工业化与城市化：成本分摊与收益分配，本文主要内容关键词为：化与论文,成本论文,收益分配论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一场伟大的经济与社会结构变革运动，在中国的工业化与城市化进程中，既需要巨额的成本投入，同时又相应产生了巨大的经济与社会效益。按照经济学的基本法则，成本分摊要与收益分配相对称。据此，本文试图对中国工业化与城市化进程中的成本分摊与收益分配做一分析，以指出其问题之所在，并提出对策建议。
工业化与城市化进程中成本分摊与收益分配的对称性与实现机制
按照经济学的基本理论，工业化与城市化是同一经济社会变革过程的两个方面，工业化是城市化的经济基础，而城市化则是工业化的外在空间结构形式，二者密切联系，不可分割。工业化是指社会经济结构由以农业为主向以工业为主转变的过程，而工业的集聚性质要求人口及其它生产要素向某一空间点上集中，这个点逐步发展壮大成为现代城市。由于二者的这种关联性，其投入的成本往往是混合在一起的，而其收益同样也很难分割，所以，有必要把二者合而为一，作为一个整体，分析其成本投入与收益分配。
按照现代经济学的理论，生产要素有四个，除土地、劳动与资本外，还有管理才能。工业化与城市化的成本，就是其组织者为了获得上述四种生产要素而必须付出的代价。在市场经济条件下，企业家或政府为了获得上述要素，必须在要素市场上购买，是一种交易行为。在计划经济条件下，上述要素都实行公有制，政府似乎不付出任何代价即可获得上述要素，无须支付成本。但是从全社会的角度以及经济核算的角度看，这种对要素的筹集与使用同样是有成本的。换言之，要素的所有者为工业化与城市化提供了要素，等于承担了成本。
工业化与城市化进程中的收益是指其所产生的成果，其中有些是有形的，有些则是无形的；有些是经济方面的，有些则是社会方面的。主要包括：第一，利润收入，即工业化与城市化进程中各种投资项目所产生的利润。第二，就业岗位，即在工业化与城市化进程中形成的大批就业岗位，这成为劳动者的收入来源和谋生手段。第三，工人与市民身份及其待遇，即工业化与城市化使相关社会成员的身份与待遇发生了重大变化，他们具有更高的社会地位，可以享受更多的工业文明与城市文明，其生活方式发生了质的变化。
经济学的基本准则是，成本分摊与收益分配要相对称。只有二者相对称，才能够充分动员和合理配置资源，并且建立起合理的社会分配关系，也只有二者相对称，才能最终构建起和谐社会。当然，投入与产出之间、成本分摊与收益分配之间往往有一个时间差，产出总是滞后于投入，收益分配总是滞后于成本分摊，这种时间差可能长达几年甚至几十年。但是，无论如何，如果某一个人或者某一个社会阶层承担了工业化与城市化进程中的成本，那么，他们迟早应该享受到其所产生的收益，享受到现代社会的文明。一个健全的社会，不应该出现这样的不对称情况：某一社会阶层长期无休止地承担了工业化与城市化的成本，做出了巨大牺牲，但是却不能享受所产生的收益，被排斥在现代文明之外，或者所得收益远远小于所承担的成本。同样，某一社会阶层也不能不承担工业化与城市化的成本，而独享其所带来的收益，或者所得收益远远大于所承担的成本。
从一般意义上讲，任何一个国家在工业化和城市化之前，都是农业经济和农民社会，因此，工业化和城市化中的启动投入，也就只能来自于农业和农村，由农民承担。在这个过程中，一部分农民会自然而然地转变为市民，享受到工业化与城市化的收益。但是，还有一部分农民依然留在农村，从事农业活动，这是不可避免的。当工业化与城市化度过蹒跚学步阶段，而能够自食其力、自我积累、自我发展之后，它就应该及时停止对农业、农村和农民的索取，并进一步对他们进行反哺，使后一部分农民也能够间接地充分享受工业化与城市化的收益。只有这样，才能实现农业与非农产业、农村与城市、农民与市民的和谐发展。
那么，如何在工业化与城市化进程中实现成本分摊与收益分配的对称呢？这取决于是否有一个科学合理的投入与分配机制。一个国家工业化与城市化进程中的投入与分配机制，取决于该国的制度安排与经济体制。归纳几百年来世界各国的工业化与城市化进程可以看出，伴随着时代背景、社会制度、经济体制的演变，其投入与收益分配机制也在不断变化，有三种类型：
