经济全球化、不平等与中国社会政策的选择，本文主要内容关键词为：中国社会论文,不平等论文,经济全球化论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7［文献标识码］A［文章编号］1003—8353（2007）03—0021—11
一、经济全球化：一个日益凸显的社会事实
社会学从来不漠视正在出现的社会事实，也不会无视这一事实背后的因果关联。当今世界，全球化（globalization）已经成为一种世界性的潮流。 正如联合国开发计划署在《1999年人类发展报告》中指出的，“全球化，这一20世纪最后10年占支配地位的力量，正在形成国家、经济、个人之间相互作用的新纪元。”[1] 在吉登斯（A.Giddens）看来，全球化是指一个把世界性的社会关系强化的过程，并透过此过程而把原本彼此远离的地方连接起来，使得地与地之间所发生的事也相互影响，也是“时空分离”这一概念所指的时空无限延伸的状态。“全球化可以被定义为：世界范围内的社会关系的强化，这种关系以这样一种方式将彼此遥远的地域连接起来，即此地所发生的事件可能是由许多英里以外的异地事件而引起，反之亦然。”[2] 商业公司，特别是那些跨国公司，拥有巨大的经济权力，并具有影响本国基地和其他地方的政治决策的能力。公司是世界经济中的主导能动者，它们影响的扩大导致了商品市场（包括货币市场）的全球性扩张。然而，资本主义市场经济从来就不是商品和服务的单一市场。它还包含着阶级关系中劳动力的商品化，这种阶级关系将劳动者从对生产方式的控制中分离出来。这个过程无疑充满了全球性的不平等的寓意[2]。
世界银行的研究显示，根据1870年以后整个世界经济在贸易、资本流动与移民等方面所取得的不断增长，可以将全球化的发展划分为三个阶段或称三次浪潮。第一次全球化浪潮出现于1870—1914年间。由于交通成本的降低和英法间双边自由贸易协议的带动，贸易、资本与劳动力的流动都大幅增加。1945—1980年可以看作全球化的第二次浪潮。在这期间，发达经济体之间实现了前所未有的整合，它们之间的贸易迅猛增长。在1980年至今的第三次全球化浪潮中，表现出与以往不同的特征：首先，最引人注目的是一大批发展中国家进入全球市场；其次，其他一些发展中国家在世界经济中变得日益边缘化，并且饱受不断下降的收入和不断加剧的贫穷之苦；第三，在第二次浪潮中可以忽略不计的国际移民和资本流动再次变得真切起来[3]。综合起来看，经济全球化在三次浪潮中突出表现为全球自由贸易、资本自由流动和移民三个方面的全球化。
二、中国的对外贸易发展和吸引外资情况
从一定意义上说，现阶段中国融入经济全球化的过程，就是对外贸易和利用外资不断增长的过程。对外贸易在一国经济发展中的重要作用早已不言自明。对外贸易作为中国经济与世界经济联通的桥梁，对中国经济的发展起到了积极的推动作用，国民经济发展对外贸的依赖程度不断加强。1978年以来，中国的对外贸易总额有了大幅度的提高。 对外贸易在整个国民经济发展中的作用日益增强， 外贸依存度由1978年的9.8％上升到2001年的44.7％，其中出口总值占国内生产总值比重由1978年的4.6％上升到2001年的23％，进口总值占国内生产总值比重由5.2％提高到21％[4]。图1直观地表现了1978年—2001年以来中国对外贸易的增长情况。
图1 1978—2001年中国进出口贸易总额情况
资料来源：国家统计局主编：《中国统计年鉴（2002 ）》， 中国统计出版社2002年版。
同时，从全球范围看，资本、技术等生产要素的流动远比商品流动更为活跃。经济全球化把整个世界变成了一个统一的市场体系，特别是把外汇和资本市场更为广泛地联在一起。在当今世界性的对外投资高潮中，生产性资本的全球化成为资本全球化的核心。中国真正意义上的利用外资开始于1979年以后的开放政策。1979年中国颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，1980年批准第一批3 家外商投资企业在华投资。1995年6月， 国务院批准发布《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》；1998年，又针对新的形势提出了进一步扩大对外开放、提高利用外资水平的若干意见。外商投资的规模和领域进一步扩大，外资的来源国家和地区持续增加，越来越多国际化经营的大跨国公司进入中国。自1993年起，中国吸收外商投资的流量已居世界第二，发展中国家第一，成为仅次于美国的吸收外国直接投资最多的国家。《中国统计年鉴（2002）》资料显示，从1979年到2001年，中国实际使用外资额5684.07亿美元，其中对外借款额1471.57亿美元，外国直接投资额3935.12亿美元，外商其他投资额277.38亿美元。
