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中国地方政府机构改革的思路
中国政府的“第七次革命”，即第七次全国范围的、大规模的机构改革，自1998年3月开始，已经进行了一年半的时间，成果显著。 中央政府按照市场导向、政企分开、转变职能、理顺关系等思路，机构由59个精简为52个，工作人员由34000人压缩为17000人，基本实现了改革目标。结果在近期虽然没有节省行政费用开支，但却精简了机构，分流了人员，提高了效率。更为重要的是，由于采取了果断的措施，在政企分开、转变职能、理顺关系方面迈出了一大步。
推进地方政府机构改革，是第七次机构改革的重要内容。中国地方政府千差万别，既有省、市、自治区和特区政府的区别，也有人口、面积、资源的不同，更有生产力发展状况和社会发展水平的差异。因此，要制定一个全国统一的地方政府改革方案， 看来是行不通的。 只能如1993年召开的中共十四届二中全会那样，根据各地经济发展水平、人口和面积等实际情况，规定省、市、县、乡机构和人员精简的幅度。1993年中央制订的《关于党政机构改革的方案》特别规定，地方党政机构分为两类：一类为必设机构，由中央编委规定；另一类为因地制宜设置的机构，由各地自行确定。
1998年的国务院机构改革方案和1993年党政机构改革方案，都可以成为目前推进地方政府机构改革的参照系，方案里所体现的原则、精神和思路在今天都是适用的，特别需要重视市场导向和实事求是的问题。政府不能什么都管，要发挥市场的作用。市场在配置资源、调节供求关系和物价等方面，有它的特殊作用，这是政府所代替不了的。所谓政府引导市场，市场弥补政府，就是这个道理。由此，政府的专业经济管理部门就可以大大压缩，甚至合并撤消。实事求是，就是一切从实际出发，必设机构，要坚决执行；“自行确定”的机构，就需要实事求是，不能盲目攀比，各级政府都要根据自己的实际情况来确定。地方与中央、地方与地方之间不能攀比，一个省各级政府之间也不应攀比。一个省之内不能另搞一套“必设机构”。对于精简指标，也应该实事求是。一个地方的市场发育不健全，甚至没有发育起来，生产力和社会发展水平比较低，那么精简机构和分流人员的指标就要酌情考虑，不必进行“一刀切”，否则就会出现事情无人管、人员分流不出去等混乱局面，影响社会的安定团结。当然，实事求是不能成为不执行行政命令和决议的借口。
在认真领会中央确定的改革思路的同时，还应思考：政府应该管什么，不应该管什么？这个问题思考明白之后，政府机构改革也就不难进行了。
在市场经济条件下，政府一般具有三项职能：（1 ）提供公共产品和设施；（2）进行宏观调控；（3）实行微观规制。提供公共产品包括提供公共安全即国家安全和社会治安；提供公共设施，如道路、桥梁、港口等；举办公共文化事业、基础教育；提供基本法律制度，为社会经济发展提供安全的国内外环境、安定的社会秩序以及优良的制度保障和基础设施等。进行宏观调控，就是通过制定实行经济稳定政策、收入再分配政策、产业政策以及必要的计划，使宏观经济得到发展，并实现社会公正。宏观调控不是靠行政手段，而是依靠经济手段，即财政金融政策，包括税收调节、财政收支调节和国债调节以及控制货币发行量等。
实行微观规制，这是政府的重要职能。一般认为政府应该从微观中撤出来，只能管宏观，不能管微观。这是一种误解。在市场条件下，企业自主经营，自负盈亏。但企业在自主经营中，在市场竞争中，需要遵守一些规则，否则就会出现混乱情况，企业也会无法生存下去。这正是政府应该管的事情，实行微观规制。所谓微观规制，就是对具体事情进行有规章的管理行为。政府不管具体事情，但必须制订管理具体事情的规章，使其有所遵循，不得任意胡作非为。这才是政府应该做的事情。
政府的微观规制，是为了弥补和矫正市场的微观缺陷，通过制订和执行规章的方式，对市场经济主体的经济活动进行限制的行为。市场经济在微观上具有以下缺陷：（1）不正当竞争；（2）自然垄断；（3 ）经济外部性；（4）信息偏向；（5）不确定性，等等。针对市场的微观缺陷，政府必须制订和执行市场竞争规制、自然垄断规制、环境保护规制、消费品安全规制、劳动安全规制、金融风险规制等。举例说，市场竞争规制，是针对限制竞争行为和不正当竞争行为。对于限制竞争行为（如寡头企业的联合行为或合并行为以及滥用支配地位行为等），政府需要制订和执行反垄断规制，以维护竞争机制，促进资源的有效配置。对于不正当竞争行为政府需要制订和执行反不正当竞争规则，以维护正常的竞争秩序。微观规制的表现形式主要有行政法规、行政规章和行政措施，它具有微观性、直接性、强制性、限制性、法治性等特征。有了这些微观规制，加上宏观调控，政府就可以实现从宏观到微观的管理。这都是政府的职能，缺一不可。