第一，市场主导型的投入与分配机制。这种机制主要存在于自由市场经济体制下。在这种体制下，各种要素都实行私有制，工业化与城市化进程中所需要的各种要素，都通过市场化的方式筹集并投入，也就是说，按照市场规律，通过市场交易来进行。在这种交易过程中，既完成了要素投入，又同时实现了成本补偿与收益分配。应该说，这种机制有利于实现成本分摊与收益分配的对称。在资本主义社会初期，抛开英国“圈地运动”等特例，基本上都实行这种机制，由此保证了工业化与城市化的顺利推进。但是，随着时代的演进，当自由市场经济体制演变为国家干预的市场经济体制之后，这种机制也发生了相应演变。
第二，政府主导型的投入与分配机制。这种机制主要存在于计划经济体制下。在这种体制下，各种生产要素都实行公有制，国家拥有所有权，是其唯一的所有者。计划经济体制下的国家财政体制与企业财务体制是统收统支、统负盈亏。国家作为唯一的投资主体，一方面，要无偿承担工业化与城市化进程中的全部要素投入，即使是劳动者，也要接受国家的统一安排，而没有自主择业的权利；另一方面，工业化与城市化进程中的各种收益也全部归国家所有，至于这些收益在社会成员之间如何进行分配，则还要遵循其它规则。从实践来看，这种机制可以保证国家在短期内为工业化与城市化筹集到大量要素，实施“赶超战略”，但是，其中大多数采用的是行政和法律手段，存在严重的强迫命令甚至暴力剥夺，因此，也就很难实现成本分摊与收益分配之间的对称，农业、农村与农民为此做出了巨大牺牲却所得甚少。
第三，市场与政府结合型的投入与分配机制。这种机制存在于西方国家政府干预的市场经济体制及社会主义国家改革之后的经济体制中。在这种体制下，可以把工业化与城市化中的全部建设项目分为两类，一类为公共产品项目，另一类为私人产品项目。对于后者，继续沿用市场型投入与分配机制，在要素市场中筹集各种要素，并相应进行收益分配。而对于前者，例如带有社会公益性质的项目则由政府负责投入，政府承担其投入成本，但是，此时要素并非全部公有制或者私有制，政府并不能直接无偿地取得这些要素，而是要比照市场价格水平，从市场上取得这些要素，然后投入到工业化与城市化中去。这些项目没有直接的回报与收入，但是，政府的财政收入从根本上来讲，来源于包括私人投资者及全体公民在内的税收收入，所以，羊毛还是出在羊身上，只不过换了一种运作方式而已。这等于是政府在用市场经济的方式推进工业化与城市化。而且，此时政府的介入，还体现在对市场调节下第一次收入分配中出现的差距进行调节，通过财政转移支付，帮助那些拥有要素数量少、要素质量低、收入水平低的弱势群体。此外，政府还将适时反哺“三农”，对他们在过去所承担的成本进行追溯补偿，以实现长期对称。因此，这是现代市场经济条件下一种比较理想的成本分摊与收益分配机制。
我国工业化与城市化进程中的成本分摊与收益分配
新中国成立时，我国还是一个典型的农业国，农业与农民分别占国民经济和人口的90％左右。从1953年开始，我国进入了大规模的工业化与城市化进程。我国的工业化与城市化是在“城乡分治，一国两策”的二元社会结构的制度安排和计划经济体制下进行的。① 这一制度安排和经济体制肇始于20世纪50年代，以粮食统购统销、“一五”计划、户籍制度等重大事件为标志。在20世纪六七十年代，通过几个“五年计划”的执行和对《宪法》有关条款的修改，这种体制得到进一步强化和完善。改革开放以后，二元社会结构和计划经济体制虽然受到了一定程度的冲击和改革，在某些方面有些淡化，但是在另一些方面仍然顽强地存在，演变为新的形式。客观地讲，目前我国尚处于从政府主导型的投入与分配机制向市场与政府结合型的投入与分配机制转变阶段。
如前所述，我国在工业化与城市化初期，要素投入也只能来自于“三农”，但是，与西方国家不同的是，我国从“三农”中索取投入的数量之巨、持续时间之长，均为世所罕见。而且，它是以国家为主体，主要采用行政手段，以牺牲农业来发展工业，以牺牲农村来发展城市，以牺牲农民利益来增进市民利益。在二元社会结构和计划经济体制下，农民承担工业化与城市化成本的形式主要有：