与之相应的，随着外国资本的流入，跨国公司开始进入中国。目前，世界著名的500家大型跨国公司已有200多家在华投资，其投资的规模大、领域宽、覆盖面广，对扩大中国外商投资的整体规模和带动国内产业技术水平的提高有较强的推动作用。
三、经济全球化从总体上提升了社会成员的经济地位
（一）经济全球化与工资增长的一般关系
早在18世纪，亚当·斯密就指出，对外贸易是现代经济增长的重要条件。20世纪30年代，剑桥大学的D·H·罗伯特逊（D·H·Robertson ）更明确地提出了“外贸是经济增长的引擎”的命题[5]。当代经济学理论认为， 贸易开放将增加丰富要素的收入，而减少稀缺要素的收入。一国的收入将得益于贸易而上升，但其收入分配会不平衡。要素价格均衡定理指出，在特定的条件下，不同要素的利润，即地租、工资率和利润率将在世界范围趋同。直观上说，贸易使每个国家相对丰富要素的利润上升，而使稀缺要素的利润下降。因为丰富要素相对低廉，稀缺要素相对昂贵，这就意味着曾经廉价的要素价格上升，而曾经昂贵的要素价格下降，从而达到全球价格统一。从理论上讲，如果劳动力或资本能自由地从低收入低利润国家流向高收入高利润国家的话，工资或资本的利润将会达到全球一致。换句话说，在劳动力密集的国家，工资起初很低，但随后会上升。在劳动力缺乏的国家，工资起初很高，但随后就会下降[6]。世界银行的研究发现，在发展中国家和富裕国家之间，制造业中平均每小时支出的费用差距非常明显。在德国大约是每小时30美元，但是在中国和印度只要30美分就够了，只相当于德国的1％[3]。这种差距为发展中国家工人的工资水平提高留下了足够的空间。特别是对于以制造业出口为主的中国来说，随着对外贸易的发展，至少在理论上，这种差距对国内工资水平的提高起到了很大的拉动作用。
改革开放以来，中国城乡居民的家庭收入有了大幅提高。虽然我们不能简单地说，居民家庭收入和职工工资的增长是中国步入全球贸易和全球市场的直接结果，但是，对外贸易的增长和市场化进程的加快，对职工工资的增长具有积极的推动作用。特别是外企员工高工资的示范作用，对于职工收入的影响也不容忽视。
（二）经济全球化与职工工资的实证研究
在衡量一个人的经济地位时，最经常使用的两个尺度是收入和财富。由于受资料限制，我们在这里主要讨论经济全球化对社会成员的总体收入变动的影响。我们选取了“人均GDP”、“职工平均工资”作为衡量收入的两个主要指标进行统计分析。
1.对统计方法的说明
根据《中国统计年鉴》（1996，2002）年的数据，以“人均进出口总额”和“人均FDI”为自变量，以“人均国民生产总值”和“职工平均工资”作为因变量，选取1995、2001年两年全国31个省市的分地区进出口总额、 各地区人口数、 人均GDP、职工平均工资的数据进行分析。 需要说明的是： 1.由于行政区划的原因，1995年缺少重庆的数据，而同期四川的数据包括重庆。2.作为一个较为特殊的省区，西藏1995、2001年的外国直接投资额均为0， 因此在统计的时候我们将之作为异常数据剔除出去。见表1。
2.实证分析结果
我们利用统计软件SPSS10.0对数据进行了回归分析（OLS），表2是以“人均进出口额”和“人均FDI”为自变量，以“人均GDP”和“职工平均工资”为因变量进行回归分析的结果。
从表中可以看出，1995和2000年的回归方程的F值均在0.000的水平上具有显著性，且在0.01的水平上通过t检验，说明人均进出口和人均FDI对人均GDP 和职工平均工资有显著的影响。从时间序列来看，人均进出口对职工平均工资的R[2]均为0.63左右，对人均GDP的R[2]分别为0.61（1995）和0.87（2001 ）。 相比较而言，2001年人均进出口对人均GDP和职工平均工资的影响比1995年的影响更大一些。 观察回归方程可以发现，1995年人均进出口对职工平均工资的回归系数为1.6，2001年升至2.9，说明在1995年，人均进出口每增加1美元，职工平均工资增长1.6元；到2001年，人均进出口每增加1美元，职工平均工资相应增加2.9元。比较起来看，人均进出口对人均GDP增长的解释力更强一些，到2001年， 人均进出口大体可以解释人均GDP变化的86％以上。