中美政府信息公开制度比较及借鉴，本文主要内容关键词为：中美论文,制度论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府信息公开制度是“国家行政机关和法律、法规授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的公民或组织公开的制度”。实行政府信息公开是世界性的趋势，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）已于2008年5月1日正式实施，这部行政法规结束了我国在政府信息公开制度方面没有统一立法的历史。美国是世界上较早实行政府信息公开的国家，其中《信息自由法》是世界信息公开法史上的里程碑之作，该法既是世界上第一部关于信息公开的系统立法，也是迄今影响最大的信息公开法，该法以及与其相关配套的法律所共同形成的信息公开法律体系基本上囊括了现代各国政府信息公开的主流方式。现将我国的《政府信息公开条例》和美国的《信息自由法》相比较，以期对我国政府信息公开制度有所借鉴。1 《政府信息公开条例》和《信息自由法》比较
1.1 政府信息公开的基本理念
从制度设计理念看，我国的政府信息公开被视为一种政府的办事制度，许多政府机关都是围绕着办事制度的改革启动政府信息公开。从一定的意义上看，办事制度的改革实际上只是政府自己的事情，是政府机关的一种“社会承诺”，如何公开、怎样公开、公开什么、都由政府机关决定，公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件，公众并没有任何渠道可以加以改变。我国的政府信息公开归纳为办事制度型的公开。
美国的政府信息公开制度的核心在于将政府信息公开视为民众的权利，1966年的《信息自由法》使民众获得了对政府信息的知情权，政府有公开信息的责任和义务。如果民众与政府在信息的公开问题上产生任何分歧，民众可以通过复议或诉讼维护自己的权利。美国的政府信息公开归纳为权利型的公开。
1.2 主管机构
《条例》规定：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作”、“县级以上地方人民政府办公厅或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作”。
美国的政府信息公开主要由政府CIO（信息首席官）主管。政府CIO是在政府部门中负责信息技术系统战略策划、规划、协调和实施的高级官员。
1.3 政府信息公开内容和立法模式
我国《条例》与美国的立法模式差别较大。我国是对公开事项的列举式规定。《条例》对政府信息公开内容的规定分三个层次，首先是政府原则上公开政府信息的规定；然后是应公开事项的列举式规定；最后又对不予公开的事项进行原则性而非列举式的规定。从立法方式来说，属列举式而不是排除式。可以看出我国政府信息公开条例的制定也从两个方面体现了：“以公开为原则、不公开为例外”的原则。一方面规定了主动公开的基本要求和公开的内容，确定了各级政府主动公开政府信息的重点，明确了公民、法人和其他组织可以依法申请公开的信息。另一方面，也规定了在政府信息公开中凡涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的均不能公开，除此之外，都可以公开。
美国是“以公开为原则、不公开为例外”原则的典范。美国的信息公开的立法模式是原则上公开，然后对不予公开的事项进行列举式的规定，只要信息不属于除外规定的情形就应当一律公开。《信息自由法》没有逐条列出政府信息公开的内容，只是对于九类例外公开进行了列举，除了这九类信息可以不公开之外，其他必须公开。
1.4 政府信息公开的标准和范围
美国确定政府信息公开的标准是统一的，《信息自由法》列举了政府信息公开的九类例外，除此之外的都应公开。在我国，信息公开的标准与范围目前仍由各地方、各部门自己确定，基本上限于办事制度与办事结果公开。
1.5 政府信息公开方式
政府信息公开的方式有两种：一种是政府主动公开相关信息；另一种是民众申请政府机关公开相关信息。