（一）工农产品价格剪刀差
从1954年开始，我国对粮、油等农副产品实行统购统销政策，工业品也由国家统购包销，工农业产品价格都由国家决定。于是，国家便把工农业产品价格剪刀差作为向工业化与城市化提供资本积累的一种重要手段，农民以低于价值的价格向工业和城市提供农副产品，而以高于价值的价格购买工业品。在这种不等价交换中，农民所创造的大量价值便转化为工业化与城市化的资本。关于农民通过工农业产品价格剪刀差向工业和城市提供的积累数额，一般估算，大致为每年300亿元左右。这样，到1979年，农民共提供了7000亿元左右。② 从1979年夏粮上市起，国家较大幅度提高农产品收购价格，曾经一度使价格剪刀差有所缩小，但是1986年后，又重新扩大，特别是1995年后的近十年间，农产品价格长期低迷，农民蒙受重大损失，平均每年仍然因价格剪刀差损失300亿元之多。如果动态计算，农民仅此一项，就为工业化与城市化提供了数万亿元的积累，这在整个国有资产中占有相当大的比重。
（二）农村土地低价征用
我国的工业化与城市化进程需要大量土地。我国《宪法》、《土地管理法》及其它相关法律规定，城市土地属国家所有；农村土地属农民集体所有，但是国家可以根据经济建设等需要予以征用，农民不能拒绝。对所征用的农民土地，给予象征性的少量补偿。在20世纪80年代中期，国家对工业与城市建设用地由行政无偿划拨转为有偿使用，但是土地一级市场由国家垄断，农民不能直接把土地提供给投资者，以市场价格水平取得收入，而是首先由国家从农民那里低价征用土地，转为国家所有，在投入少量资本进行基础设施建设后，再以高价出让给投资者。两种价格之间的巨大差额，转化为政府的财政收入。农民所得到的土地补偿费往往不及土地出让费的十分之一，甚至仅有三十分之一左右。土地出让费成了这一时期政府财政收入的重要来源。近年来风靡全国的城市经营运动，其实质就是经营土地，以此所获得的收入进行城市化建设。许多地方为了吸引外资，竞相压低地价，出现了“零地价”甚至“负地价”。但是，即使在这种情况下，受损失的仍然是农民，农民承担了吸引外资的成本，成了城市政府之间恶性竞争的筹码与牺牲品。根据比较一致的测算，这一时期，农民在土地征用中蒙受了5万亿元的损失。甚至有人认为，农民的损失高达30万亿元。③ 换言之，仅仅通过土地要素，农民为这一时期我国的工业化与城市化就承担了至少5万亿元的成本。
（三）农民工的贡献与牺牲
通过资本贡献与土地贡献，农民推动了工业化与城市化，其间创造出了大量的就业岗位。但是，在二元社会结构下，农村劳动力市场与城市劳动力市场被完全分割开来，在计划经济体制下，这些就业岗位由国家统一招工，而招工的前提条件是具有城镇户口。改革开放以后，国家放松了对农民进入非农产业与城市就业、生活的限制，大批农民工应运而生。但是，农民工在城市并不能享受平等待遇，他们无权进入那些工作条件好、收入高的就业岗位，而只能从事建筑、清洁、家政服务、保安等脏苦累的工作，而且其农村户口的身份仍然没有改变，在子女受教育、社会保障、购物等方面不能享有与城镇居民一样的待遇。他们的工资水平很低，往往还被拖欠，最高时全国拖欠达三千多亿元。据测算，在重庆市，每个农民工每年可创造2.5万元财富，而他们仅得到0.8万元，其余1.7万元则留给了城市。以此推算，全国一亿多农民工每年为城市做的贡献约二万亿元。
（四）国家财政对“三农”的多取与少予
国家财政作为一种调节分配关系的手段，是平衡社会各阶层在工业化与城市化中的成本分摊与收益分配的重要渠道。但是，长期以来，我国各级财政对“三农”的索取远远大于给予。在财政收入构成中，我国对农业进行征税，如农业税与农业特产税，但对非农产业则无类似税种。在财政支出构成中，用于“三农”的比重极低，长期在5％左右波动，与农业在整个国民经济中的地位和农民在总人口中的比重极不相称。特别是在城乡公共产品供给中，实行两种体制，城市公共产品由国家财政无偿投入，而农村公共产品则由农民筹集，即乡镇财政中的“五统”与“两工”，这成为农民负担不断加重的根本原因。