在1995年的时候，人均进出口每增加1美元，人均 GDP增长3.9元，到2001年，则达至6.6元。从人均FDI对职工平均工资和人均GDP的回归结果看，人均FDI对职工平均工资的R[2]均为0.6以上，对人均GDP的R[2]分别为0.66（1995）和0.82（2001）。相比较而言，2001年人均FDI对人均GDP和职工平均工资变动的影响比1995年的影响更大一些。观察回归方程可以发现，1995年人均 FDI对职工平均工资的回归系数为16.85，2001年升至41.43，说明在1995年，人均 FDI每增加1美元，职工平均工资增长16.85元；到2001年，人均FDI每增加1美元，职工平均工资相应增加41.43元。同样地，相比较而言，人均FDI对人均GDP 变动的解释力更强一些，到2001年，人均FDI大体可以解释人均GDP变化的82％以上。在1995年的时候，人均FDI每增加1美元，人均GDP增长44.65元，到2001年，则达至97.41元。
3.简短的结论
中国改革开放的进程是一个融入经济全球化程度日深的过程，也是人民物质生活不断提高的过程。通过实证检验可以发现，对外贸易发展和利用外资的增长对经济增长和收入水平的提高具有明显的正面影响，并且这种影响随着时间的推移越来越大。因此，中国融入经济全球化的过程，也就是社会成员的经济地位日益提升的过程，尽管这种经济地位的普遍提升可能伴随着收入分配不均的阵痛。从总体上来说，经济全球化提高了职工的工资水平，改善了人们的生活条件。另一方面，由于对外贸易复发展和外国直接投资在地区、城乡、行业之间的不平衡，这种影响又会相应地带来地区之间、城乡之间和行业之间收入差距的极度不平衡。
四、经济全球化与中国的不平等
经济全球化对中国传统的社会经济结构将产生解构作用，在加速中国经济发展的同时，至少在一定时期内会对中国的收入分配机制造成冲击，并成为制造新的结构性不平等和贫富差距的推动力量。世界银行报告也指出，中国是在收入分配极端平等和高度贫穷的基础上开始现代化进程的。农村内部的不平等事实上已经降低了，但是，农村地区和发展较快的城市群之间的不平等程度却增长迅速。见图2。而且，拥有这些城市群的省份和没有这些城市群的省份之间的不平等程度也在增加[3] 。毫无疑问，经济全球化是加剧地区之间、城乡之间以及行业和部门之间的不平等的重要因素。
（一）经济全球化是影响地区间经济发展不平衡的重要因素
中国虽然从总体上在1978年之后步入了一个参与经济全球化的新阶段，但是，各省区对于经济全球化的参与程度及绩效存在相当大的差异性和不平衡性。胡鞍钢等人的研究表明，从贸易依存度来看，1999年各省的排序依次是广东（1.4026）、上海（0.7808）、天津（0.7659）、北京（0.6995）、福建（0.4291）、江苏（0.3534）、浙江（0.3127）、辽宁（0.2904）、山东（0.2247）、海南（0.1827）、新疆（0.1412）、宁夏（0.1381）、吉林（0.1266）、山西（0.1265）、西藏（0.1295）、陕西（0.1156）、黑龙江（0.0864）、内蒙古（0.0826）、河北（0.0817）、安徽（0.0801）、广西（0.0792）、云南（0.0768）、重庆（0.0741）、湖北（0.0660）、青海（0.0656）、江西（0.0636）、四川（0.0610）、贵州（0.0600）、湖南（0.0556）、甘肃（0.0500）、河南（0.0435）[7]。按进出口总额排序，2001年排在前面的分别是广东、上海、北京、江苏、浙江、山东、福建、辽宁、天津等东部沿海省区。很显然，中国各省区在进出口贸易中明显地呈现出极大的不平衡性，这与各地区的经济发展水平的不平衡基本上是相吻合的。随着中国与世界经济的日益接轨，随着中国加入世界贸易组织和外贸依存度的提高，对外贸易对地区差距的影响将越来越大。可以预见，在今后一个时期内，对外贸易和外国资本的流人重心将仍然集中于东部沿海省份。尽管国家在政策层面采取西部重点开发等一系列措施，但市场经济的强势作用将在一定程度上导致政府失灵，使梯度转移难以在近期内完成。
图2 区域间不平等的增长反映了中国不平等在增大
资料来源：World Bank,2002,Globalization,Growth.and Poverty:Building an Inclusive World Economy，Washington,DC:The World Bank,p.49.