明确了政府的职能，政府机构改革也就比较容易操作了。首先，要加强宏观调控部门。加强并不意味着多设机构，而是要加强职能，提高人员素质。其次，设立基础建设、社会保障、资源保护、资讯传播部门。最后，大大压缩和精简专业经济管理部门。可以设立专业经济管理委员会，将现有的专业经济管理部门变成处、科或组，留下一批人或几个人实施行业规划，规定行业政策，进行微观规制。
转变政府职能中几个值得注意的问题
地方政府机构改革目前正处在研制实施方案的阶段，预计今明两年将全面展开。关于这次改革的大政方针和总的要求，党的十五大和九届人大一次会议已经明确。现在，对于政府机关工作人员来说，更多关心的是本单位能否保留，本人是否被分流出机关。社会舆论更多的是关心政府机构能否精简，政府工作人员能否减一半。相比之下，转变政府职能的问题被人们所忽视。
我们还是要把更多的注意力放在转变政府职能上。这是建立社会主义市场经济的根本要求，也是党中央国务院提出的关键任务。职能不转变，现有机构编制难以做大幅度精简，即使用行政命令强行裁减下来，对于我们的建设事业也没有太多的积极意义。比方说，某一机关的人员减了一半以后，看起来这个机关的行政费支出会少一点，但裁下来的人政府还要给他们安排工作，保证其原有收入不减少，政府的总支出并不会减少多少。所以，裁减机构编制是手段，转变政府职能、促进社会主义市场经济健康运转，把经济建设搞上去才是目的。
我认为，在转变政府职能的过程中，应当特别注意以下几个问题。
第一，要把政企分开做为突破口。这就是要实现政府经济专业部门与所属国有企业在人、财、物的管理上“脱钩”，从根本上杜绝干预国有企业生产经营的可能。对此，党的十五大和十五届四中全会已有明确要求。在机构改革中要防止在撤销了政策专业经济部门之后，又成立各种各样干预国有企业生产经营的“新婆婆”，如前几年出现过的“行政性公司”等。
第二，要把减少和规范政府各部门的审批权力作为关键。不能把转变职能理解为仅仅是经济专业部门的事，实际上政府各部门都有转变职能的任务。对于大多数保留的政府部门来说，转变职能的关键是要减少和规范审批事项。
很多年以前，我们就提出：要从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接管理，从主要用行政手段转向综合运用法律、经济和行政手段。回顾多年的实践，人们不难发现，一些部门虽然下放和转移出去了一些职能，但效果并不理想，有一些根本问题并没有解决，例如很多年前人们就指出的“跑部钱进”问题仍然普遍存在。究其原因，主要是在考虑转变职能的具体措施时，只动了政府职能的细枝末节，没有涉及对各项经济社会事务进行审批这一根本。有的甚至变本加厉地增加和设计出一些新的审批事项，如各种各样的“资格认定”、“许可证”、“市场准入证”等。
所以，对于政府机构改革来说，必须把转变职能这一理论层次上的概念落实到操作层次上的具体措施中。在操作层次上，转变职能的关键是看政府各部门原有的审批事项改变了多少，千万不可满足于在制定各部门的“三定”方案时在文本上写了多少规定。要紧紧抓住审批权不放，明确哪些撤销，哪些保留，哪些可改革程序和方法，并公之于众，接受监督。
第三，要把企事业单位和老百姓是否满意作为落脚点。在世界各国行政改革的历史上，都有过这样的教训，就是改革者花了极大的政治资源去推进政府机构改革和行政改革，得罪了一大批政府部门和政府工作人员，搞得满城风雨、轰轰烈烈。但对于政府“管理”、“服务”的大多数企事业单位和老百姓来说，却没有看到什么实际的好处。最后，落一个谁也不满意的结局。从这些教训中，我们至少可以得出一点启示，这就是评价和实施政府机构改革时，不能只关注动作幅度有多大，有多么热闹，而是要看最后对社会有什么好处。在设计改革措施时，不能只看它能否对不合理的政府机构有所冲击，而是要看政府机构在管理社会事务时的具体行为能否改变。