综上所述，半个世纪以来，正是由于“三农”为国家工业化与城市化提供了巨额的土地、资本、劳动力等要素，承担了绝大部分成本，才直接推动了工业化与城市化的快速发展。加快工业化与城市化带来了巨大的收益，但是，这些收益的分配都几乎与农民无缘。农民提供了土地，失去了祖祖辈辈赖以生存的要素，得到了很少一点补偿，却无权享受其中那些体面的工作岗位，不能转化为市民。有人把这种情况概括为农民“六失”：即失地、失业、失居、失保、失教、失身（份）。由此可见，我国工业化与城市化进程中的成本分摊与收益分配机制是不合理的，农民承担了过多的成本，而城镇居民获得了过多的收益。
构建协调、对称的工业化与城市化的成本分摊与收益分配机制
上述工业化与城市化进程中严重不对称的成本分摊与收益分配机制所产生的严重后果，就是工农、城乡差距越来越大。农民与城镇居民之间的收入差距，在目前我国各种收入差距中居首位，这一点无论从统计数据上，还是从直观感觉上，都可以深切地感受到，是一个不争的事实。而这一经济差距所导致的社会后果，则是在社会财富大幅增加、工业化与城市化水平迅速提高的背景下，社会矛盾却不断加剧，威胁到社会的和谐发展。也正是在这种背景下，党和国家审时度势，在十六大上，提出了“工业反哺农业、城市支持农村”的战略构想；在十六届三中全会上，提出了科学发展观，“五个统筹”中，城乡统筹居于首；在十六届四中全会上，进一步提出构建和谐社会；在十六届五中全会上，提出了建设社会主义新农村。为了实现这些重大战略构想，中央强调要抓住主要矛盾，把“三农”问题作为党和国家一切工作的“重中之重”。围绕这一“重中之重”，最近几年，国家出台了一系列的有关政策，例如减免农业税和农业特产税、对粮食种植进行补贴、保护被征地和被拆迁农民以及农民工的合法权益等。这些政策都收到了良好效果，最近几年，农民收入显著增加，增长速度超过城镇居民。但是，也要看到，我国的工农、城乡差距经年已久，问题非常严重，原有的制度与政策惯性很大，存在着“路径依赖”陷阱。要从根本上解决这个问题，不能依靠调整个别政策，而重在制度创新与机制再造上下功夫，必须对我国的工业化与城市化战略特别是其成本分摊与收益分配机制进行重大调整与改革，真正建立起适应社会主义市场经济体制要求的政府与市场结合型的机制。不仅要对农民在过去的工业化与城市化中分摊的成本进行追溯补偿，而且应该允许他们平等地参与工业化与城市化活动，共享工业化与城市化的发展成果。
（一）更新观念，走出“路径依赖”陷阱，营造让农民平等共享工业化与城市化发展成果的舆论环境与社会氛围
我国的二元社会结构已经形成和运转了半个世纪之久，在全体社会成员心中都打下了深深的烙印，有相当一部分人特别是其中的“既得利益者”，认为这种制度安排是合理的、不可避免的，极力阻挠对其进行变革，上自掌握一定国家决策权的领导以及掌握舆论权的专家学者，下到一般的城镇居民，都有人在力图维护这种制度安排。而广大农民群众处于弱势地位，缺乏话语权，无法形成推动制度创新的强大社会压力。但是，新一届中央领导集体则高度重视这一问题，从胡锦涛总书记提出的“让农民平等共享发展成果”思想，到温家宝总理对“穷人经济学”的动情阐释，向全社会明白无误地传达了来自最高决策层的政策取向与决心，为打破我国二元社会结构、走出“路径依赖”陷阱，提供了极为有利的政治与社会环境。因此，必须结合贯彻落实科学发展观，形成这样的共识：无论从社会主义的本质上看，还是从人权上看，农民都有权平等参与我国的工业化与城市化进程，也有权平等共享其发展成果。
（二）废除城乡户籍制度，构建农民平等参与工业化与城市化的新制度
二元社会结构是阻碍我国农民平等参与工业化与城市化的根本原因，而维系这一社会结构的手段是城乡两种户口的划分及附着其上的不平等社会地位与待遇。改革开放以来，户籍制度已经部分地受到冲击，农民可以进城打工，有些省市也宣布取消城乡户口划分，但是阻力很大，其核心内容仍然存在。因此，要积极创造条件，彻底打破和取消这种户籍制度，建立城乡统一的劳动力市场，不但要允许农民进城打工，更重要的是要真正把他们当作产业工人的一个重要组成部分，帮助他们解决在城市中所遇到的居住、义务教育、购物、社会保障、工资标准与发放等问题。