由于我国的政府公开仍局限于办事制度公开，因此，其公开形式基本上是主动形式的政府公开，公开方式多种多样，如在政府机关办公室中张贴办事制度与程序，印发办事手册，通过媒体宣传等。从规范化与制度化的角度考虑，建议在国家一级对政府公报进行充实或出版专门的部门公报，对各个部门的办事制度进行发布。应大力推进政府上网工程，将有关的办事制度在网上发布，以简便的方式为公众所用。国家图书馆、档案馆在集中收集和综合管理上具有优势，成为公民对政府公开信息集中查阅的指定场所。
《信息自由法》专门规定了公众了解和取得政府文件的方法，公开方式主要有三种：一是有些政府文件必须在联邦登记上公开，公众通过了解联邦登记获得政府文件；二是有些政府文件不需要在联邦登记上公开，但必须通过建立出售情报出版物制度等方式主动公开；三是政府文件既不登记又不主动公开，公众可以通过申请公开。
1.6 政府信息获取方式
《条例》赋予国家机关及时公开政府信息职责的同时也赋予各级图书馆、档案馆为公众、法人或其他组织提供政府公开信息的重要职能。《条例》明确规定“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公众、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”。明确了各级图书馆、档案馆在政府信息公开中的地位和任务。
与我国不同，美国一些重要的政府信息必须集中在联邦登记上进行公布，即联邦登记制度。《信息自由法》规定，适合于全体公众的文件必须及时地公布于联邦登记上。公布这些文件的目的是让公众知晓怎样对行政机关提出意见和请求，行政决定由谁、在哪个地方、根据什么程序做出，以及行政机关其他一些最基本的问题。
目前，虽然我国还没有各政府机关公布信息的统一性刊物，但是有些省市已经建立了政府公报制度。
1.7 实施机关
我国《条例》规定的政府信息公开主体主要是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事物职能的组织，如教育、供水、供电、供热、环保、医疗卫生、公共交通等。行政机关是我国政府信息公开的主要机构，而公共企事业单位公开这些与人民群众生产、生活密切相关的社会公共信息，有利于更好地保障广大人民群众获取信息、利用信息的合法权益。上述两类主体是政府信息的拥有者，也是政府信息公开的义务承担者。
美国《信息自由法》适用于联邦政府行政机关所拥有的文件。《信息自由法》所规定的义务主体用语是行政机构，它对行政机构的含义是这样阐述：“所界定行政机构一词，应包括行政部门、军事部门、政府公司、政府控制公司或其他隶属行政部门之机构，以及独立性质之管制机构在内”。其行政机构所涉及的公开义务主体的范围十分广泛。
中美政府信息公开的实施机关主要都是政府机关和各种政府控制和管制的组织。司法机关和私营企业都不属于政府信息公开的实施机关。
1.8 政府信息公开协调机制和保密审查机制
我国《条例》规定：“行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布”。“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任”。“行政机关在公开政府信息前，应当依照《保守国家保密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”。“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”。《条例》还就未建立健全政府信息发布保密审查机制的情况规定了制裁措施，充分体现了这个机制的重要性。
美国《信息自由法》则没有规定在信息发布前应遵守哪些保密措施或者是审查机制，只是规定可以免除公开的九类事项，其他信息一律对外公开。当然，这并不是说美国政府机关在信息公开前可以不经过审查直接公开，各政府机关在信息公开前也要审查，但审查是以上述九条为标准，目的是为确定所公开信息是否属于可例外公开的事项。
信息发布协调机制和保密审查机制，是我国与美国信息公开制度区别显著之处。相比之下，我国的信息发布协调机制和保密审查机制要严格得多。
1.9 政府信息公开与保密的关系