与对外贸易的地区不平等一样，外国直接投资和外商投资企业在中西部和东部沿海省份也有明显的不平等。从三大地带① 分布看，中国外国直接投资及外商其他投资高度集中在东部地区。1984年，东部地区吸收的外国直接投资及外商其他投资占全国各地区的96.73％，其中，广东省占73.42％，而中、西部地区仅分别占1.19％和2.08％。自80年代中期以来，尽管东部地区外商投资比重有所下降，中部地区的比重略有提高，但总体看，西部地区外商投资比重却在逐步下降。从1987年到1999年，西部地区外商投资所占的比重由6.81％下降到2.75％，减少了4 个多百分点[8]。2001年，广东省实际利用外国直接投资1193203万美元，占省市合计的25.73％，加上外商其他投资的话，占的比重更大。居第二位的是江苏，实际利用外国直接投资额为691482万美元，占14.91％；然后依次是上海、福建、山东、辽宁、浙江、天津、北京、湖北，这10个省市占实际利用外国直接投资总数的87.12 ％。如果按三大地带的划分标准看，东部地区13 个省市实际利用外国直接投资额4102241万美元，占88.47％；中部地区8个省份实际利用外国直接投资额391359 万美元，占8.44％；西部地区10个省市实际利用外国直接投资额为143100万美元，仅占3.09％。东部、中部和西部利用外商实际投资之比为28.67∶2.74∶1（以西部为1）。见图3。 即便加上人口因素，这种比例差距仍是悬殊的。
图3 三大地区外国直接投资的比较（2001）
那么，外商投资企业又是一种什么情况呢？表3的数据表明， 外商投资企业在各地区的分布也是极不平衡的。按三大地带划分，2001年东部地区13个省市拥有外商投资企业171957家，占全国的84.99％；外商企业投资总额74725488万美元，占全国的85.4％；外方注册资本达30883536万美元，占全国的85.92％。而中部8个省份外商投资企业只有17304家，占全国的8.58％；西部10个省市更少，仅有13045家，占全国的6.43％。外商投资企业数东部、中部、西部之比为13.22∶1.33：1（以西部为1）。中部地区外商投资企业的投资总额为6476710万美元，占全国的7.39％；西部地区为6298881万美元，占7.21％。东部、中部、 西部外资企业投资总额之比为11.86：1.03∶1（以西部为1）。 中部地区外商投资企业的外方注册资本为2408756万美元，占全国的6.69％；西部地区为2675983万美元，占7.39％。东部、中部、西部外资企业投资总额之比为11.54∶0.9∶1（以西部为1）。相比之下，中西部地区的外商投资企业无论是在数量上，还是在投资规模上都远逊于东部地区。
（二）经济全球化加速了传统产业结构调整
从某种程度上说，经济全球化的实质乃是劳动分工在国际层面的重组、扩展和细化的过程。这一过程经由全球贸易的牵引（其本质是一种逐利行为），又影响到一国内部的产业结构变化。同时，外国直接投资在不同行业间的分布也是不平衡的。国家统计局的数据显示，2001年外商实际直接投资额为687759万美元，主要流向制造业（65.9％）、房地产业（11％）、社会服务业（5.54％）、电力、煤气及水的生产和供应业（4.85％）。与此密切相关的外商投资企业则主要分布在制造业、社会服务业、批发和零售贸易餐饮业以及房地产四个行业当中。其中，制造业中外商投资企业数为141668家，占总数的70.3％；投资总额为49132200万美元，占56.15％；外方注册资本21493100万美元，占59.8％。居第二位的社会服务业外商投资企业数为16169家，占总数的7.99％；投资总额为5627400万美元，占6.43％；外方注册资本2318800万美元，占6.45％。批发和零售贸易餐饮业外商投资企业数为12249家，占总数的6.06％；投资总额为2459200万美元，占2.81％； 外方注册资本1131100万美元，占3.14％。房地产业外商投资企业数为11925家，占总数的5.9％；投资总额为14909400万美元，占17.04％；外方注册资本5553600万美元，占15.4％[4]。见图4。
