留下的箴言。从美国的科罗拉多河到西班牙 的塔霍—塞古拉河，从莱茵河到多瑙河，都制订有相应的流域法或国际公约，中国作为 世界上大江大河数量最多的国家之一，至今却没有一部流域法，(注：钟惟：《长江法 》立法统一流域管理，经济观察报2003年9月1日。参见：http://www.eobserver.com.cn/ReadNewsID=5949.)因此，建议制订《黄河法》和《长江法》。甚至有人主张，除《 黄河法》和《长江法》外，人大还应该尽快制订《淮河法》、《太湖法》、《松花江法 》、《珠江法》和《海河法》，以应对我国七大主要江河流域各自突出的“特殊问题” 。
二、《黄河法》不宜立法的理由
1.现有法律规定和法律的实施
江河流域的开发和管理属于环境和资源法所调整的范围。与其关系最为密切的法律当属《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》和《水污染防治法》。其他相关法律包括《防洪法》、《固体废物污染环境防治法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法》、《农业法》和《环境影响评价法》等环境和资源的法律以及《刑法》、《行政复议法》等基本法。国务院及其有关部门也颁布了一批行政法规和规章，为依法治水治污、依法保护资源环境提供了法律保障。这些法律法规都和黄河面临的问题有或多或少的关系。因此，说黄河治理缺少法律依据是不符合事实的。目前的重要问题并不是无法可依，而是有法不依和进一步完善环保和资源法律体系的问题。勿庸置疑，现有的法律法规存在一定的局限性和滞后性，也没有得到很好的实施。造成这种状况的原因无非有如下几个：法律的规定太笼统、太原则，缺乏可操作性；地方保护主义对经济利益的单一追求妨碍了法律的实施，有法不依还很严重；环保资源法律的实施部门呈多元化，部门之间在执法和政策制订上缺乏沟通，即使有意识沟通也缺乏相应法律条文的支持；环境资源法律基本上没有明确运用江河流域综合治理的模式，相互之间缺乏有机联系和内在统一；执法部门执法力度不够，执法意识和手段落后；法律和政策的制订缺乏公众的有 效参与，法律和政策的正确度和公众的接受度还不高；等等。
例如，关于水资源有偿使用问题，1988年《水法》就作了原则性的规定，由于缺乏相关的配套法规或实施办法，导致流域管理机构缺少征收水资源费的法律依据，流域管理机构虽然审批了大量的水量，但就是不能征收水资源费，而地方各省基本上都开征了水资源费。新《水法》重申了实行水资源有偿使用制度，但是，如果没有具体的实施条例或实施细则，流域机构仍将无法征收水资源费。(注：水政在线(水利部政策法规司)：http://shuizheng.chinawater.com.cn/zcyj/20030812/200308110146.asp.)又如，关 于新《水法》所确立的“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制 ”，(注：《中华人民共和国水法》第12条第1款。)突出了水资源的统一管理和流域管 理，明确了流域管理机构在水资源管理领域的法律地位，赋予流域管理机构在所管辖的 范围内行使法律、行政法规规定的和水利部授予的水资源管理和监督的重要职责。然而 ，由于长期以来形成的“条块分割、各自为政、多头管理、互不协调”的局面，导致一 些区域水资源管理者过分注重区域利益，忽视全流域的利益。流域管理的理念尚未真正 被接受。目前许多职能都是由流域管理机构和地方水行政主管部门共同承担，每一项具 体的管理事务，流域机构与地方水行政主管部门的管理权限如何划分，结合的“点”在 何处，(注：水政在线(水利部政策法规司)：http://shuizheng.chinawater.com.cn/zcyj/20030812/200308110146.asp.)都值得进一步的探讨。
