日本法律界人士谈日本的行政执行制度，本文主要内容关键词为：日本论文,法律界论文,人士论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年4月， 行政法研究中心组团到日本考察行政强制方面的立法情况。考察团与日本法务省、厚生省、最高裁判所、司法研修所以及名古屋大学法律部、市律师协会、名古屋市政府及税务总局等部门进行了研讨，听取了日本法律专家对日本行政执行制度的介绍。
日本法务省检察官吉山先生说，日本的行政执行法律体系主要分为两部分，即非金钱执行与金钱执行。非金钱执行有三种形式：一是行政代执行，以行政代执行法为依据；二是直接强制，需要有专门法律规定，如关于学校校舍确保政令；三是执行罚。金钱执行是指行政上的强制征收，以国税通则法和税收征收法为依据。
为确保行政义务的履行，针对违反行政义务的行为设定处罚。如课以刑罚的，称行政刑罚；罚款则称为行政秩序罚。其他制裁的措施还有：1.公开发表，即向民众公布其违法事实与行为。因为这对于义务人来讲，是不体面的事，以此来促其履行义务。2.拒绝服务，即行政机关拒绝对违法者提供服务，如对拒不搬迁者断绝上下水等。但是采取这一措施必须与行政指导的程度相关、不允许无限制地采取这个手段。3.即时强制，属于紧急排除状态，即行政机关没有时间发布命令，或者可以命令但发布命令后无法实现时，可以直接采取强制措施。如警察署长可下令排除道路障碍等。
行政代执行是日本行政执行的主要手段，代执行应当是可替代的义务，主要是违章建筑的拆除和占用道路障碍的清除等案件。行政代执行法规定的代执行要件是：1.根据法律和行政命令，相对人的义务不履行；2.行政机关采取其他手段执行有困难；3.不履行状态延续下去将严重损害公共利益；4.完成代执行程序上的要件是：必须发布有履行期限的告诫，必须发布代执行的令书（通知）、令书中必须有代执行的日期等。程序上什么时候发令书、什么时候代执行，行政机关有自由裁量权。
不可替代行为的强制执行，如土地占用的让出行为，由行政机关向法院提起诉讼，适用民事保全法和民事执行法。是诉讼的一种，但要求法院立即解决行政机关的请求，适用一种简易程序予以执行。
行政代执行在法律上有救济途径，义务人可以向法院提起诉讼。对行政机关的告诫和通知，可以要求撤销。但是对已经执行的案件，法院不予受理。对要求取消代执行的诉讼，法院不予受理，义务人只能提起要求执行停止的诉讼。按照法律，因代执行而受到损害的或者因代执行不作为而受到损害的，可以请求国家赔偿。
税（金钱）、债权的征收，以国税征收法为基本法，其他法律中涉及金钱和债权执行问题的，均规定依照国税征收法规定的程序办。在税的执行上日本不采取司法执行手段，但是否可以采取司法执行，法律上则是允许选择的。
依照国税征收法和国税通则法的规定，行政机关对税的征收具有执行权。其执行程序为：行政机关向不履行义务的纳税人发出纳税的告诫；通过行政指导，多次督促义务人履行义务；对义务人的财产状况进行调查；发出滞纳处分通知；执行；扣押、拍卖、分配。从发出告诫到执行，按照法律的规定期限长达6个月以上。
对税、债权的征收的司法救济主要有：1.行政诉讼（日本一年的行政诉讼案件约1000件）；2.错误执行的金额或者超过应缴纳的金额的返还之诉；3.国家赔偿的请求之诉。
日本行政执行的问题主要是，行政执行纠正率比较低。1997年1 万多件违章建筑案件，纠正的只有40%多一点。而70年代最高纠正率为60%以上。其中代执行的，1997年以来一年1件，而1974年一年5件。违法占用道路的1997年为46000多件，纠正率为10%多一点， 其中代执行的有十数件。
对违反义务的行为，日本尽量用行政指导解决，要求义务人自觉履行。代执行的只是少数案件，运用代执行的标准有两个，即对公共利益造成较大损害的和违法行为具有恶劣性质的。近年来行政代执行的运用效果越来越差，主要原因是：1.实施代执行法程序多、手续复杂，执行难度大；2.代执行存在技术上的困难：案件数量多、实施主体不确定、执行物品的保管及保管场所难以解决、需要应付有关的诉讼以及代执行费用不足等困难；3.经济性困难，即代执行后，由义务人清偿执行费用十分困难。据统计，代执行费用只有8—10%得到清偿， 其余的都由政府出。
日本厚生省水道环境保护部部长冈泽先生和环境对策室室长吉田先生谈到该部负责的废弃物处理的行政执行问题，冈泽说，关于废弃物的处理，法律规定由各自治体自行处理。主要主体是公共团体，地方公共团体是都、道、府、县和市、町、村地方政府。水道环境管理、家庭废弃物管理是市、町、村的事务。产业废弃物处理是企业的事，谁排污谁负责。国家的任务是进行指导与监督。厚生省只负责制定标准，进行指导、监督，放权给地方。因此，厚生省不处理具体案件。主要的法律依据是：废弃物处理法、建筑废弃物处理法、食品残渣处理法、循环利用基本法等。