图4 外商投资企业的行业分布（2001）
资料来源：国家统计局主编：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社2002年版。
改革开放以来，中国第一产业在国内生产总值中比重逐年下降，第二产业的比重80年代有所下降，90年代以后逐渐上升，第三产业的比重逐步上升。见表4。 这表明，在融入经济全球化的过程当中，传统的农业产业正在逐步萎缩，以制造业为主的工业产业在国民经济中仍然占据主导地位，以金融、电讯、旅游等服务业为主的第三产业发展迅速。
从就业来看，尽管农村就业人口基数庞大，但农业就业人员逐年减少。如果考虑到农村富裕劳动力的转移，则农业产业实际就业人员更少。数据显示，建国初期，第三产业就业人数只占就业人员的9.1％。改革开放初期（1978年），占12.2 ％。到90年代初期，第三产业就业人员开始与第二产业就业人员持平并在此之后反超。到2001年，就业人员在三大产业中的比重分别是50％、22.3％、27.7％。图5 直观地表现了这种职业构成的变动趋势。
图5 职业结构的变动情况
资料来源：国家统计局主编：《中国统计年鉴（2002 ）》， 中国统计出版社2002年版。
可以看出，中国在改革开放以后完成了一个巨大的社会变迁的过程。从建国之初的1952年到改革开放前的1978年，中国仍然是一个以农业为主的社会，其劳动人口在建国初期有2亿多人，其中80％的人从事第一产业。在近30年的时间里， 工业部门只增长了10个百分点，第三产业的增长更是微乎其微。比较而言，1978年以后的23年间，中国职业结构的变迁是巨大的。2001年，全国劳动力有7.3亿人，其中一半从事非农业产业。第三产业的就业人数达到2亿多人，占就业人数的近1／3。值得注意的是，在一些发达国家中的对外投资中，特别是日本和德国，服务业在其对外投资总额中所占的份额是非常惊人的。如果西方国家继续保持这种对外投资的结构特征，可以预见，在未来一段时间内，外国直接投资在服务业中的份额将会大大提升。这将进一步刺激中国产业结构的分化，社会服务业将呈加速发展的趋势。
（三）经济全球化在一定程度上拉大了城乡社会发展的不平等
随着中国融入经济全球化进程的加快和市场化程度的提高，生产要素的自由流动成为市场有效配置资源的先决条件。从1979年以来，外国直接投资中，农业利用外资的份额非常有限。在历年签订的利用外资合同中，农业所占份额最高的为1979—1984年的8.62％，1985年为5.99％，1986年为5.01％，以后逐年下滑。1994年以后略有反弹，但基本维持在2％—5％之间。在合同利用外国直接投资额中，农业所占份额最高的为1988年的3.94％，1993年最低，仅占1.07％，以后略有好转，但基本维持在1％—4％之间。从时间序列来看，我们可以发现，在1992年以后中国进入市场经济的步伐加快以后，农业利用外资额的比重反而降低了[9]。这说明， 随着中国市场化进程的推进，特别是在市场经济发育的初期阶段，外资更多地流向了城市，而非农村。外国直接投资大量集中在城市，直接流入农村的份额微不足道，不利于农村产业的发展。在这种情形下，外国直接投资不仅无益于城乡差距的缩小，相反，在一些制度性壁垒的制约下，在很大程度上倒成了加大城乡不平等的推动力量。
20世纪90年代以来，中国的出口贸易中，初级产品所占的份额越来越少，工业制成品所占的份额越来越大。到2001年，中国出口商品中，初级产品的比重只有9.9％，而工业制成品却占到90.1％。见图6。对绝大多数在外贸易中长期处于弱势地位的农民来说，他们极有可能在经济全球化大潮的冲击下被抛离在市场经济体制之外。正因为如此，这种不平等进一步造成了城乡社会的断裂。农业越来越成为一个不能盈利的产业，甚至越来越不能成为一个产业，而成为农民自我消费、自我维持生存的一种自然经济活动。同时，工业化和城市化的过程并不仅仅意味着大量的劳动力和人口涌入城市，也意味着农业和农民自身的转变。也就是说，留在农村的数量越来越少的农民，通过对农业的规模经营实现农业的产业化，并使产业化的农业与整个工业化的经济融为一体。而在目前的中国，大量的农村劳动力和人口导致农业的小规模经营，小规模经营无法实现农业的产业化[10]。
