教师聘任争议解决的困境分析，本文主要内容关键词为：困境论文,教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40-011.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-5905(2009)04-0054-04
我国公立学校教师既是事业单位工作人员，也是教育法律法规中规定的专业人员，当教师与学校发生聘任争议的时候，既可以像其他事业单位工作人员一样，按照我国当前人事争议解决的途径如人事仲裁、民事诉讼等寻求救济，也可以依据教育法律法规提起申诉来解决其与学校之间的争议。从表面上来看，教师比其他事业单位工作人员拥有更多的权益救济方式。然而，在实践中教师聘任争议仍然难以得到解决。
一、教师聘任争议解决的发展历程
教师聘任争议是在我国实行教师聘任制度之后才逐渐出现的，解决争议的方式也随着事业单位改革的进程而发生相应的变化，大致可以分为以下三个阶段：
（一）第一阶段：1993年至1996年
建国以来，我国建立了与计划经济体制相适应的、高度集中统一的人事制度，事业单位工作人员具有国家干部身份，与国家构成隶属性的内部行政法律关系，其与单位之间的人事争议，不能纳入行政诉讼或者民事诉讼的受案范围，只能在行政机关内部寻求救济。
在1993年《中华人民共和国教师法》出台之前，教师与其他事业单位工作人员一样，具有国家干部身份，与教育行政部门构成内部行政法律关系。《教师法》第十七条规定，教师与学校在平等自愿的基础上签订聘任合同，使教师与政府之间的隶属关系向教师与学校之间的平等关系转变，教师与政府之间的关系不再属于内部行政关系。但是，《教师法》对教师权益救济方式的设计未能与这一转变相适应。《教师法》第三十九条规定，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提起申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理。从这一规定来看，教师申诉是一项正式的、专门的、行政性的申诉。教师不服申诉处理决定能否提起诉讼，《教师法》没有相关规定。虽然《关于〈教师法〉若干问题的实施办法》第8条第4款规定，当教师“对申诉处理决定不服”且“申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政诉讼受案范围事项”时，教师可以依法提起行政诉讼，但我国《行政诉讼法》的受案范围仅包括行政机关及法律法规授权组织的具体行政行为，教师与学校之间的争议不在此范围之内。只有当教师对教育行政部门作出申诉处理这一具体行政行为不服的时候，才能以教育行政部门为被告，向法院提起行政诉讼，要求教育行政部门撤销或者重新作出申诉处理决定。因此，《关于〈教师法〉若干问题的实施办法》第8条第4款的规定，应当理解为教师可以就“申诉处理决定”而非“申诉内容”提起行政诉讼。在实践中，教师就聘任争议提起行政诉讼，法院通常是“不予受理”或者“驳回起诉”。由此可见，教师与学校之间的聘任关系，仍然属于内部关系，教师无法通过外部途径维护自己的合法权益。在我国事业单位尚未真正实行聘用制度改革的背景下，教师仍然由教育行政部门聘任，而非学校自主聘任，《教师法》第十七条的规定仍然停留在纸面上。
（二）第二阶段：1997年至2002年
1997年，人事部发布了《人事争议处理暂行规定》，规定“事业单位工作人员在争议发生之日起六十日内，以书面形式直接向有管辖权的人事争议仲裁委员会申请仲裁仲”，这一规定确立了解决事业单位工作人员与单位之间人事争议的新途径。人事争议仲裁是指发生人事争议的双方当事人将争议交给人事争议仲裁委员会作出裁断的活动，是一种带有行政性质的争议解决方式。部分省、自治区、直辖市人民政府制定了适用于本行政区域内的政府规章，如《湖南省人事争议仲裁办法》、《北京市人事争议仲裁办法》等，成为辖区内人事争议委员会进行人事争议仲裁的依据。
