廉政问责制新政：从程序设计到模型建构，本文主要内容关键词为：新政论文,程序设计论文,模型论文,问责制论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1007～5194(2016)01～0025～07 在国家廉政建设领域不断突出问责、强化问责，以问责倒逼各级党政机构“两个责任”的落实，是党的十八大以来中央推进党风廉政建设的一项新举措，也是协同推进“四个全面”战略布局的内在要求和重要体现。王岐山同志在十八届中纪委五次全会上明确指出，从2015年开始，尤其要突出问责，“问责一个，警醒一片”[1]。而习近平同志在主持中央政治局第二十四次集体学习时，也进一步提出了健全廉政问责制的执政理念，强调问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化，形成法规制度执行的强大推动力[2]。党中央在廉政建设领域问责理念的引入，以及对其制度化运作的高度强调，不仅大大提升了国家廉政建设的具体性和精确性，同时也预示着推进廉政问责制的科学建构已成为“十三五”规划的题中应有之义。本文从制度体系规范运作的角度出发，试图通过对廉政问责制的程序运行作出顶层设计，建构其具体的制度运作模型，以期为“十三五”时期国家廉政问责实践的深入发展提供有价值的借鉴。 1 事前明责与廉政问题的发现 制度作为社会的“游戏规则”，其有效运作的关键在于程序运行上的灵敏性和高效化。廉政问责制是问责主体基于各级党委、政府及其职能部门的领导班子和成员在廉政建设中的职责所在，要求其承担责任并进行责任追究的一项具体制度。要发挥其在国家廉政建设上的积极效用，就必须对其程序运行作出科学设计。在此过程中，着力强化监督，摸清各级党政机构在廉政建设中的实际状况，并适时启动问责程序是其首要环节。在某种程度上，廉政问责程序是否能够及时启动，既是考量廉政问责制能否发挥规范作用的重要前提，也构成了国家廉政建设能否实现深入发展的关键环节。近年来，学界和政界在强调廉政问责的过程中，大都将廉政问责等同于廉政责任追究，笔者认为这是不全面的，也不利于廉政问责制规范效用的全面发挥。在推进我国廉政问责制科学建构的过程中，应摆脱在廉政问题爆发后启动问责程序的片面操作理念，通过推进问责关口前移，实现从单纯强调事后追责向事前明责的逐步转变，这既是问责理念的内在诉求，也是国家廉政建设和反腐败斗争的现实需要。 一方面，问责制的形成需要政府明确自身职责。问责的过程既内含了责任追究之意，同时亦强调责任落实的重要价值，是涵盖责任明确和责任追究的一体化过程，这决定了在问责程序的启动上必须将明责程序内嵌其中，唯此才能对问责过程做出整体性把握。另一方面，廉政领域各类问题的产生均非一蹴而就。现实祸患常积于忽微，习近平同志就曾指出许多人正是“在推杯换盏中放松了警惕，在小恩小惠面前丢掉了原则，在轻歌曼舞中丧失了人格”[3]38，最后才堕入腐败深渊。因此唯有从事前明责的跨度上启动廉政问责程序，才能真正做到防患于未然，将腐败隐患消除在萌芽状态，以避免给国家社会经济发展带来更大的危害。 在具体的程序启动中，由于执政党是中国特色社会主义事业的领导核心，并对推进国家廉政建设负有根本性领导责任，这决定了在廉政问责制的明责程序启动上，党的各级领导机构和监督机构须发挥主导性作用，通过巡视、督查等事前明责途径推进廉政明责程序的有序展开。而在明责程序的运行中，要确保其实现稳态化发展，并带来切实的规范效果，在巩固党的主导性作用的同时，还应积极引入人大、政协和社会公众等多元参与力量，通过发挥其作为参与性主体的积极作用，为发现问题、纠正问题，实现廉政责任的进一步落实提供帮助。在当代中国政治体系框架内，无论是人大、政协还是社会公众均是其中的重要参与力量，通过开展法律监督、民主监督和社会监督等形式，在推进国家廉政建设和反腐败斗争中发挥着不可忽视的积极作用。通过发挥党组织同人大、政协及社会公众等多元主体在明责程序中的主导和参与协同，既能够强化落实各级国家治理主体的廉政责任，也有助于推进对廉政问题的分析研判，以在不断修正中推进明责程序的科学化。 