然而，即使制订颁布了《黄河法》，以上问题除了流域综合治理一条以外还是难以解决。换而言之，如果其他问题都解决了，流域综合治理则并不需要专门靠制订某某特定江河的法律来解决。因此，我们首先应当考虑的是如何穷尽现有法律手段，使现有法律得到全面、正确的实施，维护国家环境资源法律体系的完整性。否则，难道所有的主要江河流域真的都要靠人大制订特别法才能治理好不成?江河流域的管理难道非得由目前的水利管理部门统一管理方为合理?水利部门对几条江河流域的综合管理莫非要置相关 的行政管理部门于它们的管理之下，如林业、国土资源、环保部门等?如何解决这些部 门之间不能充分合作的问题?等等。
2.制订《黄河法》的不合理性
我国的立法制度显得有些陈旧，部分法律制订得太笼统，在实践中难以操作。由于有些法律并没有具体条文明确规定如何惩罚违法者，其结果是，执法部门面对违法行为无能为力。以淮河为例，国家限期1997年工业污染源排放达标，但至今仍未彻底实现这一目标，原因之一就是《水污染防治法》及《淮河流域水污染防治暂行条例》所规定的处罚太轻。而且，在有些情况下，由国务院或其部委制订的法规、规章中规定的法律责任概念模糊，容易在执法者和违法者间引起分歧，或者给两者留下很大的谈判空间，这样就给滥用职权或行政腐败提供了沃土。这种状况不利于法律的实施。当然，颁布笼统的、原则性强、缺乏可操作性的法律，并非是立法者的初衷。其实他们别无选择。在我国，几乎每一部法律都必须经过一个艰难的提案过程。在国务院内部就某立法提案的出台通常就很难达成一致。即便是全国人大常委会也不会轻易否决由代表不同利益的政府部门所提出的“强烈主张”。其结果往往是采纳“妥协的”或“大家都可以接受的”立法草案，而放弃对受争议的问题作出具体而明确的法律规定。在不可能妥协的情况下，国务院往往被授权制订行政法规和行业规章等作为过渡。事实上，在人大常委会层面不能协调的矛盾到了国务院层面更难于协调。各部委制订的规章还可能引起部门规章之间的冲突，进而造成法规实施中的各种问题。当前立法的另一个问题是在立法和实施过程中 受到有关部门利益的影响。我国一部新法律的起草工作，通常委派给主管有关行业的政 府职能部门。的确，由于具有很强的专业背景和丰富的实践经验，行业部门起草其领域 范围内的法律有其特定的优势。但是，利益冲突的空间也就加大了。在起草法律法规的 过程中，起草人往往过分考虑部门利益和权力，更多关注相对人的法律义务和责任而很 少明确主管部门所应当承担的法律义务与法律责任，这就会引起法律、法规在实施过程 中与部分社会相关群体之间的冲突，甚至出现政府或政府职能部门及其工作人员违法给 他人造成损失时，难以依法追究其法律责任，主要是因为起草立法的部门为了其自身利 益，极少在法律上设定其理应承担的法律责任。这就是所谓的部门权力法律化、部门利 益法律化问题。可见，部门立法存在诸多流弊。因此，在流域立法上也应避免此种情况 的发生，制订《黄河法》事关有关主管当局及黄河上中下游、左右岸广大公民、法人、 地方政府部门等的诸多重大生态利益、经济利益，在缺乏相关上位法的立法基础上，草 率出台《黄河法》，将难以避免部门利益、地方利益之间在水资源利用方面的冲突，亦 难以避免其立法上的不合理性。
地方保护主义的情况还很严重。以环保执法为例，民营企业的快速增长使一些地区的 环境保护变得更加困难，因为当地政府要靠企业的获利作为税收来源，这样政府通常就 不愿意处罚污染企业，担心影响当地经济发展。伴随着政府权力下放和自主决策的是更 加严重的地方保护主义，从而引发环境与自然资源保护领域的一系列问题。既然地方环 保局要向当地政府汇报工作且最终要靠后者支持，那么它们要真正做到有效监督国家法 律法规和政策的实施有时就显得非常困难了。在有些地方，地方环保局在当地政府的压 力下，为了当地经济发展的利益，不得不容忍违法现象的存在。有时候，当地领导层的 干预使环保局不可能依法处理一些大的环境案件。有些地方政府盲目搞开发区建设，忽 视了这些新建工业区对环境的负面影响。尽管有一些非政府组织在积极地举报环境资源 的违法行为，但大多数情况下，由于缺乏阻止污染的机制和政府的地方保护主义，它们 所做的大都成了徒劳。
