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［中图分类号］B82；D523 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—5420（2006）—05—0060—07
非政府组织是自20世纪60年代以来在世界范围内迅速发展起来的一种社会组织形式和政治现象。非政府组织以其独特的组织结构及伦理属性，在公共管理领域中发挥着重要的伦理功能和作用。作为公共管理的主体之一，非政府组织引起了学界的广泛关注，成为公共管理学、公共伦理学研究的重要对象。
一
非政府组织（Non-governmental Organization），是指那些非政府的、非营利的、志愿性的、致力于公益事业的社会中介组织，是存在于政府组织和企业组织之外的一种社会组织形式。非政府组织有自己独特的属性和质的规定性。根据国内外专家学者的研究，非政府组织主要有以下六个特征：
（1）组织性。非政府组织是根据国家法律注册登记的独立法人， 有合法的社会身份和法律地位，有固定的组织机构和人员，有成文的组织章程和制度。这是非政府组织能够成为公共管理主体，能够参与公共事务管理的法律依据和组织构成依据。
（2）民间性。非政府组织虽然是经过法律允许和认可的正规性的社会组织形式，但它的本质属性却是民间性的，亦即非政府性的、非政党性的。它在体制上独立于政府之外，不受当政者的支配，不介入政治权力之争。
（3）非营利性。非政府组织不以营利为目的，也不进行利润分配和分红。 非政府组织也可以创利和盈利，比如通过提供技术和咨询服务、通过募捐得到资金，但是这些资金必须用于本组织规定的目标和使命，不能作为资本进行投资，不能被个人和小团体私分。
（4）自治性。非政府组织是一种民间的自治组织， 有依照自己的宗旨独立决策和独立行动的能力，有不受外部控制的内部管理制度和运行机制，是能进行自我管理、自我约束的社会组织。
（5）志愿性。非政府组织是基于某种共同的理想信念和奋斗目标， 在完全自愿的基础上形成的社会组织。成员的参与和资金的捐助完全是自愿的，没有任何外在的强制性，特别是在形成由志愿者组成的董事会以及广泛使用志愿者方面，非政府组织的志愿性表现得更为突出。
（6）公益性。公益性是非政府组织最本质的规定性。 非政府组织以服务于某些公共利益为目的，以实现社会和民众的利益为宗旨，具有利他主义、服务社会和牺牲奉献精神。公益性是非政府组织能够成为公共管理主体的重要伦理依据。非政府组织以自己的这种伦理精神和价值追求赢得了民心，成为政府组织的助手和可信赖的合作伙伴。
按照非政府组织的属性和本质规定性，黑社会组织、国际恐怖组织、政党组织以及宗教组织，均不能称为非政府组织。
二
作为政府和企业之外的一种社会组织形式，非政府组织早已存在。18世纪工业革命时期的行会组织、民间团体、工人协会就是早期的非政府组织。非政府组织的蓬勃兴起是20世纪60年代以来的事情，是全球范围内经济、政治、文化和社会发展变革的结果。
第一，非政府组织的蓬勃兴起是全球化发展的结果。
20世纪60年代以来，随着现代科学技术的飞速发展，随着资本、商品、技术的跨国界流动，世界经济呈现出全球化的发展态势。经济全球化不但带来了全球范围内经济、政治、文化生活的深刻变化，而且带来了社会利益格局的深刻变化，带来了许多涉及人们生存和发展的全球性公共利益问题。这些公共利益问题主要表现在两方面：其一，发展中国家的自然资源被无限制地消耗，生态平衡被破坏，生存环境被污染，各种有毒有害物质不但直接危害发展中国家人们的生存利益，而且带来了危及人类生存和发展的全球性、整体性公共利益问题。其二，发达国家和发展中国家两极分化严重，贫富差距加大，穷国越来越穷，富国越来越富。两极分化问题不但关系到发展中国家的国家利益和民族利益，而且关系到整个国际社会的公平、公正、人道、人权等问题。这些事关全球性公共利益的问题引起了不同国家和政府的密切关注，也猛烈撞击着许多专家学者和一切有正义感、有社会责任心的人们的道德良知。在他们的积极倡导下，一些非政府的环境保护组织纷纷成立，一些关注发展中国家贫穷、饥饿、灾难、妇女、儿童、医疗、教育等问题的慈善机构和各种基金会也相继成立。