执政党的根本领导和多元主体的参与过程，表明廉政问责机制中事前明责程序的运作过程，也是对腐败问题不断进行斗争和事先预防的过程。在某种程度上，正是通过不断强化对各级国家治理主体的廉政责任明确工作，才为廉政问题的发掘和整治提供了现实契机。以巡视工作为例，作为明确和落实廉政责任的具体化途径，巡视工作的根本目标就在于“聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，发现问题，形成震慑，推动党的先进性和纯洁性建设”。在巡视过程中，执政党的坚强领导同人大、政协，以及社会公众的普遍参与形成紧密协同，为廉政问题的及时发现提供了坚实保障。中纪委监察部网站数据表明，截至2015年6月，省级巡视组在对3738个单位的巡视中，就发现厅局级干部问题线索5100个，其中湖北发现厅局级干部问题线索最多，达到450个，其次是河南省和山西省，分别达到448个和316个[4]。可见，廉政问责机制中明责程序的有效运作对廉政问题的及时发现具有十分积极的现实意义。党的各级领导机构和监督机构应积极通过明责程序，在强化配合中达到落实责任和发现问题的协同，从而在国家廉政建设上实现“边破边立”，推进廉政问责效果得到切实巩固。从程序运作的角度看，也正是基于对廉政问题的及时发现，才为进一步开展责任追究奠定现实基础。 2 责任调查与事后追责程序的启动 常态化的明责程序为落实廉政责任提供必要载体，同时也构成廉政问责整体过程的重要开端。尤其是在当前我国“一些领域消极腐败现象仍然易发多发，反腐败斗争形式依然严峻”[5]13的情况下，面对部分党政机构内部廉政问题的产生，必须将事前明责与事后追责统一起来，进一步发挥廉政问责制的规范效用。在此过程中，党的各级领导机构和监督机构作为领导核心和落实廉政责任的根本主体，首要任务是在第一时间内启动调查程序，通过对其中相关问责客体责任归属问题的调查摸底，为实施责任追究提供指引。廉政调查是国家在廉政建设领域进行科学决策的重要基础，也是对问责对象实施责任追究的根本前提，诚如习近平同志所言：“没有调查，就没有发言权，更没有决策权。”[6]通过督查、巡视等明责过程发现的廉政问题，如果不进行严格的调查取证，国家廉政问责主体不仅难以对问责对象进行精准定位，而且囿于对廉政责任归属的模糊认知，也极易在廉政责任追究过程中因“眉毛胡子一把抓”而错失追责良机，最终影响到廉政问责机制整体性功能的有效发挥。 在调查程序的运作中，国家廉政问责主体应着重做好以下两方面的工作： (1)对问责对象的廉政失责情形做出调查界定。情形，简言之即事物的内在状况及其外在表现形态。作为国家政治体系内产生的一种客观现象，腐败问题的产生虽本质上源于对权力的滥用，但其外在表现形态却是千差万别的。从传统的行贿受贿到当下的金融腐败、资源腐败、期约腐败，多个领域腐败犯罪形式不断翻新，这在客观上要求国家廉政问责主体在实施责任追究的过程中，必须把问责对象的失责情形的调查和界定摆在首要位置，以确保将各类廉政问题的治理纳入法制化框架，这既是问责程序规范化运作的内在要求，也是问责主体实施事后追责的重要依据。目前我国在廉政责任追究情形的法制建构方面已取得众多突破，譬如中共中央《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，就明确了各级党政领导班子和领导干部责任追究的七大情形，而近期通过的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，则对司法审判领域的贪污受贿、徇私舞弊和枉法裁判等廉政追责情形作出了明确规定。这些相关法制的建构为廉政问责主体开展失责情形的调查提供了现实依据，也为责任追究的落实提供了保障。可以说，在廉政问责程序的运作过程中，唯有通过调查对问责对象的追责情形做出明确界定，才能在法制框架内启动追责程序，并对其依法作出责任追究。 (2)进一步对问责对象廉政责任的归属问题做出调查界定。廉政问题发现后，党的领导机构和监督机构作为廉政问责的根本主体，必须通过对相关涉事主体的调查，摸清其中的来龙去脉，切实做到责任到人，以避免因责任模糊而导致责任追究过程难以深入开展的现实弊端。