自《人事争议处理暂行规定》生效之后，教师既可以依据此规章向人事争议仲裁委员会申请人事仲裁，也可以依据《教师法》向教育行政部门提起申诉来解决其与学校之间的争议。但是，这两种争议解决方式的存在，又导致了两个方面的困惑。一方面，这两种同属于行政性质的争议处理方式之间是否存在时间上的先后顺序？是先提起申诉再申请人事仲裁，还是先申请人事仲裁后提起申诉，抑或是两者可以同时进行？另一方面，当教育行政部门和人事仲裁委员会的处理结果不一致时，如何确定两种处理结果之间的法律效力？《教师法》和《人事争议处理暂行规定》的适用对象和调整事项不尽相同，作出申诉处理决定的教育行政部门不能否定人事争议仲裁委员会作出的仲裁裁决，而作出仲裁裁决的人事仲裁委员会也不能否定教育行政部门作出的申诉处理决定，因此，仲裁裁决和申诉处理决定二者之间的法律效力难以确定，有可能导致发生争议的双方各持有利于自身的处理决定而使教师聘任争议难以解决。
2000年，中共中央办公厅发布了《深化干部人事制度改革纲要》和中共中央组织部、人事部联合印发了《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，提出在全国范围内实行事业单位人事制度改革，将“聘用制度作为事业单位一项基本的用人制度”，我国也开始逐步落实教师聘任制。聘用（聘任）是指事业单位与工作人员在平等的基础上签订聘用（聘任）合同，使二者之间的关系由原先国家与工作人员之间的内部行政关系，转变为事业单位与工作人员之间平等的合同关系。随着这一关系法律性质的转变，当事业单位工作人员与单位之间发生人事争议时，仅仅通过人事争议仲裁这一系统内部的行政救济方式已不足以保障事业单位工作人员的权利，需要确立新的权益救济方式。
（三）第三阶段：2003年至现在
2003年，最高人民法院发布《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》这一司法解释，规定事业单位工作人员“对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理”，由此确定了人事争议仲裁与诉讼之间的衔接，使得人事争议能够进入司法审查的范围。当教师与学校之间发生聘任争议时，教师可以据此司法解释，向人民法院提起民事诉讼。
2007年9月，在1997年《人事争议处理暂行规定》的基础上，中组部、人事部和解放军总政治部联合发布了《人事争议处理规定》这一规章，进一步完善了人事争议仲裁制度。同时，这一规章吸收了最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》这一司法解释的理念，在第三条规定，事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。由此进一步明确了人事争议仲裁与民事诉讼之间的衔接，为教师与学校聘任争议进入司法审查提供了法律依据。
二、人事争议诉讼的不足
《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》这一司法解释确立了人事争议诉讼制度，为解决事业单位工作人员与事业单位之间的人事争议提供了终极保障。但是，人事争议诉讼本身存在以下几个方面的不足，致使人事争议的解决仍然存在困难。
第一，缺乏人事方面的实体法作为法院审判依据。《人事争议处理规定》第二条、第三条规定，事业单位与工作人员之间因解除人事关系、履行聘用合同发生的争议，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。但是，目前我国法院依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行审判，参照规章而不能直接适用规章，《人事争议处理规定》不能成为法院审判人事争议案件的直接依据。尽管最高人民法院《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》规定，在程序上适用了《中华人民共和国劳动法》的规定，但无法解决聘任争议案件中无实体法可依的问题。我国人事制度与劳动制度一样，都是独立的系统，各自具有相应的实体性规范。如果法院在实体上适用《劳动法》的相关规定审理人事争议诉讼案件，可能会撤销依据实体性人事规范作出的仲裁裁决，而重新作出裁决结果。