经济全球化不但使各国经济的依存性、联系性增强，而且带来了世界各民族、各国家之间科学、技术、文化、艺术、体育等民间活动的广泛交流与合作，于是，国际间各种技术性、专业性、职业性的团体和组织也应运而生。这些团体和组织拥有技术、专业、人才、智力等方面的优势，在解决人类共同面临的生存和发展问题上，在促进人类文明进步方面，开展了全球性的合作与研究，显示了非政府组织的强大生命力和勃勃生机。
第二，非政府组织的蓬勃兴起是现代社会发展的结果。
在传统社会中，社会分工不发达，社会构成简单，社会成员角色单一，功能分化的社会组织数量少，社会成员参与公共事务的能力弱，公民社会处于不发达、不完善状态。政府则是全社会的代表，对整个社会实行集权制管理，扮演着全能政府的角色。在这种“政府本位”的一元化公共管理中，政府权力无限大，社会权力相对萎缩，社会自身的功能发展程度低，公民自治能力差。在这种情况下，非政府组织没有充分发展的社会环境和群众基础。
现代社会随着社会分工的不断发展，社会构成日趋复杂，社会成员角色日渐丰富，公民的主体意识和自治能力不断增强，功能分化的组织越来越多，公民社会逐渐发展和成熟起来。公民社会的发育和成熟，促成了政府权力向社会权力的让渡，带来了“政府本位”向“社会本位”的倾斜。现代社会是一个由经济系统、政治系统、文化系统以及这些系统以外的多种社会子系统构成的巨系统，它囊括了众多的利益主体，涵盖着复杂多样的利益关系和利益动机。公民社会复杂多样的利益主体和利益关系使得公共事务的范围越来越广，内容越来越多，情况越来越复杂。面对这种情况，政府虽然依旧是公共管理的主体，承担着主要的公共事务管理职责，但是政府已不可能包揽全部公共事务，已无暇顾及所有的公共管理领域，这就为非政府组织的发展留下了很大的空间；同时，公民主体意识的增强，自治能力的提高，也为非政府组织的蓬勃发展提供了人力资源，奠定了群众基础。
第三，非政府组织的蓬勃发展是组织创新和制度创新的结果。
非政府组织是一种新的社会组织体制，是一种新的上层建筑形式。非政府组织的蓬勃发展是一项重大的组织创新和制度创新。唯物史观告诉我们，社会的经济基础决定上层建筑，随着经济基础的发展变化，随着整个社会的发展变化，上层建筑的结构、形式、性质和职能都会随之变化，会产生一些新的上层建筑形式，以适应社会的变化，并在社会生活中发挥新的职能和作用。非政府组织的蓬勃发展，是20世纪中叶以来上层建筑的结构、功能发生重大变化的一种表现。
20世纪60年代以来，随着政治民主化运动的发展，西方国家广大民众针对科层制行政管理体制下的机构臃肿、人浮于事、官僚主义、效率低下、职务腐败等弊病进行了猛烈的抨击，要求参政议政、改革政府管理的呼声非常强烈。面对民众的要求，西方国家和政府发起了一场“新公共管理运动”。新公共管理运动是上层建筑领域的一次政治改革运动，主要包括：改革政府机构，即精简机构，压缩人员，放权于社会，政府退出某些公共管理领域；转变政府职能，由原来的领导、指挥、命令者转变为公共产品的生产者、公共服务的提供者；转变管理评价标准，从单一的“效率”标准转变为以社会效益与个人责任相结合的“绩效制”评价标准。美国的“里根革命”、英国的“撒切尔新政”是新公共管理运动的具体实践。新公共管理运动带来了社会结构的重组、公共管理权力的转移和政府官员角色的重新定位。政治民主化与公共管理改革运动为非政府组织的蓬勃发展创造了条件，大批非政府组织登上了历史舞台，进入了上层建筑领域，成为与政府组织并立的公共管理主体，形成了与政府组织共同管理公共事务的格局。因此，非政府组织的蓬勃发展是20世纪中期以来上层建筑领域的一项组织创新和制度创新，是政治民主化发展的结果。