廉政建设既是全体公职人员基于国家公务员法必须承担的一项基本职责，也是各级党政干部领导责任中的重要组成部分。廉政问题之所以产生，很大程度上是腐败行为的当事主体和相关领导者双重责任缺失所致。对此，王岐山同志在十八届中纪委三次全会上明确指出：“对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的地方、部门和单位，实行‘一案双查’，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任。”[7]这要求国家廉政问责主体在开展廉政责任的调查取证过程中，除了要对作为当事人的腐败主体作出严厉调查外，对其所在单位和部门的领导班子“两个责任”落实状况的具体调查同样不可或缺，并在此过程中逐步确立廉政问题产生的集体责任归属和个体责任归属，由此实现廉政问责系统中责任追究对象的具体化和明确化。 之所以在廉政问责程序中强调对相关主体责任调查的必要性，根本目标在于解决廉政问题产生后“为何追责”和“追谁的责”的问题。而在对失责主体和失责情形进行明确之后，就必须把启动事后责任追究程序提到议事日程上来，以对廉政问题发生后“怎样追责”的现实问题作出规范化运作。这里所谓的廉政责任追究程序，即根据调查程序对失责主体和失责情形的确定，对责任承担者追究责任的具体执行程序，并由此做出相应惩罚。在廉政责任追究程序中，相关问责主体不应对问责对象做出一蹴而就式的“终极审判”，而应基于程序正义的原则率先启动对相关问责对象的停职处理程序，这一过程既可启动于调查程序之后，亦可与调查程序的运作实现同步化。按照中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对于通过监督、检举等途径发现的党政领导干部应当问责的线索，纪检监察机关按照权限和程序进行调查后，对需要实行问责的按照干部管理权限向问责决定机关提出问责建议。而根据《中华人民共和国公务员法》的规定，即“对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”。廉政追责程序的启动意味着责任追究过程的全面展开，但要落实追责机制并作出切实的惩罚性措施，还需要在法制框架内做出进一步的分析取证。 3 集体决策与责任追究方式的拟定 对相关问责对象廉政责任的调查以及事后责任追究程序的启动，标志着责任追究过程进入到实质性的惩治阶段。正如追责程序启动环节中对问责对象的失责行为不能直接做出决断一致，在对问责对象作出进一步惩罚措施的过程中，同样不能做出草率决策，应通过集体协商程序才能对责任追究方式的具体适用性作出拟定。在程序设计上之所以做出如此安排，主要基于两方面的原因：一是源于我国当下廉政问责制发展的客观现状。与发达国家相比，目前我国的问责法制体系建设相对滞后，在廉政问责实践中主要还是以中共中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等相关文件为政策依据，这些规定对于责任追究方式的界定还较为抽象和宏观，缺乏具体化的操作细则，这决定了问责决定机关唯有通过集体讨论的方式对其做出协商才能形成统一性的意见，并作出客观公正的决策。二是源于廉政问责实践在国家政治体系中的重要性。廉政问责作为党和国家政治体系内部的政治实践，必然牵涉干部人事管理权限范围内的任免和奖惩过程，本质上属于国家政治体系内的重大事项，应基于《中国共产党章程》的相关要求，“由党的委员会集体讨论，作出决定”，唯此才能有效规避责任追究程序运作中可能出现的失误和偏差，进而带来廉政问责科学化水平的提升。 为确保集体协商程序的有效运作，提升问责主体适用责任追究方式的科学性，党的各级领导机构作为问责决定机关除了在党委内作出协商外，还应进一步做到广开言路，通过参考和吸纳人大、政协、司法机构和社会公众作为参与性监督问责主体的意见，推进协商过程的广泛化。 其一，要吸收和借鉴人大、政协和司法机关作为政治体系内参与主体的监督意见。监督是问责的前提，问责则是监督的具体化。