长期以来一直有一种不正确的认识，认为凡不属保密范围的政府文件就都应该公开。从美国的经验来看，保密文件只是《信息自由法》九项例外之一，除保密文件之外的其他一些政府信息仍不能对民众公开。在我国，对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一的规定，结果造成了保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密。除了制度上的原因和工作作风外，认识上不能正确划分非保密文件的性质并进行合理的分类，乃是造成大量政府信息不能公开的重要原因之一，只有对非保密文件进行合理分类，并明确哪些可以公开，哪些不应该公开，才有可能在此基础上实现政府信息公开化。否则，如果将所有的非保密文件完全公开，只会对国家行政管理造成各种不必要的冲击，影响社会稳定。
在确定公开的范围上，另一个重要领域是政府信息与档案的相互关系。在美国，档案属于《信息自由法》的调整范围，只要有关档案不在例外的范围内，则应与其他政府文件一样对公众公开。在我国，政府信息实际上可分为档案文件与非档案文件。目前各地方与部门的政府的信息公开举措，实际上都集中在非档案文件上。《档案法》规定“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订”。也就是说，档案法实际上限制了档案类政府信息的公开，同一个政府信息，一旦归入档案，则要受30年期限的限制，如果不归档，则有公开的可能。
1.10 救济手段不同
我国《条例》规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
美国《信息自由法》规定行政机关拒绝提供文件时，必须证明拒绝的正当性。行政机关拒绝公众的请求应当告知有权向该机关首长请求救济的行政救济手段。法院审查行政机关的不予公开的决定，行政机关必须举证自己的行为符合信息自由法免于公开的一条或者多条规定。《信息自由法》明确规定了公众在其获得公共信息的权利受到侵犯时，有权通过诉讼的手段获得救济，这才使公民享有获得公共信息的权利得到切实有效的保障。
虽然中美在信息公开方面都规定了行政救济和司法救济，美国的救济是严格遵循“穷尽行政救济原则”，如果权利人的权利受到侵犯，权利人首先应当向有权机关首长请求救济。中国信息公开条例，没有规定严格按照“穷尽行政救济原则”执行。
2 《条例》的意义和不足
《条例》的出台，对于推进我国的民主和法治，促进反腐倡廉工作，具有非常重要的意义。一方面提高政府工作的透明度，保障公民的知情权，公众可以依法获取政府信息；另一方面促进依法行政，为政府发布信息确立了法律机制，在全国范围内统一规范了政府信息公开的政策和程序，避免以任意的方式披露信息，防止政府或其他人利用信息寻租。这对于政府转变行政理念，建立公正透明、廉洁高效的行政管理体制方面起到非常重要的作用，也为政府信息资源的充分开发利用提供了法律保障。
《条例》的不足之处主要包括以下几个方面。
2.1 基本原则大而无当
《条例》第五条提出行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。这种提法显得大而无当，缺乏针对性。而原“建议稿”中提出的国际上通行的几个原则，即：权利原则、公开原则、利益平衡原则、自由使用原则和救济原则等，全部被撇在一边。尽管《条例》中在一定程度上体现了权利原则、利益平衡原则和救济原则，但还是远远不够的。公开原则，其完整的表述是：政府信息以公开为原则，不公开为例外。这是核心，是灵魂。《条例》没有坚持这一原则，是最大的遗憾。
2.2 没有明确规定“依申请公开的政府信息”的范围
《条例》第十三条规定：除主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。由于《条例》对信息公开的范围采用列举法，而不是采用国际上通行的排除法，这就给政府信息公开带来了很大的限制和不确定性。而上述规定中，何谓“自身的特殊需要”？何谓“相关政府信息”？都未明确解释和界定。一旦理解上有分歧，最终的解释权肯定在行政机关，公众则要处于弱势甚至无助的地位。从根本上来说，政府公布他希望公众知道的信息虽然是有益的，但却是远远不够的。政府信息公开更重要的意义是让公众能依法获取可以公开而政府不一定想主动公开的那些信息。从这一点来看，《条例》所能达到的只能是一种低水平的公开，离公众的需要还相差较远。