要防止那些“南辕北辙”、事与愿违的历史重演，我们在转变政府职能的时候，就必须更多地关注那些大多数企事业单位和老百姓有意见的管理部门和管理事项。不仅要从理论上探讨转变政府职能的措施，更要认认真真听一听与政府各部门打交道的企事业单位和老百姓的意见，看看他们不满意的地方究竟是什么，其中哪些可以从根本上改变，哪些可以从方法上作些改动。当然，如果能理论联系实际，把转变职能的宏观要求、把机构改革的具体措施、把部门“三定”方案制定等，落脚到大多数企事业单位和老百姓是否满意上来，则是最好的结果。
抓住中心，把握方向，防止短期效应
新一轮地方政府机构改革已经拉开了序幕。这是建立与社会主义市场经济体制相适应的有中国特色的地方行政管理体制的重大举措。各级地方政府必须按照党中央、国务院的统一部署，从长远战略出发，抓住中心，把握方向，防止短期效应。
地方政府机构改革的战略任务之一：转变政府职能，实现政企分开。党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。实践证明，这是通向现代化的必由之路。但长期以来，各级地方政府政企不分，政府直接干预企业的生产经营管理活动，不仅不能形成科学决策的投资体制，而且容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础性作用。此外，地方政府部门权力利益化倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割和封锁，加剧了部门、行业和地方的保护主义，阻碍了公平竞争和市场体系的培育和发展。这次地方政府机构改革，就是要解决这一问题。要彻底割断政府与企业的脐带，把地方政府职能切实转变到经济调节、社会管理和公共服务等方面来，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业，把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织。地方政府机构改革只有切实解决了这一战略问题，才能真正达到改革的目的。
但是，据调查，有些地方在机构改革中，不是把中心和重点放在转变政府职能、实现政企分开上，而是想方设法少减一些机构，多保留一些编制和人员。为此，多次开会，反复研究，多方设法，“协同公关”。很显然，这种作法是违背中央关于地方政府机构改革的精神和宗旨的。
地方政府机构改革的战略任务之二：人员定岗分流，优化干部队伍的整体结构。众所周知，人员定岗分流是地方政府机构改革的难点，也是“三定”工作的重点。而人员的定岗分流，决不是单纯的精简机构和减少人员的问题，而是优化机关公务员队伍和基层工作人员队伍结构，充分发挥机关各类人员的潜能和优势，提高干部队伍整体素质的一项重要措施，同时，又是适应未来发展需要，开发人才资源，培养后备干部，建设一支适应多方面需要的专业人才队伍的战略举措。要做好这项事关全局的工作，必须从长远发展战略出发，通盘考虑，精心组织，做到人尽其才，才尽其用。
然而，有些地方在人员定岗分流中，把注意力和着眼点简单地放在裁人减员上，忽视了开发人才资源和优化干部队伍整体结构的战略目标。其结果，可能会违背改革的初衷，使人员定岗分流达不到强化地方行政管理和经济社会管理的目的。
地方政府机构改革的战略任务之三：降低政府成本，减轻财政负担，建设廉价政府。降低政府成本，建设廉价、廉洁政府，是马克思主义关于社会主义政府管理的重要思想，是邓小平行政理论的重要内容，也是政府机构改革的重要任务。长期以来，在计划经济的惯性作用下，我国政府成本极其高昂，财政不堪重负。以供养关系比例（总人口与财政供养人员的比例）为例，50年代末的供养关系比例是600∶1，70年代末是50∶1，1996年是33∶1，北京市是20∶1。1996年， 国家财政开支中，人头费3600多亿元，几乎占国家总财力的一半。1993～1997年，国家财政收入每年增加1000亿元，而同期财政供养人员每年增加100多万， 加上工资制度改革等因素，每年财政需要增加的工资性支出就达600 多亿元，占国家新增财力的60%以上，不少地区甚至占80%以上。与此同时，行政管理费占财政支出的比重逐年增加，“六五”时期为6.8%， “七五”时期为8.8%，“八五”时期上升到11.9%，1996 年则增加到了13.1%。这还仅仅是预算内的数据。如此高昂的政府成本，不仅财政承受不了，国家和人民也负担不起。因此，降低政府成本，减轻财政和人民负担，建设廉价、廉洁政府，是地方政府机构改革的极端重要的战略任务。