自20世纪中期以来，非政府组织在世界各国得到了迅速发展。1997年，美国的非政府组织已达160万个；在英国，仅慈善组织1994年就达27万个；在德国， 正式登记的志愿社团达25万个。[1] 1993年，巴西非政府组织就有11万个，印度非政府组织达10万个。非政府组织在中国的发展是近20年的事。20世纪60年代，我国全国性的社会团体不足百个，到2002年，据民政部门统计，登记在案的社会组织和团体就多达13.3万个。非政府组织已经成为现代社会管理体制的一种新模式，成为社会成员参与公共管理的一种新型社会参与方式。
三
非政府组织作为与政府组织并立的公共管理主体，是一种道义的具有伦理精神的社会组织，具有深刻的伦理基础和伦理内涵。这种伦理基础和内涵来源于非政府组织产生的利益基础，植根于非政府组织的本质属性中。
从非政府组织的产生来看，其利益基础有二：一是对社会公共利益和他人利益的关心和关注，如对环境保护、社会公平、人权问题、和平发展等利益问题的关注。这种利益基础反映了非政府组织的集体主义、利他主义精神，体现了非政府组织对社会的道德责任感以及对弱势群体的人道主义伦理关怀。二是对作为团体和组织的民众自身利益的关心和关注，如向政府传递本组织民众的利益要求，代表本组织民众参政议政、质询政府、监督政府。这种利益基础反映了非政府组织的民主精神和维权意识，体现了非政府组织对本组织的道德责任感以及推动民主政治进步的伦理精神。
从非政府组织的本质特性来看，它具有丰富的伦理属性和深刻的伦理内涵。这种伦理属性和伦理内涵主要表现在它的公益性、志愿性、非营利性和组织性上。
公益性是非政府组织的核心伦理属性，是其坚实的伦理基础。道德是调整人们利益关系的行为准则，道德的基础不是对个人利益的追求，而是对国家、民族、社会整体利益的追求。道德的伦理崇高性在于它的公益性、利他性和不谋私利的牺牲奉献性。非政府组织是一种公益性的、不谋私利的组织，为社会公共利益服务是它的根本价值目标；致力于社会公共事业是其思想宗旨；集体主义、利他主义、无私奉献是其基本伦理精神。非政府组织以其公益性的伦理属性在解决贫困、灾难、妇女、儿童、环境等社会问题方面开展了深入持久的工作，在谋取政治平等、经济公正、社会正义方面，在维护社会整体利益乃至人类共同利益方面，做出了积极贡献，从而成为一种道义性的社会组织和力量。
志愿性是非政府组织的基本伦理属性，是其重要的伦理基础。道德是一种自律性规范，是主体自主、自愿、自觉的意识和行为。这种自主、自愿、自觉是基于两方面的原因而发生的：其一，它是基于道德主体对客观存在的社会道德关系以及各种道德义务的深刻理解和责任感而发生的；其二，它是基于道德主体发展自我、完善自我的内在需要而发生的。自愿性反映了主体的道德觉悟，体现了人的自主性和能动性，是道德行为发生的深刻内在动因。非政府组织是一种志愿性和自律性组织，是在共同的理想信念和奋斗目标的感召下，在道德良知和道德责任的激励下，自觉自愿地为社会和他人提供服务和帮助的公益性组织。它不靠权力指使，也不靠利益驱动，它的原动力是志愿精神，是基于责任意识、参与意识、合作意识和自我完善意识之上的自觉自愿的奉献和付出（包括奉献自己的时间、精力、知识、技能、财物等）。志愿性是非政府组织深刻内在的伦理基础，它扎根于每个成员的内心深处，使之能够有坚定的信念和坚强的意志，能够克服一切困难，排除一切干扰，一如既往地履行自己的道德义务，实现本组织的宗旨和价值目标。
非营利性是非政府组织的特殊伦理属性，是其纯洁性的伦理基础。金钱是最具腐蚀性的东西，金钱的诱惑可以使人放弃理想，背叛信念，丧失道德和良知。非政府组织是一种非营利性组织，它公开表明不为拥有者积累利润，不以组织和活动作金钱交易，不进行投资和利润分配。非政府组织的非营利性是其极其重要的伦理属性，这一特性可以使其抵制拜金主义、享乐主义、个人主义的腐蚀，保持经济上的清廉，行为上的独立，组织上的纯洁，真正成为一种公益性和道义性的组织。