人大及其常委会作为国家权力机关，依照相关规定享有保障宪法、法律、行政法规在本行政区域内得到遵守和执行的权力，对于各级国家机关及其公职人员的施政行为，各级人大可根据需要依法提出质询，受质询机关必须做出解释和答复，而人民政协作为执政党领导下的政治协商机构，可通过视察、调研和评议等多重途径，对各级党政机构的工作作出民主监督，并提出相关的政策建议。问责决定机关在协商处理具体性廉政责任追究方式的过程中，可以结合人大质询意见和政协民主监督意见进行分析，以形成更具全面性的处理意见。此外，在拟定责任追究方式的过程中，廉政问责主体还应同司法机关保持信息联通，对于涉嫌触犯相关法规的廉政失责行为应听取司法机关的处理意见，确保问责对象在法制框架内受到应有惩处。 其二，要广泛吸纳作为社会体系内参与主体的社会公众的监督问责意见。重大决策广纳民意是现代政治文明进步的内在体现，也是中国特色社会主义民主政治发展的必然要求。改革开放以来，随着社会经济水平的提升和国家民主法制进程的加快，我国社会公众参与监督和问责的意识越来越强烈。近些年来，一些地方的社会公众借助网络传媒、社会组织等平台，出于保障公民自身合法权益的目的，通过批评、检举、揭发、报道和申诉等途径，对各级党政机构及成员进行监督，并要求对其失责行为进行责任追究，已成为我国国家治理体系中不可忽视的一种政治现象。对此中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》已对党政领导干部实行问责中坚持“依靠群众”的原则进行了明确，而中央《关于实行党风廉政建设责任制的规定》同样强调了落实廉政责任中“依靠群众的支持和参与”的重要性。在廉政责任追究程序的运作中，社会公众的有效参与拓展了廉政监督的覆盖面，可以为实施责任追究提供更为充分的信息来源，不仅有助于实现决策过程的科学化，而且对塑造廉政问责的公信力亦具有积极意义。 通过多元参与和集体协商过程，问责决定机关要基于程序运作进一步对问责对象责任追究的具体方式作出初步确定，并拟定廉政问责决定书。在廉政责任追究的具体操作中，鉴于执政党的根本领导地位及其在国家廉政建设和廉政问责中的主体性地位，决定了对问责对象责任追究方式的采用首先要依据党的纪律规范在各级党政机关内部做出处罚。对此，上级党委和纪委基于“两个责任”的内在要求对应当承担廉政责任的下级党政领导班子及其成员，基于中共中央《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等具体条例，根据问责对象失责行为的轻重程度，结合多元参与主体的意见对其做出具体考量和确定。如对其中情节较轻的给予批评教育、诫勉谈话、责令作出书面检查等处罚；对于情节较重的给予通报批评处分；对于情节严重的则要给予党纪政纪处分，并对其作出调整职务、责令辞职、免职或降职等处罚。此外对于涉嫌触犯国家法律的责任追究对象，在党政系统内部拟定党纪追究措施的同时，相关的问责决定机关还要结合司法机关的意见，积极按照国家相关法律的要求移送司法进行再次取证和追究法律责任，以确保廉政责任追究过程的程序化运作。 4 权利救济与廉政问责程序的落实 廉政问责决定机关对拟定的责任追究措施，应在第一时间内通知问责对象，告知其依法享有的申诉和救济权利。在廉政问责程序的运作中，对问责对象的权利保障和救济程序是不可或缺的一环，其根源一方面在于维护问责对象作为公民的基本权利和彰显现代法治精神。在廉政问责过程中，问责对象既是国家治理主体也是公民一员，在追究其政治责任和法律责任之前，其作为公民所享有的申诉权和救济权等应得到法律维护和保障，这也是现代法治的一个重要方面。我国的《宪法》《行政诉讼法》及《行政监察法》等都对此作出了明确规定。如《行政监察法》第三十四条便明确规定“监察机关在检查、调查中应当听取被监察部门和人员的陈述和申辩”。而中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》也在第十四条要求问责决定机关在“作出问责决定前，应当听取被问责的党政领导干部的陈述和申辩，并且记录在案，对其合理意见，应当予以采纳”。在某种程度上可以说，在廉政责任追究过程中对问责对象的权利保障是建构廉政问责制的必然要求，也是考量一个国家法治化程度的重要表征。 