图6 中国的出口商品结构（2001）
资料来源：国家统计局主编：《中国统计年鉴（2002）》，中国统计出版社2002年版。
五、经济全球化与中国社会政策的选择
经济全球化不仅是中国经济发展的重大机遇，也为中国社会带来更多的不确定性。正如联合国开发计划署在《1999年人类发展报告》中所言，“全球化打开了世界市场中的机遇之门。但是，市场可能走得太远了，以至于挤压了对人类发展来说至关重要的非市场活动。……更加糟糕的是，全球市场的成功使人类发展的许多非市场活动边缘化、使人类幸福更为脆弱。”[11] 相对于中国来说，伴随着全球化进程，中国日益融入一个相对高风险的世界体系当中。由于文化积淀和国情的不同，由于制度安排的差异性，经济全球化还意味着中国要以更加开放的姿态吸收国外先进的管理经验和制度安排。中国的发展需要完备的制度体系作保障，而社会政策的制定和实施正是应对现代市场经济和经济全球化必不可少的制度内容。面对经济全球化的冲击，中国社会政策建设不仅仅是单纯解决制度变迁过程中所涌现出来的国内层面的社会问题、维系社会稳定的需要，同时也是在国际层面建立一种国家保护机制的需要。具体来说，要在以下几个方面有所考虑[12]：
（一）针对社会分层的现实需求，优先建立社会救助体系
经济全球化为收入分配和财富占有的不平等带来了更多的条件和机会，也成为现阶段中国社会分化的重要推动剂。我们认为，立足于现实需求，当前中国首先应当建立完善的社会救助体系。这是因为：
首先，经济全球化带来新的城市贫困阶层。随着贸易发展和产业结构的调整，大批传统国有、集体企业的职工下岗失业，他们中很大一部分人由原来的中产阶层下降为城市贫民阶层。这不单为他们带来物质生活水平的降低，还有身份地位的整体下移，因此，他们的“相对剥夺感”强。由于种种条件的限制，他们中的很多人已经无力通过自己努力和家庭的帮助重新获得向上流动的机会，而沦为城市社会中的弱势群体，他们迫切需要得到政府和社会的救助。
其次，经济全球化加大了地区、城乡和行业之间的不平等，使贫富差距的程度越来越大。社会救助政策能够最低限度地满足贫困群体的生活需求，迅速缓解绝对贫困的状况，缓和阶层间的矛盾和冲突。
第三，发达国家的社会救助开支比例较大，这也是值得我们借鉴的国际经验。表5的数据表明，在美国、英国这样一些发达国家中， 社会救助经费在社会政策开支中的比例高达三分之一以上，受助人数占总人口的十分之一以上，救助经费分别占国内生产总值的1.6％和3.9％。 相比较而言， 中国在实行最低生活保障制度的1992年，得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的0.06％，全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共只有1.2亿元， 仅占当年国内生产总值的0.05‰，不到国家财政收入的0.03％[13]。城市居民最低生活保障制度实施后，大批城市贫民进入了社会救助范围，也取得了很好的政策成效。但是应当看到，中国绝大多数贫困人口分布在农村，建立农村社会救助制度已经迫在眉睫。
（二）借鉴国际经验，完善现代工业保险制度
经济全球化使中国工业化进程加快了。在这一过程中，制造业成为中国的支柱产业，大批制造业工人亟需以养老保险、失业保险、工伤保险为基本内容的现代社会保险制度加以保护。以德国为代表的现代工业保险制度的建立和完善，既是发达国家经济社会发展的成功经验，也是人类社会的共同财富。经济全球化有可能带来失业率的持续攀升，激化中国社会保险体系内既有的矛盾。在制度安排方面，中国的社会保险制度既面临着与国际社会不同社会保险模式之间的衔接问题，又面临着在工业化过程中结合自己国情、构建具有中国特色的社会保险体系的问题。具体来说，要在以下几个方面有所考虑：
