我国行政法规范解释司法审查的反思与重构，本文主要内容关键词为：行政法论文,重构论文,司法论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：1001-4403(2012)04-0064-08
一、引言：问题与分析视角
“解释是任何规则适用的一个不可或缺的步骤。”[1]313先哲加达默尔曾言：“法律不是摆在那儿供历史性地理解，而是要通过被解释变得具体地有效。”[2]在行政国家时代，“法官是法律解释职能的权威承担者，法院在法律解释中具有无可争议的主导地位”这一西方法律传统被颠覆，行政机关愈来愈多地承担了法律、特别是规制法律(regulatory statutes)解释的多数关键工作。[3]不可否认，在司法审查中法院应如何对待行政机关作出的极具政策导向性的法律解释已成为必须厘清的时代课题。
事实上，关于法律解释的权威问题的核心触及法院与行政机关的关系问题，也就是司法权与行政权的关系问题。具体而言，“法院是否应当接受任一行政机关的任何结论?如果完全接受，司法审查将变得毫无意义。但是，如果法院完全不遵从行政机关的结论，转而重新处理每一个问题，那我们是否又失去了组建行政机关的意义呢?”[4]227面对这一两难问题，相较于其他分权制国家，美国表现出异常激烈的反应。这尤其体现为美国实务界和学界对1984年的“谢弗林诉自然资源保护委员会一案”(Chevron v.NRDC)[5]的追捧。“谢弗林案”代表了最高法院在划分行政机关和法院的法律解释权限问题上的主导性观点。案中宣扬的“谢弗林两步法”犹如一场风暴席卷美国司法界。在相对短暂的生命期间(1984—2004)，谢弗林案已被7000多个案件引用，远超其他处理同类问题的案件，并一跃成为美国行政法引用频率最高的案件。[6]399与此相伴而生的则是一个异常的司法遵从规则，即法官是解释法律的专家却要遵从行政机关的法律解释，而具有优越的专业技术和责任感的行政机关的行政政策却要接受法官的严格审查。学者指出，该异常规则根源于美国宪法中的分权设计，传统的三权分立与制衡体制无法容纳行政国涌现的“第四行政部门”[7]。由此不难看出，法院与行政机关的关系问题是一个关涉部门权力分配与调整的宪政结构问题。其实，“它还是一个极具实践意义的现实课题。对法院与行政机关关系的厘定不仅有助于测定行政国家实施行政管理任务的效率，还有助于保护公民个人权益以免受行政机关滥用职权、破坏公平之害”[4]227-228。
在现代行政国语境下，充斥于行政活动诸环节的法律解释同样困扰着我国司法机关。2004年最高人民法院为解决“审理行政案件适用法律规范的问题”而发布的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(以下简称《纪要》)即是明证。《纪要》虽然认识到了“行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件”这一现实，但不无遗憾的是，其仍然沿袭了《行政诉讼法》、《立法法》等相关法律的一贯做法，仅在“审判依据”层面进行整饬。与行政审判依据“三分法”(即“依据”法律、行政法规，“参照”规章，其他规范性文件无效力)规定相映成趣的是，国内行政法学界普遍着力于法源效力研究并形成了一种罕受挑战的“法源”分类学，即“行政立法”与“其他规范性文件”。学者研究表明，我国法院审判依据体系表现出的“拦腰截断”方式虽有其历史理性，但在此种方式基础上形成的“法源”通说及约束力理论本身却无法回应行政规则效力外部化这一现实问题。[8]而时下“其他规范性文件”在我国司法实践中实际上发挥着审判基准的事实也引发了学者对“依法行政被架空……法治国家陷入形骸化乃至空心化的境地”[9]的担忧。有鉴于此，本文拟扬弃传统的“行为形式论”研究思路而取“行政过程论”视角重新审视我国行政与司法的关系，即在依循法律解释基本原理检视我国行政法规范解释的司法审查制度的同时，立足于分权制衡、权利保障等宪政理念探寻我国法院对待行政法规范解释的理想态度，以期借此合理建构我国行政与司法的关系，进而加快行政法治的进程。
二、行政法规范解释的理论界定
由于“传统的法律解释学建立在民法学的知识体系之上，其学术想象力主要来自市民社会的私人伦理”[10]，加之我国现行法律解释体制呈现出诸多与法律解释基本原理相反之处，所以有必要厘清以下三个问题展开本文的讨论。
(一)对行政法规范解释的界定
客观而言，法律解释是法律实施的必经过程。“假若没有一些机构在具体问题上解释法律并应用法律来解决问题，法律仅仅是一种意图而已。”[11]286法律解释作为一种法律适用技术为司法与行政机关共享。据此，行政法规范解释是指行政机关对行政法规范进行的说明与阐释。借用有的学者对行政法规范解释的描述，它包括“行政主体对法律、行政法规、行政规章和其他规范性文件的含义、界限所作的说明；对法律概念、法律原则、规则、立法意图所作的说明；对事实所作的说明等”[12]31。