吉田先生说，对于废弃物的处理采取谁废弃谁负责的原则。法律规定对违法排出废弃物的，原规定罚款最高为50万日元，判处1 年有期徒刑；1997年改为罚款最高为1亿日元，判处3年有期徒刑。现在国会又提出了新的法案， 拟将徒刑改为5年，并可以没收不法者的财产。然而，处罚的加重，将导致违法行为的小量化和恶劣化的倾向。
在紧急情况下，都、道、府、县可以代执行，对违法废弃物进行清除。政府对违法者具有清偿权，由违法者清偿代执行的费用。违法者不清偿的，转为税款抵补。现在设立了不少有关保护环境的基金，由政府和企业共同出资设立，可以有一部分资金作为清偿代执行的费用。
代执行的程序是，发现问题后，由都、道、府、县知事发布命令，然后代执行。需要处罚的，属于司法处罚，由检察院提出检控。行政措施是司法措施的先决条件，行政机关进行代执行，处罚则是行政刑罚。在处理废弃物法中没有规定行政法上的罚款，只有简单的刑法处罚。罚则不是为罚而罚，而是因为罚则对于义务人具有潜在的压力，可以促使当事人在不实行罚则的情况下，履行法律规定的义务。行政机关采取强制措施是可以的，但不能直接对人采取，只能按照法律规定，先发布命令、予以代执行，然后是司法处罚。
名古屋市役所（市政府）税务总局负责人介绍了名古屋市税收的行政执行问题。行政课长伊藤先生说，行政与市民的生活息息相关，行政管理的方式主要是行政指导和行政说明，采用行政强制执行的方式是很少的。为了保证公共利益和大多数市民的利益，不得已时也要行使强制手段，包括代执行和行政征收。代执行是行政机关代替相对人执行行政决定，由相对人出执行的费用，因此必须是可代替的事情。主要集中在都市建设方面，如对违法建筑的拆除等。行政征收主要是税的强制征收，依照国税通则法确定税额，由市税务总局依照国税征收法执行。需要说明，强制执行适用民法的，应当依照民法执行，如对房屋租赁金的强制执行，依照民事诉讼法的程序执行。
主税课长濑川先生说，今年名古屋市税收总额约4000多亿日元，征收率为96%，在12个指定市中，征收率最高。整个行政执行程序为：
1.发出纳税通知书。每年度纳税期为当年的6月1日至6月31日。 税务机关在6月1日前发出纳税通知书，确定纳税人的义务。70%到80%的纳税人能够在期限内缴纳税款。
2.进行督促。6月31日以后，对未缴纳税款的纳税人要督促其缴纳。这是一个非常重要的程序，如无这一程序，以后的其他程序便没有进行的基础，这是法律规定的必经程序。在督促时，还应当告知纳税人不纳税的法律后果。督促程序应当留有和缴纳期限相同的时间。
3.电话催告。督促程序后仍没有缴纳税款的，税务机关应当予以电话催告，包括发信函催告。催告至少要两次以上。实际上，有的甚至催告10几次。以上几个程序都属于行政指导的范围。
4.实际调查。对不履行纳税义务的纳税人进行调查，调查的内容包括：纳税人的住所、财产、银行存款等。
5.滞纳处分。也就是强制执行。包括扣押财产、拍卖财产、转让分配财产抵缴税款等。事实上行政机关不认为一定要实行行政强制，只有到不得已时，才进行滞纳处分。滞纳处分没有罚款，也没有滞纳金，而是加付高额利息。如逾期第1个月加收4%的利息，逾期第2 个月以后，加收14%的利息。
名古屋市有215万人口，纳税人100万多一点，每年因各种原因逾期滞纳税款的有20万人左右。整个行政执行程序需要一年左右的时间，经过一年整个程序完了，大约还有4 万人不纳税。纳税人对行政处理不服的，可以提起诉讼，但是不因提起诉讼而停止纳税。法院必须等到滞纳处分完成后，才会审理此案。
名古屋大学法律部市桥教授指出，1945年日本废除了行政执行法，在区划管理法的第70条中规定了行政执行。现在作为行政执行依据的法律是行政代执行法、国税征收法和检察官执行法，这三个法是一般法。如果不能适用以上4 个有关行政执行的法律的话，行政机关只能到法院寻求民事执行。从宪法理论上讲，行政机关不应直接行使权力去强制国民执行，行政决定应当通过司法裁判和民事手段付诸实施。否则，与宪法精神相违背。执行者在执行中不可避免地遇到抵触与对抗，有许多苦衷，是可以理解的，可以通过具体法律规定和具体案件的执行，来解决问题。这里有个政府权威问题，在日本，行政机关请求义务人服从行政指导，并不影响政府的面子，行政机关的优越性已经被否定了。