而许多地方在进行政府机构改革时，忽视或没有足够重视这一具有长远战略性的任务，往往把注意力放在减机构、裁人员上。为了完成这一硬性任务，有的把某一政府机构成建制地转为直属事业单位，而仍然行使政府职能；有的把裁减下来的人员硬性地安排到“吃皇粮”的企事业单位。这不仅增加了企事业人事制度改革的难度，同时也不可能达到减轻财政负担的目的。
地方政府机构改革的战略任务之四：转变机关工作作风，克服官僚主义，提高工作效率。为此，必须把人员的定岗分流与从严治政、加强机关建设结合起来。要借地方政府机构改革之机，切实整顿机关作风和纪律，改进工作方法和态度，提高行政效率，促进勤政廉政，使各级地方政府通过机构改革真正出现新气象、新面貌。
而有些地方却对此重视不够，认为只要完成机构精简、人员定岗分流的任务，就算大功告成，至于转变机关工作作风，加强勤政廉政建设，那是以后的事。这样做的结果，是不能适应新形势下政府管理的需要，也很难让人民群众满意。
地方政府机构改革的战略任务之五：加强地方行政管理的法治化建设，实现依法行政。为此，要把人员定岗分流与加强法治建设紧密结合起来，逐步实现地方政府机构、编制和工作程序的法定化，完善各项规章制度，规范行政行为，提高各级地方政府依法行政的能力和水平。各级地方政府在机构改革中，必须不断总结经验，加强规律性研究，在不违背《宪法》和国家法律、法规的前提下，制订相应的地方性法规和行政规章，加速地方行政法治化建设步伐。
重新界定政府角色是政府机构改革的难点
重新界定政府角色是政府机构改革的难点。政府机构改革的难点表面上看是政府职能的转变，而实质上难就难在对政府角色的重新界定上。如果不能很好地重新界定政府角色，即界定政府权力在社会中的作用方式、作用程度和作用范围，那么就无法从根本上解决政府职能转变的问题。正因为如此，1998年以前我国进行的政府机构改革，走入了机构“精简——增加——再精简——再增加”的循环圈。这几次政府机构改革，尽管也十分重视政府职能转变的问题，但因没有重新界定政府角色，其结果则惊人的相似。
在改革开放前，我国政府是一个全能政府，垄断了社会的一切权力。改革开放以来，由于经济体制改革的强力推动，政府机构进行了几次改革，但都出现了反复。究其原因，是全能政府的观念仍然指导着政府机构改革，没有对政府角色重新予以界定。这种定式思维或惯性思维改变了机构改革的方针、政策和目标。而政府机构改革是政府对自身进行的改革，让政府重新界定自己的角色则更难。政府权力不自觉扩张，是政府的惯性行为，世界各国政府无不如此，在规制松驰的发展中国家尤甚。我国作为一个发展中国家，百业待兴，政务万端，客观上对政府需要较多，就更加助长了政府权力的扩张。全能政府除客观上符合当时政治上和经济上的需要外，更重要的一点是怕“乱”。但垄断一切社会权力并不一定不“乱”。社会发展到今天，由政府垄断一切社会权力，既不适应社会主义市场经济发展的需要，也不符合社会主义民主政治的需要。
重新界定政府角色，并不是要改变政府的统治角色和管理角色，而仅是对其管理角色的重新界定。重新界定政府与社会、政府与市场、政府与企事业单位和社会组织的关系，以及政府与公民之间的关系。也就是说，政府与社会、市场、企事业单位和社会组织及公民适度分权，哪些权力应由政府行使，哪些权力应由社会、市场、企事业单位、社会组织和公民自主行使。政府行使权力的方式、范围和限度等等。
在重新界定政府角色之后，才能确定政府职能，才能解决政府职能转变的问题。不能把政府机构改革当成机构精简与合并的技术性操作，也不能把它当作权力同类项合并或转移，而必须对政府角色有深层次的认识，才能很好地解决职能转变的问题。
政企分开、政事分开、政社分开是政府机构改革的重点。转变政府职能必须实现政府与企业、事业单位和社会团体等社会组织的权力划分，要改变政企不分、政事不分和政社不分的状况，也要改变单位制。