立法和行政部门还依然习惯于采用计划经济体制下形成的行政“命令加管制”手段，而不是留出更大空间让市场机制发挥作用来解决社会问题。有关环境资源法律法规的情况尤其如此。缺乏社会力量参与监督执法可能也与缺乏足够的经济激励机制有关。市场机制的内在逻辑应该是利益驱动，污染和反污染亦然。因此，立法和行政部门要运用经 济手段来鼓励公众参与监督，激励企业采取污染控制措施。现在需要对环境资源保护的 法律法规加以修订，尤其需要将更为明确、具体的经济惩罚条款和有效执法机制纳入法 治框架。环境资源立法可以通过支持开创有效的激励机制，利用市场力量来使环境保护 不管对生产者还是消费者来说都更有利可图或者说花费更少来形成，而不是依赖于传统的“指令加管制”来控制污染。“市场化的手段”(MBIs)通常被认为更具成本效益，如果设计得好，这种手段能刺激创新，激励有利环保的技术的应用。MBIs的基本原理就是内化环保成本，供企业和政府在做出对环境产生影响的决策时予以考虑。我国离创建一个有利于MBIs运作的市场环境还有一段路程，但一些工具可用来激励更多有利环保行为的出现。税费和使用费的征收可用来减少破坏环境的活动，令废物和污染减少。同时，由此产生的收入还可用来环境资源保护活动专用。市场障碍可以通过铲除有可能对自然资源贸易产生负面影响的法律、法规和其他方面的障碍来减少。
此外，如果按照有人所主张的“一个流域一部法律”，那么我国还应制定《长江法》、《淮河法》等法律，以解决我国7大主要江河流域各自突出的“特殊问题”。据报道，长江委员会已宣布启动《长江法》的立法工作。(注：钟惟：《长江法》立法统一流域管理，经济观察报2003年9月1日。参见http://www.eobserver.com.cn/ReadNewsID=5949)果真按照这一思路，势必导致我国流域立法在基本原则、基本制度等方面的不统一，导致流域法制的支离破碎。关于这点，我国曾有过深刻的教训。例如，在新的统一《合同法》出台前，我国在很长一段时间内存在三个合同法(即经济合同法、涉外经济合同法、技术合同法)三足鼎立的局面，造成合同法制的肢解和分离，更不用说我们要制定7个或7个以上的江河流域法了。
三、关于建立国家江河流域管理体制、制订《中华人民共和国江河流域法》的建议
新《水法》虽然明确了水资源的流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，但是，由于新《水法》关于流域管理的规定存在许多流弊，导致其法律作用十分有限，无法发挥流域机构应有的功能，甚至在某些方面形同虚设。具体体现在以下几个方面：首先，现在的流域机构是国务院水行政主管部门的派出机构，它是一个具有某些行政管理职能的事业单位，不具有完全独立的水资源管理权，在某种意义上说，流域管理机构的管理就是水行政管理部门的管理，其权限与水行政主管部门、相关部门、各地人民政府相比，对水资源的管理显得范围窄、权力小，且附属于水行政主管部门。新《水法》第17条规定，“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。”这意味着流域管理机构无权参与国家确定的重要江河、湖泊的水资源宏观管理，有的学者担心新《水法》的此项规定有退回到1988年《水法》关于水资源统一管理与分级、分部门管理相结合的体制之虞。(注：田其云：《对我国<水法>关于水资源流域管理规定的思考》，载《现代法学》2004年第2期。)