组织性是非政府组织的重要伦理属性，是其制度性的伦理基础。组织是一种体制和运行规则，本身就是一种伦理规制和道德框架，它可以抑制非组织行为的发生，保证组织行为的道德性。非政府组织是一种正规的社会组织，是通过向政府管理部门登记注册而具有独立法人地位的合法组织。它在成立之初便接受了有关部门对其宗旨、目标、性质、组织机构、人员构成、经济来源、权利义务等各方面情况的严格审查，成立后还要接受政府管理部门的年检和跟踪调查，以督促其坚持自己的宗旨、目标、性质，使其运行在正确的伦理轨道上。非政府组织的组织性还表现在非政府组织内部有一整套比较严密规范的章程、制度、组织机构和运行机制上，这些章程、制度、机构和机制完全服务于它的组织性质、思想宗旨和伦理目标，从而保证了非政府组织能够活动在制度化的伦理框架下。
四
非政府组织以其内在的伦理属性和伦理基础，以其灵活机动的体制和方式，在公共管理中，在促进人类道德文明发展中，在推动人类社会进步中，发挥着政府组织所不具备的特殊伦理功能，成为现代社会管理中一个重要的不可或缺的公共伦理主体。
第一，非政府组织可以代表民众直接参与公共管理，推动政治民主化，促进行政伦理建设的发展。
政治民主化要求以现代参与型的公民文化作为社会基础。非政府组织作为现代参与型公民文化的组织形式，以其特有的身份直接进入了公共管理层面，有效地推动了政治民主化进程，推动了行政伦理建设。非政府组织对行政伦理建设具有两方面的伦理功能：其一，非政府组织是公民与政府之间的中介和桥梁，可以把最真实的社情民意以及公众利益要求传递给政府，使政府在充分占有信息的基础上作出判断，制定政策，从而保证决策的科学性和民主性，保证政府行政坚持公共利益和民众利益的基本伦理原则。其二，非政府组织进入公共管理领域，打破了政府组织管理公共事务的一统天下的局面，形成了政府组织与非政府组织共同管理公共事务的格局，这样可以使民众直接了解政府的各项政策和主张，并审视这些政策主张是否真正代表社会公共利益，代表广大民众的意愿，从而保证一些重大政策出台的伦理性；同时可以代表民众直接参与、质询、监督政府行政的全过程，促使政府改变官僚主义作风，提供高质量的公共产品，避免腐败现象发生，从而保证政府行政过程和行政结果的伦理性。美国有许多非政府组织，例如，设在华盛顿的“公务员政策中心”，设在芝加哥的“改进政府工作协会”，设在华盛顿的“公仆廉政中心”，以及遍布全美47个州的“卡门考草根游览组织”，就是通过参与公共管理，通过对政府官员不良行为的调查和分析，提出有关道德和法律对策，反馈于政府来监督政府，从而促进政府行政伦理建设。
第二，非政府组织可以弥补政府提供公共产品的不足，实现社会公平和公正，促进社会伦理的发展。
国家和政府在制定公共政策时，总是以主流民众、以大多数人的利益为出发点，覆盖面有限。事实上，任何政策都不可能代表所有人的利益，覆盖社会的各个层面，有时某项政策的出台会损害到少数人的利益，特别是某些弱势群体和社会边缘性群体的利益。所谓弱势群体，是指那些在社会资源占有和分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性、社会承受力的脆弱性的特殊社会群体。他们的生存状态差，生活质量低，与其他社会群体相比，他们有强烈的自卑感、失落感和被剥夺感。这些群体的利益如果照顾不到，与社会和政府的关系处理不好，就会引发社会矛盾，影响社会稳定。非政府组织以其利他主义、人道主义精神密切关注着政府管理顾及不到的地区和人群，如边远地区以及贫困人员、失业者、残疾人等弱势群体，并以慈善、捐助、志愿者、扶贫项目的方式给予他们许多具体切实的帮助。非政府组织积极有效的工作，弥补了政府政策及管理中的伦理不足和公益缺失，传播了人道主义的伦理关怀，推动了社会公平和公正的实现。