（三）继续加大各级财政对“三农”的反哺力度，变“抽血”为“输血”
根据长期以来“三农”为国家工业化与城市化所做的贡献以及目前国家的工业化、城市化水平和财力状况，完全有必要对“三农”加大反哺力度，进行补偿。对农村税费改革后的乡镇财政困难，要由上级财政进行转移支付，要切实按照“财权与事权相统一”的“分税制原则”，再造乡镇财政。对于农村公共产品的费用，不能再由农民承担，而要由上级财政拨付。在各级财政中，要进一步加大对“三农”的支持力度，提高其所占比重，除了对粮食种植、农业机械、良种等进行补贴外，还应加大对农村基本建设的投入力度，在新农村建设过程中，由财政部分或全额出资兴修道路、水利，建立农村公共卫生体系与社会保障体系，建设防洪防旱设施等。
（四）建立和落实粮食、棉花等重要农产品的保护价格制度，切断工业与城市继续从农业“抽血”的渠道
由于粮棉等农产品对国计民生的极端重要性以及农业的弱质性，发达国家几乎无一例外地对它们实行保护价格制度，这是整个农业市场经济体制的重要组成部分。从20世纪90年代中期以后，我国尝试建立农产品保护价格制度，但是由于多种原因，这一制度并未落到实处，许多地方的保护价格往往低于市场价格，国有粮食企业限收拒收，农民叫苦连天。2003年，粮食大幅度减产，供不应求，引起国家的重视。在市场调节下，加上国家的努力，2004年，粮食收购价格大幅上升，农民收入随之增加，粮食生产迅速恢复。但是到了2005年、2006年，形势又出现反复，不少地方粮食供过于求，收购价格又明显下降，而政府并没有多大作为。这说明，粮食保护价格在我国的重要性及难度都很大。为此，必须要做一系列扎实细致的工作。首先，要转变观念，我国的粮食生产与供给必须主要立足于国内，那种“种粮不如买粮”，要求国内粮价与国际市场接轨的看法是错误的，这不仅关系到国家的经济安全，而且关系到大多数农民的收入、就业与生计。在日本、韩国、台湾等发达国家和地区，其粮食市场也实行严格保护，价格不与国际市场挂钩，更何况我国这样的发展中国家。其次，要处理好在粮食收购问题上中央财政与地方财政之间以及地方财政内部的关系，所需财力主要由中央财政和粮食调入省份承担，财政支出中必须提高这部分支出的比重。最后，要建设好粮食收购、储藏、加工等设施，做到收得起、放得下、消化得了。总之，通过建立粮食保护价格制度，不仅可以切断从农业向工业和城市转移资金的渠道，而且可以真正反哺和保护农业，增加农民收入。
（五）构建市场化农地征用新体制，提高农民在农地向非农用地转化过程中的收益④
今后，随着我国工业化与城市化的进一步推进，还需要向农民征用大量土地。为了保证被征地农民的合法权益，除了要提高征地补偿标准外，关键在于创新思路，构建市场化的农地征用新体制，其核心内容是政府退出土地一级市场，让农民作为土地的所有者，由被动的接受者变为主动的参与者，赋予他们平等的参与权、谈判权、讨价还价权，土地的补偿方式与补偿水平不能由征地一方单方面说了算，而应该由农民与其在博弈中确定。根据最近几年全国各地所积累的经验，除了货币补偿外，还可以实行土地折价入股，特别是在因修建高速公路等大型投资项目征地时，既可以减轻投资方给予农民一次性补偿所造成的资金压力，又可以使农民一劳永逸地参与项目经营收入的分配。为了保证被征地农民的日后生计，还可以实行土地换社保，农民交出土地后，每月可以获得一定数量的失业或养老保险，以维持其生计。在新的《物权法》颁布实施后，可根据该法，更进一步全面维护被征地与拆迁农民的利益。
注释：
① 陆学艺：《走出“城乡分治，一国两策”的困境》，《读书》2000年第5期。
② 冯海发等：《我国农业为工业化提供资金积累的数量研究》，《经济研究》1993年第9期。
③ 王华春等：《地价“剪刀差”的形成及其解决思路》，《山西师大学报》（社会科学版）2005年第1期；党国英：《土地制度对农民的剥夺》，《中国改革》2005年第7期。
④ 夏永祥：《创新思路，建立市场化农地征用新体制》，《农业经济问题》2005年第3期。
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