第一，积极探索具有中国特色的养老保障体系。建国以来，中国政府先后颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》（1951）、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》（1955）、《关于工人、职员退休处理的暂行规定》（1958），基本确立了城市企业职工养老保险制度和机关、事业单位工作人员的退休制度。这种制度由国家或企业单位负责缴纳养老金，采取现收现付财务模式。20世纪80年代以来，经济改革动摇了这种以单位制为基础的退休养老保险的制度基础。1991年，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1995年又发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确了从单位化向社会化的改革方向，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式。纵观世界，以养老保险为基本特征的社会化养老成为世界各国尤其是发达国家养老制度的首要选择。当然，构建中国的养老保障体系，不能脱离中国的国情，也不能盲目照搬发达国家的经验。与发达国家相比，中国的基本国情是经济发展水平低，农业人口多。由于户籍身份制度的限制，由于经济生产方式的影响，目前，中国仍然缺乏构建覆盖全体国民的、统一的养老保险制度的社会基础。而且，比较世界各国的养老保险制度可以发现，养老保险制度的设计要和本国的文化传统相结合，任何脱离历史文化传统的制度设计都是无本之木。我们认为，养老保障体系是一个涵盖了家庭保障、养老保险和社会服务的综合体系。养老问题不单是钱的问题，更是满足老年人情感与归属需要的问题。在养老保险制度的安排上，应当充分考虑个人、家庭、国家、社会和市场的有效整合，探索出具有中国特色的养老保障模式。
第二，积极推进工伤保险和医疗保险制度改革。尽管劳动和社会保障部于1996年颁布实施了《企业职工工伤保险试行办法》，工伤保险的试点亦已进行多年，但能够适应市场经济需要的工伤保险制度并未定型。据统计，2000年全国从业人员总数为71150万人，其中在第二、三产业就业非农劳动者多达35575万人，而工伤保险在试点地区所覆盖的人口仅4350万人，数以亿计的工业劳动者没有工伤保险，每年数以十万计的劳动者因工伤事故和职业病走向死亡或陷入生存危机[14]。面对经济全球化，在一些非国有单位特别是私营企业和外资企业中，如果劳动者的职业安全不能得到有效保护，在劳动力资源严重过剩的条件下，就会对劳动者的生命安全造成直接危害，客观上助长恶性工伤事件的发生。同时，建立覆盖全体公民的医疗保险制度，不仅是保护劳动者的身体健康、满足劳动力再生产的需要，也是提高国民身体素质、避免贫困恶性循环的需要。
（三）加快农村社会保障制度建设，逐步建立城乡统筹的社会政策体系
面对经济全球化的冲击，中国社会中最为脆弱的人群不是城市下岗失业的产业工人，而是广大农村居民。相对于农村而言，城市具有更多的吸收劳动力就业的能力。而城市生活方式的多样性，也使得城市下岗失业工人能够获取更多的谋生机会。相反，由于农村社会在地域上的封闭性，由于生产生活方式的单一性，随着货币力量的强大和传统的家庭保障、土地保障功能的弱化，农村居民生产生活的脆弱性更大一些。因此，在制度安排上，应当将农村社会政策纳入国家社会政策的整体框架中，建立城乡统筹、分类多元的社会政策体系，不能厚此薄彼，只城不农或先城后农。当前，应当尽快建立农村社会救助体系，合理发展农村社会保险，积极推进农村教育、医疗和养老保障制度建设。
首先，要逐步建立城乡统筹的社会救助制度。众所周知，中国是一个农业大国，农村贫困问题非常突出。在计划经济时代，农村社会救助网络主要依靠集体经济下的“五保制度”② 和社会救济制度。实施家庭联产承包责任制后，“五保制度”随着集体经济的瓦解也趋于崩溃。1994年1月，国务院颁布了《农村五保供养条例》，使这项制度走上法制化的轨道。然而，相对于农村庞大的贫困人口来说，单一的制度设计不足以担负起农村社会最后一道安全防线的作用。随着城镇最低生活保障制度的成功实施，建立城乡统筹的社会救助制度变得日益紧迫起来。