其次，新《水法》将流域分为三类：一类流域是国家确定为重要江河、湖泊的流域，二类流域是跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域，三类流域是其他江河、湖泊的流域，并明确规定在一类流域上设立流域管理机构，二类、三类流域上是否设立流域管理机构该法并未明确规定，(注：参见《中华人民共和国水法》第12条、第17条、第32条。)这样，可能会导致二类流域、三类流域的地区、单位和个人仍处于“水资源统一管理和分级、分部门管理相结合”的管理下，仍面临水资源地区分割的问题。(注：田其云：《对我国<水法>关于水资源流域管理规定的思考》，载《现代法学》2004年第2期。)再次，新《水法》第17条规定，国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。第32条规定，国务院水行政主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，拟定国家确定的重要江河、湖泊的水功能区划，报国务院批准。(注：参见《中华人民共和国水法》第17条、第32条。)即流域管理机构不参与一类流域的水资源综合规划和水功能区划的制定，只参与二类流域的水资源综合规划和水功能区划的制定，而水中长期供求规划的制定更不涉及流域管理机构。(注：参见《中华人民共和国水法》第44条。)因此，新《水法》关于流域管理机构的规定无法有效地发挥其对水资源的宏观管理这一法律使命，不能依法充分地发挥其作用。因此，很有必要制订《中华人民共和国江河流域法》，确立统一的国家江河流域管理体制，成立一个具有权威性、独立性的流域管理机构，使其从水行政管理部门独立出来，以便对全国的江河流域进行统一规划与科学管理，有效协调国家与地方、地方 与地方之间在水资源的生态环境利益、经济利益以及水资源的各种竞争性功能利用方面 的冲突，强化流域管理机构对全国各大江河流域水资源的宏观管理和服务功能。
所谓江河流域综合管理，就是全面考虑整个流域的生态资源状况而采取的一系列管理方法和措施，改善全流域的规划、生态保护、水的开发和利用、森林、土地和水生资源等，以求经济和社会利益的最大化，形成公平的、可持续发展的流域环境系统。这个方法的实施要靠专门针对江河流域管理的法律以及合理的管理机构设置。国外江河流域管理的一个鲜明特点是注重流域立法，把流域管理的法治化作为流域管理的基础和前提。
我们国家的水流域在10000平方公里以上的江河有79条，1000平方公里以上的江河有1500多条。其中全国性的重要流域有7个，即长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江和太湖流域，流域面积总和达437万平方公里，径流量占全国的57%，跨越29个省、自治区、直辖市。在加强现有法律法规的实施力度，严格执法的同时，根据我国江河流域生态环境和开发治理的现状，国家有必要建立江河流域环境资源保护的法律法规体系。该体系应当以《宪法》、《环境保护法》和《水法》为主导，由全国人大常委会制订一部《江河流域法》，与其他相关的环境资源法律相配套，共同构成我国江河流域管理的环保资源法律体系的主干。根据《江河流域法》，国务院可以制订专门针对我国7大江河流域管理的行政法规，流域各地省级人民代表大会或政府也可以依据《江河流域法》和国务院的有关行政法规，结合本地区实际情况，制订地方性法规或实施办法。江河流域环境标准由国务院环境保护行政主管部门会同国土、水利、林业等部门共同制订。