我国是公有制为主体的社会主义国家，长期以来，都是将企业、事业单位和社会团体作为政府的一个下级行政机关来对待的。在社会主义市场经济条件下，企业如果没有独立的法人地位，就无法参与激烈的市场竞争。政府将企业经营管理权交给企业，企业按市场规则运营，优胜劣汰，适者生存。政府并不是对企业撒手不管，而必须管理国有资产，不使国有资产流失，使国有资产保值增值。
政府与事业单位和社会团体的关系也应该如此。事业单位有能力进入市场的就让它们自主地进入市场。以我国高等院校为例，我国高等院校必须走入市场。一个高校培养的人才质量高，是市场需要的，它就发展；如果专业不对口，市场不需要，它就萎缩，甚至停办。重点院校是在市场竞争中涌现出来的，而不是采取注射增长剂的办法长出来的。
政企分开、政事分开、政社分开的重要一点是必须破除单位制。企业是生产产品的组织，它不能办社会，办幼儿园、托儿所、小学、中学、甚至大学，有医院、建筑队、车队等等。在单位制下，企业背着沉重的包袱，它肩负起政府和社会、公民应负的许多责任。因此，改变单位制是政企分开、政事分开和政社分开的重要内容。只有做到这“三分开”，才能使社会发育起来，才能使社会充满活力，才能使政府摆脱沉重的负担。
精简机构是政府机构改革的突破点。政府机构是行政权力的载体，是实现政府职能的工具。政府机构的精简与合并，在一定程度上意味政府职能的减少和行政权力的缩小。
但是，精简机构并不一定说明政府职能必然会转变。如果把精简机构看成是权力的转移与合并，仅是减少机构和人员，但被精简的部门和人员的行政职能或权力并没有减少，只是职能合并或转移到其它政府部门，权力也只是变换一下行使的单位。那么，政府机构改革仍然无法走出机构“精简——增加——再精简——再增加”的老路。
政府机构改革是以转变政府职能为其出发点，政府机构的撤销意味着政府已无这部分管理职能，其管理职能和权力下移给社会或社会组织。精简政府机构就是要转变政府职能，政府职能和权力的载体不存在了，才能突破政府机构改革的难点。
大力培育社会中介组织是地方机构改革的关键之举
新一轮地方机构改革已经启动，在这次机构改革中，我们的着眼点应放在何处，我认为，关键是要大力培育社会中介组织，籍此发展和壮大社会自我管理与自我组织能力，以顺应“小政府，大社会”的改革趋向，很好地吸纳和承接从政府分离出来的部分职能，与政府一道共同对社会生活各个领域进行管理。
这是一般机构改革的内在规律，更是我国机构改革的迫切要求。因为，任何一次机构改革都不只是单纯的机构调整，而是一场涉及多方面的、深层次的制度变革与创新。政府职能的变革与调整则是其中的核心内容。这是一个看似随机却需完全理性的抉择。因为，它实质上是对政府与社会各自职能权限的界分，而此界分是否科学，亦即政府与社会能否对各个领域实行契合管理，直接关系到社会的稳定与发展。为此，我们在进行政府职能设计时，首先必须对某一领域的社会自我管理与自我组织能力的发育和成熟程度作出较为客观的评价，以此作为决定政府是否介入以及介入程度的依据。由于社会自我管理在很大程度上是以各种中介组织为主体的，因而，从一定意义上而言，中介组织的发育程度就是政府职能确定的一个重要参数，它在一定程度上制约着机构改革的深度与进程。我国以往历次机构改革之所以成效有限，一个重要的原因就是各种社会组织极不发达，政府行政缺乏可以授权的中介组织的有效补充，导致机构改革对政府职能的设计老是在政府自身内部兜圈子。解决这一问题的正确做法是重新认识和设计政府的角色，即弄清政府在社会中到底具有什么样的地位和作用。同时摒弃政府包揽社会一切事务的观念，逐步还权于社会，从而强化社会权利和社会自我组织能力。
可是，在我们这样一个行政权力意识根深蒂固的社会当中，实现这一目标却非易事。我们仿照苏联确立了社会主义计划经济体制后，高度集权的政府体制使得国家与社会呈现出强劲的整合倾向。加之长期以来对社会事务讲求社会效益这一特性的理解片面，政府对社会事务管理领域中介组织的发展没有采取提倡态度，致使中介组织很不发达。