其次，要改革和完善农村医疗保障制度。建国以来，中国积极推行农村合作医疗制度，兴建“保健站”，培养了大批“赤脚医生”，极大地改善了农村社会的医疗卫生状况，提高了农村居民的健康水平。据统计，1980年全国农村约有90％的行政村（生产大队）实行合作医疗，成为中国医疗保障制度的三个支柱之一[14]。改革以来，合作医疗制度趋于解体。在这种情形下，看病难成为广大农村居民的普遍问题，农民的健康指标出现恶化趋势，因病致贫也成为农村社会的普遍现象。因此，改革和完善农村医疗保障制度成为当务之急。
第三，积极推进农村养老保险计划。1991年，国家民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定了农村社会养老保险制度的一些基本原则：一是从农村生产力水平较低的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，实行低标准起步；二是坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；三是坚持自助为主，互济为辅；四是坚持社会养老保险与家庭养老相结合；五是坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向；六是坚持由点到面、逐步发展。到1998年底，全国有2123个县、65％的乡镇开展了农村社会养老保险，参加人数达到8025万人，全年收取保险基金31.4亿元，支出5.4亿元，累计积累保险基金166.2亿元[15]。今后，积极推进农村养老保险计划，应是探索农村社会保障制度，特别是农村社会保险制度建设的重要突破点。
（四）学习发达国家和国际组织的立法实践，加强社会政策立法建设
社会政策是国家意志的一部分，需要用法律手段强制实施。当前，世界上发达国家的社会政策立法历史较长，并经历了不断修订立法到逐步完善的过程，已经具备了相对完备的立法体系。同时，国际组织也通过国际立法和国际协作，不断促进世界各国之间社会政策的发展和合作。在国际立法方面，国际劳工组织（ILO ）已经制定了许多有关社会政策的国际公约和建议书，如第35届大会（1952年）通过的《社会保障最低标准公约》（第102号公约）等。 国际劳工组织的公约经会员国正式批准后，对会员国产生法律效力，会员国应当遵守和实施公约的内容。
反观中国的社会政策立法，总体来看，社会政策的法律体系不甚完备，社会政策的法律规范不甚统一，社会政策立法的层次较低，社会政策立法的内容亟待完善。这种立法滞后的状况不仅不利于社会政策的构建，而且不利于中国民主法制社会的发展。同时，社会政策的实施环境也不规范，有法不依、执法不严等现象非常普遍，这大大损害了政府机关的形象，也损害了广大社会成员的根本利益。
［收稿日期］2006—05—23
本文根据我在中国社会科学院一瑞典高等亚太研究所“经济发展和社会政策学术研讨会”（北京：2005年10月27—29日）的发言和提交的会议论文整理而成。其中部分内容参见拙作：“资本全球化对中国社会阶层结构的影响”，载《战略与管理》2004年第4期。
注释：
① 通常我国区域划分是按“七五”计划对全国经济地带所作出的划分，确定为东部、中部和西部三大地带。东部省区包括北京、天津、河北、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部省区包括山西、内蒙古、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西；西部省区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。
② 农村“五保制度”建立于农业合作化时期，是中国对无法定抚养义务人抚养，无维持正常生活的劳动能力，无保障正常经济来源的老人、残疾人和孤儿实行生活照顾的一种社会救济制度。“五保”是指保吃、保穿、保烧、保教、保葬，后来又增加了保住、保医等内容。
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