国务院于1995年颁布的《淮河流域水污染防治暂行条例》从全局利益出发，打破条块分割管理，把流域管理纳入法治体系，实行关小治大，突出重点，分类指导，整体推进，使淮河流域污染治理取得初步性胜利。鉴于7大江河流域在全国水流域中的地位和作用，以及其复杂的生态环境特征，流域环境保护与资源管理的总体要求要比淮河流域的 污染治理更高，范围更广，难度更大。1998年1月1日起施行的《防洪法》从防汛抗洪这 一专门特定职能上确立了流域管理和流域机构的法律地位和作用，这是我国水立法的进 步。但是即使从防洪角度看，水行政、区域和行业管理如果不能服从于流域管理，“流 域管理与行政区域管理相结合的制度”便难以得到落实。因此，为了建立和健全江河流 域管理的法律法规体系，人大常委会还应当将“流域管理”的概念明确写入《环境保护 法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《环境影响评价法》、《水土保持法》、《刑 法》和《水法》等相关法律，并阐明它们和《江河流域法》之间的关系和法条之间的衔 接。
《江河流域法》的制订将为整个江河流域的统一管理提供法律基础，有助于解决水资源短缺和过度利用，洪灾危险，土壤侵蚀以及污染等问题。以水资源管理来看，实施全流域水资源统一管理将以水量和水质总量控制为目标，规定以流域为单元对水资源实行统一规划、统一开发、统一调配和分级负责的体制。根据流域统一规划、统一管理、统一调度和用水配水分级负责的原则，按照国家统一分配水量，流量断面控制，对省(市、自治区)用水配水，实行用水许可证制度。水资源的统一调配要依法做到：水量与水质、干流与支流、地表水与地下水、过境水与当地水资源统筹考虑。
为了配合《江河流域法》的实施，该法可规定成立国务院江河流域资源管理委员会，协调国务院相关部委之间以及流域省市区之间的江河流域管理工作，从而建立起全国江 河流域的管理、协调机制。法律可明确江河流域资源管理委员会作为全国7大主要江河 流域管理机构的法律地位，并对其管辖范围和职权作出详细、具体的规定。江河流域资 源管理委员会在全国江河流域管理体制中处于核心地位，江河流域内的各区域性环境保 护部门、水利管理部门、水土保持监督部门等均在该委员会的领导或指导下工作，各部 门应在法律赋予的职权范围内依法进行行政管理；同时，还必须接受江河流域资源管理 委员会的宏观调控，及时调整工作方向，避免因权力的竞争损害权力目标的实现。江河 流域资源管理委员会应当拥有对流域内资源的财产利用权和行政管理权，比如：对水资 源进行规划、分配与协调，掌握水资源的监测与预报，提供必要的技术支持；对流域内 的水土保持和生态保护实行统一管理和监督；对跨行政区污染防治实行统一监理；对流 域内环境保护部门执法进行监督等等。《江河流域法》要进一步加强水土保持生态环境 建设，应明确以水土保持为主体的江河流域生态环境建设是实现江河流域长治久安的根 本性措施，并建立以江河流域管理委员会统一管理与区域管理相结合的管理体制。《江 河流域法》明确江河流域管理委员会同地方政府之间，地方政府与行业部门之间的职责和权限，对江河流域的生态环境建设实行统一规划，分部门、分地区实施，各负其责。 《江河流域法》还应当规定在流域水土管理上出现争端的处理办法和机制。此外，考虑 到黄河、长江、淮河、海河、珠江、松花江和太湖流域等各自的特殊性，在《江河流域 法》这一流域基本法规定的总则、法律原则、基本制度的框架下，似可制定有关黄河、 长江、淮河、海河、珠江、松花江和太湖流域等流域管理的行政法规，使《江河流域法 》的实施更具针对性和可操作性。
结语
江河流域的合理、有效开发、治理及水资源的保护，是实现我国江河流域长治久安和流域经济持续、稳定、健康发展的根本。包括黄河流域在内的我国7大主要江河流域的重要性、复杂性和艰巨性都迫切需要一部《江河流域法》，作为流域综合治理、资源开发和灾害预防的保障。因此，制订符合我国国情的、可操作性强的《江河流域法》是一个比制订分散的各主要江河法(如《黄河法》、《长江法》)可行，意义更大。《江河流域法》的制订和颁布，以及与江河流域有关的法律法规的修改和进一步认真实施，必将有效提升我国江河流域的综合治理能力，加快江河流域的开发，促进江河流域及相关地区经济社会的可持续发展。
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