第二，法院受理人事争议案件的范围较为狭窄。《人事争议处理规定》所指的人事争议是“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用（聘任）合同所发生的争议”，部分省、自治区、直辖市政府规章规定的人事争议范围更广。例如， 《西藏自治区人事争议仲裁暂行办法》规定，仲裁委员会的受案范围包括因调动、工资、辞职、辞退、履行聘任或聘用合同发生的人事争议；《浙江省人事争议仲裁办法》规定的受案范围包括辞职、辞退、履行聘用合同以及拒聘等引起的人事争议。但是，《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第三条规定，人民法院只审理“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议”。由此可见，法院受案范围较人事争议仲裁委员会受案范围小，势必造成教师无法通过诉讼途径解决不服人事争议仲裁的某些情形。
第三，对前置程序的规定不明确。《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》指出，教师提起人事争议诉讼必须具备“人事仲裁裁决”。教师向人事争议仲裁委员会提起仲裁后，仲裁委员会按规定作出《不予受理通知书》或者《仲裁裁决书》。其中，《不予受理通知书》是否可以视为“人事仲裁裁决”，在司法实践中存在着争议。有的人民法院将《不予受理通知书》视为仲裁裁决，受理教师提起的诉讼并作出判决，有的法院则以“不予受理通知书并非裁决书”为由驳回教师诉讼请求。根据《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第二条，司法程序的启动必须以人事仲裁为前置条件，而且必须是在人事仲裁委员会对争议进行实质审查之后，法院才能受理。如果教师仲裁申请被人事仲裁委员会以“不属《人事争议处理规定》的受案范围”为由不予受理时，当地人民法院就会以“对此案缺乏受理依据”为由不予受理。因此，部分研究者提出，当人事争议在仲裁委员会不予受理时，只要其性质属于人事争议，当事人应当可以提起诉讼[1]。
人事争议诉讼之所以不完善，其根本原因就在于人事关系是一个政策性概念而非法律概念，其包含的内容非常复杂，并逐步分化。其中，部分已被视为行政关系纳入《公务员法》的调整范围内，部分已被视为劳动关系纳入到《劳动法》的调整范围内。但是，包括教师与学校关系在内的部分人事关系，既不属于典型的行政关系，也不属于典型的劳动关系，既不在《公务员法》也不在《劳动法》的调整范围之内。对于这一部分人事关系的改革，是我国当前人事制度改革的重点。
三、人事关系转变的两种可能
最高人民法院的司法解释，使法院介入教师聘任争议成为可能，改变了司法机关不受理聘任争议而使教师控诉无门的法律救济真空。但另一方面，这一规定对教师聘任关系的定性有可能使问题变得更加复杂。随着人事制度改革的进一步推进，学校与教师之间人事关系的发展，呈现出转变为劳动关系和转变为行政关系的两种可能。
（一）转变为劳动关系的可能
2000年8月，中组部、人事部发布《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，2002年7月，人事部又提出《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，要求除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的事业单位以外，都要逐步试行人员聘用制度。通过这种改革，采用聘用合同规定聘用人员与单位之间的权利和义务，使得事业单位的人事关系逐渐类似于劳动关系。
最高人民法院《关于事业单位人事争议案件若干问题的规定》和《关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》指出，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《劳动法》的规定处理。这就从司法层面对人事关系适用《劳动法》作出了有意义的尝试。正如王建军所指出，“事业单位的人事关系已经脱离了纯公法领域，从行政法律关系向劳动法律关系同质转变，理应得到劳动法的调整。而归于劳动法调整是改革后的人事关系的最好走向。”[2]
国家政府机构的改革也体现了人事关系逐步向劳动关系发展的趋势。2008年3月11日，第十一届全国人民代表大会审议通过了国务院机构改革方案，同意将人事部、劳动和社会保障部的职责进行整合，组建人力资源和社会保障部，其目的在于“统筹机关、企事业单位人员管理，整合人才市场与劳动力市场，建立统一规范的人力资源市场”，从而“更好地发挥我国人力资源优势，进一步解放和发展生产力”。同时，在国务院机构改革过程中，“要适时推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对主要承担行政职能的事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，要逐步转为企业；主要从事公益服务的，要整合资源，强化公益属性，加强政府监管。同时，配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策”[3]。国家组建人力资源和社会保障部，加速了人事关系、劳动关系一体化的进程。