政府从社会的某些领域适当地撤离出来，改变以往那种几乎“无所不包”的全面控制局面，是改革开放以来的大势所趋。市场经济体制的确立，无疑更加强化了这一观念。但是，一大批其规范不是建立在行政权力的基础上，而是建立在市场契约关系的基础上的社会中介组织的发展却是实现这一变革必不可少的条件。这些组织的作用是吸纳从政府控制下脱离出来的某些资源，以防止某些拥有传统资源的势力利用自己的地位和权势截留政府下放的权力，以此来获取经济资源或其它利益。同时，也是为了在社会力量尚未成熟的情况下，及时填充政府撤离的空缺，以防止社会失控现象的产生。改革开放以来，随着政府与社会关系的渐次调整，我国社会中介组织得到了长足发展，并在社会整合和个体行为协调方面发挥了一定作用。但是，目前这样的社会组织无论是从其发展，还是以其作用来看，都是很有限的。不但数量少，类型简单，而且组织体系不发达，没有形成完整的组织网络和组织体系。尤其值得一提的是，目前我国很多社会中介组织与政府部门之间有着千丝万缕的联系，有的甚至集服务功能与管理功能于一身，因而，它实质上是政府自上而下管理社会的权力的延伸，是政府管理功能的补充。这种状况制约了我国政府职能的转变与机构的精简。
期望我国社会力量在较短的时间内迅速成熟起来的想法显然是不现实的。在社会组织体系还不发达、政府与社会还没有建立起有机联系的情况下，如果不顾现实片面追求政府机构与职能的精简，极易导致社会生活的紊乱，或给某些非法势力以可乘之机。正如李景鹏教授所说的那样，“如果我们只是从理论上知晓哪些职能应该转给市场，于是便大刀阔斧地将这些职能从政府身上砍下来，而不管市场能不能真正把它们接到自己的手里来，这种情况是非常危险的。因为，当市场还没有生长出相应的管理职能时，这些从政府身上砍下来的职能就不可避免地要被各种中间势力所劫持。在这种情况下，政府职能的转变便会从善良的愿望变成不可原谅的社会恶果了。”（注：李景鹏：《政府职能的转变应与市场发育的程度相适应》，《中国机构》1999年第3期。）在这方面， 我国19世纪末期到20世纪初期的社会变迁为我们提供了极为深刻的教训。当时清王朝的统治江河日下，由于不能适应急剧的社会变迁，其政府权威受到极大的损害。而与此同时，传统的社会组织结构在外源性的商品经济的冲击下日趋瓦解，社会个体从中游离出来，受到传统的宗法血缘纽带及其它消极性的社会团体的吸附，由此产生了大量畸形的社会势力和黑社会现象，一度给我国社会制造了极大的混乱。这是当前我们进行机构改革务必认真对待的前车之鉴，它无意之中也从反面突显了发展合法社会中介组织的重大意义。
值得一提的是，西方国家民主政治的实践也充分表明，社会中介组织在国家政治生活中发挥着不可忽视的作用：协助政府办理某些具体事务，沟通政府与社会其它组织或个人的联系，使政府政策在社会微观层面得到更为快捷、更为彻底的贯彻。既可避免政府对社会过细的行政干预，也可弥补市场的不足。而且，社会中介机构参与社会管理，还可将社会人员的心声及时传达或反馈给有关部门，从而使政府不必通过幅度较大的内部调整就能对某些问题作出反应，由此变政府直接管理为间接管理。
由上观之，借助中介组织，实现部分公共职能的社会化是在不减损政府宏观管理能力的前提下达到机构精简的一个可行做法。
职能法定，而不是职能“自定”
政府职能是由社会的需求决定的。社会需求的变化推动政府职能的变化，政府职能的变化推动政府机构的变革。这是政府机构改革的一般规律。在政府职能与社会的需求大体吻合的状况下，有时也进行机构改革，但这类机构是通过对组织结构的微调、人员的精简及其工作程序的优化，来完成既定的政府职能。我国计划经济时期的机构改革、本世纪30年代至80年代期间的西方发达国家的机构改革，都属这种状况。但是，当政府职能已经不能适应社会经济发展时，就要根据社会发展的需要重新定位政府职能，并根据政府职能的需要，进行机构设置，以及确立机构之间相互作用的规则。同1998年开始的国务院机构改革一样，新一轮地方机构改革的着力点仍然是转变政府职能。机构改革的其它一切工作都要服从与服务于这一中心。
转变政府职能的总体方向应该说是明确的。市场经济的劣势领域是政府职能选择的逻辑起点。市场经济的最大劣势是不能有效为社会提供公共物品。因此，政府的职能是提供纯粹的公共物品与公共服务，以及通过公共服务的市场化，借助市场的力量来提供半公共物品与公共服务。这次地方政府机构改革，首要的任务是按照社会主义市场经济和社会发展的要求，把政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务等方面来，把企业和生产经营投资自主权真正交给企业，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织。
