从资产负债表看中国财政政策空间，本文主要内容关键词为：资产负债表论文,财政政策论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政政策与货币政策一样，有宽松和紧缩之分，但财政政策往往受到“财力”的限制。比如，在经济不景气的时候，通常要采取宽松的财政政策，如果当年财政预算支出大于预算收入，通常会把预算赤字占GDP的比重作为衡量财政风险大小的指标，比如，2009年中国预算赤字9500亿元，就是按照其占当年名义GDP的比例为3%确定的，而3%是所谓的国际通行安全警戒线，说明中国财政政策的宽松度已经用到极致了。
今年，为了保证8%的GDP增长率，政府主要通过两年4万亿元的公共投资来实现，但由于公共投资在产能过剩的情况下难以有效拉动最终产品的消费，对促进就业的作用也很有限，并会进而影响到税收，因此，按目前的赤字财政底线和投资拉动的模式，难以实现良性循环，最后会导致财政政策的空间越来越小，通过内需拉动经济的口号也会成一句空话。那么，有没有更好的解决办法呢？
调整政府资产负债表：缩减资产或增加负债的空间均大
事实上，为了投资或消费所发生的支出，其支出额未必要与当年的收入水平挂钩，而更应该取决于其现有的经济实力或未来的收入现金流水平，就如一个家庭的购房能力主要取决于其家底有多厚、未来收入情况怎样。美国之所以发生次贷危机，是因为接受次贷的购房者家底太薄，本质上是“家庭资产负债表”的危机。那么，中国政府的资产负债表又怎样呢？虽然中国从未做过政府的资产负债表，但不妨大致测算一下。
政府掌控的国有资产，应该包括经营性资产、行政性资产和资源性资产三类。根据财政部提供的数据（表1），到2007年末，不包括金融机构的国有及国有控股企业总资产为34.7万亿元（2009年第一季度仍为34万亿元），2007年末总资产扣除负债和少数股东权益后，国有股东的权益为11.2万亿元，如果按国际资本市场上平均1.5倍的市净率来估算，这些国有资产大概值16.8万亿元。若再加上2008年末已上市金融企业中的国有股权市值，约为4.45万亿元，中国经营性国有资产中属于国有股东所有的资产价值大约值21.25万亿元。这部分净资产完全属于全体人民所有，可以进行拍卖、转让以增加财政收入，提高财政的支付能力。
至于行政性资产，由于它的公益性，一般难以进行转让，且难以成为政府财政收入的一大来源。相反，由于到2006年末事业单位还有2.06万亿元的负债，实际上构成了政府（主要是地方政府）的隐形负债，这已成为有些地方政府的一大负担，影响其财力。
资源性资产是政府最大的一块资产，中国的土地、江河、森林、矿产资源等完全国有，但使用权大部分已经出让了。而且，就土地而言，在过去10多年中，土地批租或拍卖收入已成为地方政府预算外收入的主要来源，成为拉动地方经济发展的一大法宝。随着目前土地拍卖价格的回落，地方政府的财政能力会有所削弱，今后，土地等资源性国有资产对增加地方政府财力的作用有限，但从资产负债表的角度看，它增加了所有者权益，因此，可以成为政府增加负债的扣押物。2008年末中国的国债余额占GDP的比例为20%，对应2007年末美国的这一比例为71%，欧元区为67%，日本为163%，因此，从各个方面来看，中国都可以增加财政赤字，多发国债。
总体上看，中国政府的资产负债表中，资产规模巨大，负债过低，因此，调整资产负债表无非可以从增加负债和缩减国有的经营性资产规模两个途径去考虑，前者可以发行以资源性资产为抵押的特别国债；后者可以通过拍卖或转让这些经营性资产，将其所得用于扩大财政支出。近几年来，国有经营性资产呈现快速上升势头，上世纪90年代大家关注最多的所谓“国有资产流失”现象，正被目前的“国进民退”趋势所取代。因此，让国有资本从竞争性产业中退出，不仅可以增加国家财政收入，而且可以让更多的民间资本找到投资渠道，分享收益和风险。
改善居民的资产负债表结构：缩小贫富差距才能拉动内需
中国虽然属于发展中国家，但与其他发展中国家相比，明显的优势就是政府和居民的负债率均比较低。2008年12月末，国内居民存款余额为22.2万亿元，消费贷款余额为3.7万亿元，其中个人住房贷款余额为2.98万亿元，同比增长10.5%，增速比2007年低了25.6个百分点。中国不包含住房信贷的消费信贷占GDP比例只有1.43%（图1），而2008年美国不含房屋信贷的消费信贷为2.6万亿美元，占GDP的18%；美国的房屋信贷总额大约是9万亿美元，其中次级信贷总额约2.1万亿美元。因此，从国内居民资产负债表的角度看，中国居民增加消费信贷的空间非常巨大。
图1 2008年末各国消费信贷占GDP比率
然而，中国长期以来形成的储蓄传统和诚信体系的不健全，意味着大幅度提高居民整体的负债水平还需要漫长的过程。而且，更主要的问题在于，中国现阶段存在收入结构扭曲的现象。目前中国缺乏贫富差距的官方数据，但从世界银行提供的统计中可以获知，中国基尼系数已由改革开放前的0.16上升为2008年的0.47，不仅超过了国际上0.4的警戒线，也超过印度等发展中国家。此外，我们也可以从中国不断拉大的城乡收入差距中感受到居民收入结构的扭曲，使得扩大消费信贷，通过内需来拉动消费的难度加大（图2）。