2.3 行政机关对政府信息公开与否决定权过大
《条例》采用列举法规定信息公开的范围，客观上就赋予了行政机关“主宰”公开范围的权力。另外，第四条规定：政府信息公开工作机构组织编制本行政机关的政府信息公开指南，对拟公开的政府信息进行保密审查。第十四条规定：行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。上述规定都体现了“一权独大”的倾向，缺乏制约机制。
2.4 法律结构不完善，相关法律和规章不配套
我国现行的《保密法》和保密制度有些已不能适应现实的需要。除了理念上的冲突外，还不同程度上存在定密范围过大，定密偏多、密级偏高的现象。所以，必须修订保密法，完善定密监督程序，做到依法行使定密权。明确规定解密的权限和程序，强化解密活动的监督制约。改变目前只定密，不解密，甚至国家秘密“一定终身”的倾向。
政府文书分为档案和非档案文件。政府信息一旦归入档案类，则要受到《档案法》规定的30年期限的限制。这样，档案法就与条例发生了冲突，它实际上限制了档案类政府信息的公开。所以，必须修改档案法，协调好条例与档案法之间的矛盾。
没有制定严格的行政文书管理法规。欧美一些国家在制定信息公开法时（或之前），文书或记录管理法规也一起完成。这种法律明确规定哪些文书应该保存，保存期多长，在何种情况下可以废弃等。我国至今还没有建立管理非档案类政府文书的法规。
3 美国《信息自由法》的借鉴意义
3.1 政府信息公开制度的建立经历了漫长的过程
早在建国初期，美国一些政治家和新闻界就开始关注政府信息公开问题。从1813年创办《国会辩论记录》等刊物，到1946年《行政程序法》的制定，再到1966年通过的《信息自由法》，期间花费了150多年，占当时美国整个建国史的3/4以上的漫长时间。
3.2 树立正确的政府信息公开理念
美国在制定信息自由法时强调该法的两个目的，一是强化民主政治，它通过公开政府活动，使人民得到全部的信息，使民主政治得到最好的运行。二是防止行政腐败，美国人认为公开可以作为限制行政的手段。我们必须要从办事制度公开的理念中解放出来，认识到信息公开的民主价值和反腐败的价值功效，完成从办事制度公开的理念向权利公开理念的转换。
3.3 确立“公开是原则”的理念，成为政府信息公开制度的核心和灵魂
美国《信息自由法》首次提出了“公开是原则，不公开是例外”这一政府信息公开的基本原则。这一首创，已被公认为是政府信息公开制度的核心和灵魂，并成为世界上许多国家同类立法共同遵循的基本原则。
3.4 司法部门为政府信息公开制度的实施提供有力的保障
司法救济是美国《信息自由法》规定的重要原则和措施。美国司法机关不仅为公众和行政机关提供司法帮助，而且，在公众与行政机关对属于灰色区域的信息意见相左时，司法机关的态度和倾向性往往是至关重要的。
3.5 行政机关的态度对信息公开制度的实施和发展有非常重要的作用
从历史上看，抵制和对抗信息公开的本能，不仅仅是封建君主和官僚的特性，即使是标榜民主自由的许多西方国家的政府，在建立和实施政府信息公开制度时，也会本能地摆出对抗或抵制的态度，给信息公开的实现制造种种障碍。因此，需要强有力的权力制约机制，需要创造有利的实施环境，需要有坚韧不拔的精神，需要给行政机关适应的时间。
3.6 制度配套是政府信息公开制度持续发展的重要条件
国际经验证明，完善的信息公开制度在公开范围、公开方法、公开方式、救济途径等方面都应该有一套完整的制度，而且单靠一部法律是难以保证政府信息公开的实现和长期有效，为了保证信息公开法律法规的顺利实施，不仅需要持续完善法律本身，还要制定一些必要的相关法律和规章，如《隐私法》、《阳光下的政府法》等。
3.7 政府信息公开有力地促进了美国信息产业的发展
政府大约拥有占全社会80%的信息资源。通过信息公开，将如此丰富的资源释放出来，供各种商业机构和公益性机构开发利用，有力地促进了美国信息产业和信息服务业的发展。在这个产业领域，美国一直占据着大哥大的地位，支配了国际市场。这当中，美国领先颁布和实施《信息自由法》，无疑是一个重要因素。
收稿日期：2008-08-28