另一方面，注重对问责对象的权利保障，也是着力避免廉政问责过程中出现纰漏和偏差的客观要求。近年来，随着我国中央到地方各级党政机构在廉政建设上的不断推进，针对各级党政干部和公务人员的廉政问责也在不断走向严厉化，但与此同时，一些地方在落实廉政责任过程中的情绪化和随意化问题也开始出现。一是“一把手”的长官意志较为突出，在廉政问责过程中存在家长式领导作风，“一言堂”现象挥之不去，听不进多元参与主体的不同意见。如原昆明市呈贡县投资促进局副局长蒋文辉因参加会议时打瞌睡被市委书记发现，次日便被勒令辞职，这种处理方式表面上看体现了时效性，但其中也暴露出部分地区在廉政问责程序建构上的缺失，最终损害的是整个政治生态的规范化发展。二是问责过程缺乏对民意的真实判断。在廉政责任追究程序的运行过程中，广泛吸纳民意是应该的，但民意本身是个值得深入分析的概念，尤其在网络化时代，虚拟世界中的“虚情假意”可谓比比皆是，作为问责决定机关若不对其做出科学严谨的分析评估，则也有可能出现决策失误的风险。当下一些地方在实施廉政问责时往往是“媒体一曝光，民意一沸腾，问责就来劲”[8]，这种情绪化的问责模式不仅对问责对象显失公平，同时对民意而言亦是一种亵渎。 在权利救济程序的实际运作过程中，根据廉政责任追究对象的不同性质可作出如下具体安排：(1)对于受到廉政责任追究的普通公务人员，其中的党员个体要基于《中国共产党章程》第四条的规定，在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，其本人有权参加和进行申辩，其他党员也可为他作证和辩护，以此为基础要积极促进党内纪律处分申诉程序的规范化，确保其在党纪范围内受到合理处分。其中的非党员个体则应根据行政机关的运作机制，依据行政复议的途径申请进行权利救济。(2)对于受到廉政责任追究的各级党政领导干部，可以依据中共中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的相关要求，向问责决定机关提出进行申辩和陈述，并要求相关问责主体做出回应。在此过程中，各级党政机构要尽快构建和规范严格的廉政问责权利救济程序，提供畅便的申诉复议渠道。(3)对于廉政问责程序中受到党纪处分之外还要进行追究法律责任的问责对象，包括各级党政干部和普通公务人员，在国家法制框架内可依据《行政诉讼法》《行政复议法》和《行政赔偿法》等相关法规向有关部门申请进行救济，由此三方面确保问责对象的合法权利得到尊重和维护。 通过对问责对象权利救济程序的运作，廉政问责决定机关要结合先前拟定的责任追究方式作出最后决议，其间该修正的应及时作出修正，确保公正，该维持原意的则应坚决维持，决不能委曲妥协，并积极推进廉政责任追究方式的贯彻落实。对此廉政问责决定机关在程序运作上还应做好以下三方面的工作。一是要按照中共中央《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等相关规定的要求，在第一时间将问责处理结果送达问责对象及其所在单位，并报上一级组织部门和人事部门备案，确保责任追究在系统和单位内部得到贯彻执行。二是要积极将廉政责任追究的最后处理方式和执行情况，及时回复相关的参与性问责主体，确保人大、政协和社会公众等参与性问责主体的意见落到实处，在推动其廉政问责信息得到回应的基础上，实现国家廉政问责程序运作过程的“善治化”转变。三是廉政问责的决定机关还要按照相关法规要求将问责决定进一步向全社会进行公开，通过文件、通告等形式在广播影视传媒和新兴网络等平台上进行广而告之，以在广泛的社会监督下防止问责最终结果的“特殊化处理”或“变相处理”，推进廉政问责程序运作实现从“严格问责”到“严厉追责”最后到“严肃查处”的“三严化”。 5 廉政问责制的模型建构 基于以上对廉政问责程序的动态分析，笔者认为，当下我国廉政问责制可通过以下系统模型实现规范化运作(图1)，其具体的运行过程应包括以下六个阶段：
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