随着我国社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，政府、企业与社会逐渐剥离，传统的“单位人”转变为“社会人”、“社区人”，社区成为城市公共管理的基本单位，大量与居民切身利益相关的公共事务，政府管不了，企业不愿管，都需要社区依靠自身资源来解决，社区组织就成为保障居民公共利益、维护居民各种权利、提高居民生活质量的重要社会组织机构。社区非政府组织在社区治安、卫生、交通、环境、文化教育、文娱体育、便民服务等各个领域有相当大的发展空间。社区各种非政府组织的发展，将极大地弥补政府提供公共产品的不足，推动社区精神文明建设的发展，进而推动整个社会伦理道德的进步。
第三，非政府组织可以调整国家民族关系，促进国际社会和平、正义、人道主义等国际伦理的发展。
和平与发展是全球伦理的价值诉求，是全人类公共利益的表现。国际间的非政府组织由于范围广泛，人员众多，拥有强大的人力、物力和信息资源，组织机构和活动方式灵活机动，触觉敏锐，反应迅速，故而在扩大国际交流、促进国际合作和制度创新、促进人类和平和全球共同利益发展方面，具有政府组织不可替代的重要伦理作用。
在全球领域，非政府组织能够帮助建立国际价值体系和行为规范，解决人类所面临的困境，促进公共利益的发展。例如，非政府组织提出的可持续发展的价值理念，就在环境与发展问题上有力地促进了环境和生态伦理学的发展。环境问题是全球性、整体性、综合性的公益问题，没有哪一个国家能够独立解决，需要有一个由人类一致的经济意识、全球生态意识和全球道德意识构成的国际环境，需要全人类的共同行动，非政府组织的作用在这个问题上显得非常突出。非政府组织是国际环境法的制定者、监督者、促进者，是国际环保事业的倡导者、组织者和参加者，他们以专门的知识和技术手段，以众多的志愿者和人力、物力资源汇聚成一股强大的全球性力量，为环境伦理的宣传普及，为全球环保事业的发展做出了突出的贡献。“世界自然保护同盟”涉及140个国家980个组织成员；“绿色和平组织”的成员达350万个，在全世界41个国家和地区设有办事处，活动遍及欧美、亚太地区；“罗马俱乐部”对人类面临的困境进行了开拓性的研究，发表了一系列轰动世界的研究报告；“国际法协会”制定了关于反对空气海洋污染的有关法律。1992年，1500个非政府组织的19400名代表参加了联合国环境与发展大会，发表了关于环境伦理的宣言。2002年，在南非约翰内斯堡举行了可持续发展世界首脑会议，有3262个非政府组织参加了此次会议（中国有40多个非政府组织的150多名代表参加，这是中国非政府组织首次登上国际舞台）。会议广泛讨论了水资源保护、能源、食品安全、企业责任等全球性公益问题，发表了有关可持续发展的宣言和执行计划。非政府组织在环境保护方面的伦理作用功不可没。
非政府组织是加强国际交流与合作的桥梁和纽带。非政府组织可以作为民间组织开展国家之间的科学、技术、文化、教育、体育等方面的交流与合作，促进人类精神文明的传播与融合，推动人类和平事业的发展。特别是在一些意识形态对立的国家之间，非政府组织在科技文化互动中的作用是政府和国家所不能比拟的。非政府组织还可以参加国际会议、国际项目，参与国际新制度的创新与决策，并对各国政府进行监督，促使各国政府承诺和遵守国际组织所规定的各种规则，如反对核试验、反对恐怖主义、反对破坏世界和平的行为、反对环境污染等。非政府组织以其对世界和平与发展所做出的积极贡献，促进了国际事务决策的民主化和透明度，成为国际社会和国际伦理关系中不可缺少的重要成员。目前，联合国经济与社会理事会以及联合国其他组织机构中都聘请了非政府组织做咨询顾问，取得咨询地位的非政府组织已达2000余个。