由此看来，人事关系可能会与劳动关系合二为一，事业单位与其工作人员之间人事争议的解决既适用《劳动法》的相关程序性规定，也适用《劳动法》的相关实体性规定。人事关系最终转化为劳动关系，事业单位可以依循较为完善的劳动争议解决机制较好地解决人事争议，包括教师与学校之间的聘任争议。
（二）转变为行政关系的可能
然而，教师与学校之间的聘任关系，是否与劳动关系具有同样的性质呢？通过民事诉讼这一私法性质的救济机制，能否真正达到保护教师合法权益的目的呢？教育法学研究领域的部分研究者提出了不同的观点。有的研究者认为，由于教师聘任关系的隶属性、公务性，同时由于教师聘任合同诸多条款所具有的单方面性，简单地把教师聘任关系认定为劳动合同关系无助于调整法律纠纷[4]。这种观点认为，由于教师是国家教育责任的具体担当者，教育本身所具有的公共产品属性需要通过教师的工作得以实现，因此教师职责具有公务性质。《教师法》第三条所规定的教师的教育教学职责，其相当一部分内容都是由国家通过法律、政策予以规定，而不是在学校和教师的合意性基础上协议产生的。因此，教师所实施的教育教学活动是一种具有公务性质的活动，具有典型的国家性（强制性和公益性）、连续性和稳定性等性质。[5]据此，教师与学校之间的聘任关系，应由公法性质的法律法规来调整，而不应由私法性质的劳动法律法规来调整。在现阶段，根据当前公立学校的性质以及教师与学校之间法律关系的性质，适用行政诉讼制度来加以调节更符合实际情况[6]。
实际上，这种观点已经为我国教育立法所采用。2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》强调了义务教育的国家责任，规定义务教育学校由国家举办，义务教育标准由国家制定，义务教育阶段学校实际上已经不具备法人的成立要件，不具有与教师签订聘任合同的权利能力。当前热烈讨论的教师公务员身份问题，实际上就是要在教师与政府之间建立行政法律关系，保障教师职业的公务性，从而实现教育的公益性。
（三）两种可能的分歧
以上两种可能的分歧在于，教师聘任争议的解决，究竟应适用私法性质的法律法规，还是应适用公法性质的法律法规。因此，我们需要进一步探究公法与私法在维护教师权益上的差异，从而对法律制度进行重新设计以便更好地保护教师的权益。
公法是为保障个人权利而对政府权力进行约束，私法是为实现个人权利而放任平等主体双方的意思自治。从法律传统来看，虽然我国未有明确的公私法划分，但是，1989年《行政诉讼法》的颁布，宣告了行政诉讼脱离民事诉讼而独立，从而使我国法律法规在一定程度上呈现出公法和私法界分的特征。
我国《教师法》第十七条规定，教师与学校在平等自愿的基础上签订聘任合同，明确双方的权利、义务和责任。这一规定是为了实现教师的工作权利而使教师与学校能够在意思自治的基础上签订聘任合同，其实质应属于私法性质的规定，但是，从实现情况来看，政府在一定程度上管理甚至干预学校的人事关系，致使教师只能在不对等的基础上与学校签订聘任合同。对于此种情况而言，在保护教师合法权益的同时，必须限制政府的权力。具体来说，对于政府介入程度较高的聘任关系，应适用公法性质的法律规定，教师聘任争议应采用申诉、人事争议仲裁、行政诉讼等途径来解决。但对于强调教师与学校意思自治的聘任关系，则应适用私法性质的法律规定，教师与学校之间的聘任争议，应采用劳动争议仲裁、民事诉讼等途径来解决。
教育法律相关规定之间的冲突，现实情况与法律规定的差距，使得教师与学校之间的聘任关系变得异常复杂。解决教师与学校之间的聘任争议，还需要根据现实情况进一步厘清教师与学校之间的法律关系以及聘任关系的法律性质，才能逐步探索出解决这一问题的有效途径。
［收稿日期］2009-03-04
标签：法律论文; 人事关系论文; 人事争议处理规定论文; 关系处理论文; 案件分析论文; 劳动法论文; 劳动关系论文; 仲裁裁决书论文; 行政部论文; 教师法论文;