各级地方政府机构的职能配置重点必须体现政府职能转变的总体方向。目前，中央政府对各级政府的职能重点与工作部门的设置数目、人员压缩规模已经提出了要求。省一级政府要切实履行区域经济和社会管理的职能。市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。县一级政府要切实把政府转向服务与协调，加强基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。乡镇政府要进一步推动农业的社会化服务体系的发展与完善，为乡镇企业的发展创造条件，加强农村社会主义民主政治与法制建设。
必须科学合理界定具体政府组成部门的职能。根据社会经济发展的需要与各级政府职能重点、机构总体规模的总体要求，确定每一个政府组成部门的职能，这是从抽象到具体落实政府职能转变的关键环节。部门微观职能是体现政府总体职能的细胞。现在的问题是由谁来确定具体政府部门的职能呢？由谁来确定部门职能才能做到权责一致？才能做到部门职责分工明确，弱化乃至杜绝部门之间的职责交叉、职责延伸与职能膨胀？
职权法定是依法行政的本质要求。依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并由法律规定。职权合法、实体（行为）合法、程序合法，才算是行政行为合法。职权法定，越权无效。任何行政职权必须基于法律的授予才能存在。行政职权与公民权利的本质区别在于，法律没有禁止的，公民皆可为之；行政机关只能做法律授权的事情。在严格的法律意义上，部门之间的越权与部门侵犯公民权利的越权，都是一种违法行为。行政机关组织法和单行的实体法（如《行政处罚法》）是实现部门职权法定化的两种形式。
我国政府部门职权规定的现实形式是“三定”，没有完全实现职权法定化。由于我国的依法行政还处于发展与健全阶段，各部门还没有完全实现职权的法定化。我国目前的行政组织法不健全。《地方各级人民代表大会和地方各级人民组织法》没有明确规定行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则。像国务院各部门一样，各级地方政府部门的职权是通过“三定”（定机构、定职能、定编制）来规范的。“三定”虽然不是法律、法规，但确是法律性规范文件。
职权法定在目前的关键是提高“三定”的质量。“三定”过程要尽量体现“法定”原则，淡化乃至杜绝部门职能“自定”的色彩。部门职能“自定”，是部门利益合法化的根源；是部门执法冲突的祸根；是政府职能难以转变的微观基础；是部门行政难以转变为公共行政的重要原因。提高“三定”质量，首先要优化“三定方案”的决策过程。
在充分发挥各级编制管理部门作用的基础上，要充分发挥各级人大的作用。职责交叉的相关部门往往通过各级人大的立法来强化自己的原有职能，争取新的职能，有的已经阻碍了立法的正常进展。因此各级人大对目前部门的职责交叉有较深刻的认识，有较多的发言权。
决策部门要重点审查部门三项职能的合法性与科学性问题。一是审批职能，二是收费职能，三是执法监督职能。这三项职能是各部门关心的重点。
以公开民主的决策程序，下决心解决那些长期以来存在职能交叉、执法冲突、民怨已久的部门界定问题。那些确有难度界定部门间职责分工的“三定”方案，要主动采取行政听证的做法，倾听部门特定的管理对象（纳税人群体与较低层级政府部门）的意见。以一种较为公开的“三定”决策方法，来取代较为封闭的“三定”决策方法。
在最后公布各部门的“三定”方案之前，主管部门还应组织专家对相关部门的“三定”进行科学性的审查。对于那些偷换概念、语言模糊为将来的职能交叉、执法冲突预留空间的“三定”方案，应该予以修正。对那些明显存在部门间职能冲突的“三定”方案，决不能放虎出山。
职权的确定决不能依据部门实际的资源占有程度，以及部门“做工作”的能力大小，这样的职权确定方式，不会实现转变政府职能的目的。
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