图2 1995～2008年各国城乡收入差距的变化
注：印尼和罗马尼亚由城乡居民支出之比衡量；波兰由城镇雇佣人口收入与农民收入之比衡量。
由于低收入阶层的边际消费倾向要高于中高收入阶层，农村的边际消费倾向高于城镇，因此，只有增加前者的收入，才能有效拉动消费。但问题在于，过去30年中，前者的收入增长幅度远低于后者。据抽样调查，中国城市人口中的20%富人拥有金融资产的66.4%，而20%的穷人仅拥有金融资产的1.3%。这就需要国家财政今后增加对城乡低收入阶层的补贴，提高他们的收入增长率，以缩小贫富差距。
如前所述，政府可以调整自己的资产负债表，增加负债或拍卖资产，以增加财政支出规模，为缩小贫富差距提供资金支持。缩小贫富差距最好的办法就是提高对低收入阶层在最低收入保障、医疗卫生、失业救济、教育等方面的补贴水平，尤其是要加大农村的社会保障和医疗卫生方面的覆盖面。目前的4万亿投资用意也是为了改善民生，但大部分都属于间接改善民生，比如基础设施建设方面的投入占了4万亿的大部分，但地方政府上报的投资项目是否真的都不属于重复建设呢？值得怀疑。比如，2008年末中国的高速公路总长度已经超过6万公里，但中国对应的汽车保有量为6467万辆，平均每公里汽车保有量只有1077.8辆，相比之下，美国平均每公里高速公路的汽车保有量是中国的3倍，德国是中国的4.2倍，日本是中国的11.5倍，韩国是中国的7.4倍，意大利是中国的4.7倍，中国高速公路的过剩已经不言而喻了。即便如此，我国2009年乃至今后仍然将大力建造高速公路。为何我们对高速公路等基础设施建设方面的投资已经远远超过发达国家，而在教育、医疗卫生和其他社会保障方面的投入甚至还远低于发展中国家的水平呢？原因恐怕不仅仅是为了拉动当地GDP增长那么简单。因此，缩小贫富差距、提高文教卫生占GDP的比重是一项非常艰难的工程，地方政府缺乏这方面的动力是问题的关键。
政府要改善居民资产负债表，除了要增加低收入阶层的收入水平、缩小贫富差距外，还有一个非常有必要采取的手段是引导中高收入阶层调整其资产结构，即降低其资产中储蓄和现金的比例，提高股权或债权类资产的比例。目前，中国22.2万亿元的居民存款中，估计85%以上都属于中高收入阶层，而中国的流通股市值加上国债余额中，个人持有的比重估计很少，明显地呈现资产结构货币化特征。但另一方面，银行又长期存在存贷差现象，2008年末贷存比为62%。如果大量发行政府信用担保的债券，将存款转化为直接投资，不仅可以拉动经济增长，还可以减轻银行的放贷压力。
现阶段，政府可以推出鼓励直接投资的一系列措施，大力发展多层次的资本市场，吸引中高收入阶层将储蓄转化为权益类或债券类资产，以推动居民改善自己的资产负债表，并为政府调整资产负债表提供条件。毕竟，政府转让规模庞大的资产，需要有人来接纳；政府提高负债率，同样需要有人来认购债券，否则，财政政策就成无米之炊了。
从关注GDP到关注民生：观念转变是持续发展的保障
中国过去60年的经济增长一直围绕着增强经济实力、增大经济规模展开，并取得了举世瞩目的成就，但是，这种增长主要靠投资拉动，靠低廉而充裕的劳动力要素获得，遗留下来的问题是经济的结构性矛盾，不断加大的收入差距成为消费拉动经济的瓶颈。为此，目前应该采取的措施是“纠错”，即从资产负债表的角度重新平衡资产和负债水平。不过，拍卖或转让部分国有资产的建议虽然与中共十五大、十六大提出的国有经济从某些领域退出的思路一致，但还是会引起一定争议。因此，有必要阐明两个观点。
第一，目前是国有资产从某些竞争性行业退出的较好时机，因为国有企业的经营已经相对规范，国有资产转让的方式已经比较规范和透明。中国国有资产大规模转让并大量流失的时期应该是上世纪80年代后期到90年代早中期，当时世界银行估计，中国公共部门的资产流失约占GDP的8-12%；“八五”期间，国有单位固定资产投资累计完成4.3万亿元，但到“八五”期末，国有资产总额才将近4万亿元，如此巨大的流失确实令人吃惊。最近5年中，国有资产的规模增长很快，这除了国有资产管理体制日趋规范的因素外，与中国经济高速增长和国有企业在石化、电信、军工等行业中占据垄断地位也有很大关系。因此，不能因为目前国有企业的业绩好于整体民营企业，就认为要做大国企。尤其是当本轮经济出现调整的时候，大型国企都被告知不能裁员—反映出这些企业仍然是政府福利制度的一个延伸。我们应该反思一下，让国有资产保值增值究竟是目的还是手段，如果是手段，那么其目的就是为人民谋福利。
第二，通过国有资产转让或发行国债所获得的财政收入，应尽可能地用于社会保障、医疗卫生和教育等与民生直接相关的领域。我们通过实证研究可以发现，通过投资来推动的GDP增长，必然导致居民收入差距的拉大，必然导致社会保障的缺失和巨大的资源浪费，同时也是寻租行为屡禁不止的主要原因。
当我们的人均GDP已经达到3278美元的时候，当我们再过七八年人均抚养比就会上升、人口老龄化问题就会显现的时候，确实应该反思，经济增长的目的是什么，原本属于全民所有的国有资产应该如何发挥其最大效用，如何实现科学发展观中提出的以人为本的理念，创建和谐社会。