非政府组织在国际救援、保护人权方面具有政府组织所不具备的特殊伦理功能。非政府组织关心发展中国家和落后地区的人口、贫困、妇女儿童、医疗卫生、粮食灾荒等问题。各种慈善机构和基金会，以救困济危为己任，其成员奔波于世界各地，访问考察，捐资捐物，建立各种援助项目，给予贫困地区的人民以人道主义的伦理关怀。例如，1987年发达国家非政府组织向发展中国家提供捐款达55亿美元；2000年，有1000万名志愿者为5.5亿名儿童注射了脊髓炎疫苗，节约开支100亿美元。[3] 此外，在国际事务中，各国政府由于经济、政治、文化以及意识形态等方面的原因，引起利益矛盾和冲突，互不相让，甚至兵戎相见。在这种情况下，非政府组织可以利用其民间身份从中斡旋，促进沟通和理解，促成妥协和让步，从而化解矛盾，缓和冲突，打破僵局，推动问题的解决。在平息一触即发的冲突中，在解救人质的过程中，非政府组织都发挥了特殊的伦理作用。
第四，非政府组织可以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。
市场经济是一种资源优化配置的经济体制，可以激活生产力，促进社会生产力和物质文明的发展。但是，市场的利润原则、功利原则，又极易诱发拜金主义、利己主义和极端个人主义，由此产生经济腐败、贫富不均、社会不公、经济秩序混乱等社会问题。这些问题一方面要靠国家的政策和法律法规来调整和治理，另一方面也需要依靠非政府组织在经济生活中的特殊功能和作用来解决。非政府组织可以利用其多样化的手段和灵活的机制，以市场为导向，合理利用人才、技术、信息等各种资源，为民众和市场提供多样化的服务，以弥补市场的不足，促进经济伦理的发展。非政府组织在促进经济伦理发展中的具体伦理功能表现在两方面：一是维护市场的正常秩序，保障消费者的合法权益。非政府组织通过“维护消费者权益协会”和市场管理委员会，对民众进行维权意识教育，积极帮助消费者维护自己的权益；同时通过市场管理委员会以及各种行业、职业协会对市场经济主体进行职业道德和政策法规教育，以规范市场行为，整肃市场秩序，推动公平竞争，保证消费者的合法权益。二是监督和督促企业承担服务社会与民众的职责，承担可持续发展的社会职责。非政府组织可以从产品的品种、质量、价格，从产品的销售服务，从市场的信息反馈等多渠道对企业进行监督，促使企业增加花色品种，提高产品质量，降低成本和价格，搞好售前售后服务，通过更好地为民众服务来创造自己的品牌，塑造企业形象，促进企业伦理文化的发展。在促进企业承担可持续发展的社会职责方面，非政府组织可以为企业提供专业性、技术性的社会服务，帮助企业改进技术，降低成本，节约能源和资源，处理好废气、废渣、废水，为社会提供环保产品，避免造成对环境的污染。非政府组织还可以通过对企业进行环境评估，跟踪调查，定期公布有关企业的环境状况报告，对企业形成强大的舆论压力，督促企业增强环保意识，承担可持续发展的社会伦理职责。
第五，非政府组织的公益性、志愿性和非营利性，可以培养其成员良好的个体美德，促进公民道德的发展和提高。
公益性、志愿性和非营利性是非政府组织的重要伦理属性。这些伦理属性决定了非政府组织成员的活动是以公共利益为宗旨的、出于道德良知和社会责任感而发生的、不牟取私利、不要求回报的自觉行为，是一种高尚的道德行为。非政府组织的这种道德优先性，在组织内部形成了良好的道德关系和浓厚的道德氛围。这种良好的组织环境和道德氛围可以培养人们的社会责任感、人道主义、关爱他人和牺牲奉献等个体美德，有助于道德人格的发展和完善。
非政府组织作为公共管理主体之一，是民主政治发展和公民自治能力增强的体现。广大民众在非政府组织中积极参与公共管理，积极参政议政，维护自己的各种权益。在这种民主政治和公民自治的社会实践中，人们的民主意识、独立人格意识、自我管理能力会得到提高和发展。非政府组织已经成为公民民主意识社会化的一个重要途径。非政府组织有广泛的群众基础，非政府组织成员道德人格的发展和完善，道德素质的培养和提高，有力地促进了公民道德建设，为现代社会的发展奠定了个体道德基础。
收稿日期：2006—05—08
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