行政法规范解释具体的表现形式可归为两类：一是抽象解释。面对纷繁复杂的行政事务，行政机关愈来愈倚赖具抽象解释形式的行政规则来开展行政活动。正如学者所指出的那样，“由于社会事项的复杂化与行政活动的高度专业化，行政机关借由将法律具体化的行政基准去筹划、规范相关行政事项或进一步规范法律欠缺或规范不够完备的行政领域，毋宁已经成为常态”[13]22。其实，这是缘于对行政活动应保持高度一贯的和定式行为的要求。由于“制定法和其他政策决定从来也不可能提出一个文职官员将精确遵循的刻板计划”，所以行政机构只有产生出一些规则和前例来保证这种一贯性。然而，当进入司法审查程序后，这些对普通公民而言代表着“具体的法律”(the law)的规则却“常常是法院拒绝审理的问题，并且其中绝大多数也从来不会进入法庭审判”[1]304，124。显然，这种时兴的行动活动方式给传统行政法治带来了挑战，法院应如何应对以在保障公民权益的同时周全行政活动的需要都是值得进一步探讨的课题。此外需要指出的是，我国法律目前将立法主体依立法程序对法律所作的抽象规定纳入法律解释范畴做法是否恰当，值得商榷。[14]213二是具体解释。行政实践中隐藏着大量生动而丰富的具体解释，却往往被学者所忽略。例如，行政机关在作出行政行为时的理由说明，行政诉讼活动中行政机关作出的答辩意见或上级行政机关作出的相关“答复”等等。
(二)对法律解释权的辨明
就历史逻辑而言，把解释法律作为一种归之少数法定主体的权力，实际上反映了一种对法律解释活动的垄断或控制观念。由于对法律的自由解释容易导致法律理解和适用上的混乱进而削弱法律的权威，所以统治者往往对法律解释活动采取戒备或控制的态度。[15]25而就法律解释的本质而言，“法律解释乃是法适用之不可欠缺的前提，要得到妥当的法适用，必须有妥当的法律解释”[16]196。
学者指出，对法律适用中的法律解释进行观察的角度涉及对其定性的问题，而定性问题又决定了对法律解释的认识是否正确，认识的正确与否有可能影响到法律解释的正确行使或操作。[17]把法律适用中对法律的解释确定为一种权力是形成我国多元解释体制和一级司法解释体制的深层次原因。根据1981年全国人民代表大会常务委员会发布的《关于加强法律解释工作的决议》的规定，我国法律解释由“全国人大常委会、最高法院、最高检察院、国务院及其主管部门、省级人大常委会和省级政府主管部门”根据权限划分规定进行分享。由此观之，“在中国的制度设计上，法律解释一般说来既非附属于司法裁判权的一种活动，也非附属于立法权或法律实施权的一种活动；它在法律上被单列为一种权力，一种通过解释形成具有普遍法律效力的一般解释性规定的权力，而在不同国家机关之间对这种权力的分配”[15]220。也就是说，我国行政法规范解释与司法解释的对象处于互不交叠的不同领域。这种法律解释方面的“分权制”其实存在一个悖论，即我国现行立法将法律解释作为一种权力资源进行分配的规定使得除了最高人民法院的其他法院无法享有在诉讼中解释法律规范的权力，进而导致其无法审查行政法规范解释的合法性。此外，还导致无法彻底消除行政法规范解释向后的违法性。[18]34至此，如何协调各方权力关系、配置解释权限以保证司法权已经成为我国走向法治进程中必须解决的重大现实课题。
(三)对行政法规范解释的定位
依循法理学的基本理论，1989年我国行政诉讼制度的确立似乎表明行政法规范解释纳入了司法审查的范围，至少对法律适用过程中的具体解释而言的确如此。暂且不论我国司法实践中的实际做法如何，仅就《行政诉讼法》中的相关规定而言，行政法规范解释显然已经隐没于对行政行为的合法性审查当中。进而言之，结合《行政诉讼法》第32条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》来看，行政法规范解释被作为一种证据对待，仅对其进行合法性判断。显然，这样的做法“导致法院对行政行为法律因素的审查大打折扣”[12]232。在现代，“行政行为应当不仅在形式上要具合法性，实质上亦应合法……仅以外在的、形式上的合法与否，来区分一个行政行为之违法与不当，已经落伍”[19]285-286，315。并且，时下行政诉讼中的“合法性审查原则”、“有限司法变更权”只代表了一种初步的、浅层次的审查行为，反映的只是对司法与行政关系的朴素看法和简单观点。[14]191笔者认为，与其对作为支撑行政行为合法性证据的行政法规范解释进行合法与否的形式判断或作为一种法源依据进行位阶高低的效力判断，倒不如在司法审查中直接以行政法规范解释作为审查对象，并以此为结点来协调我国行政诉讼内蕴含着的行政权与司法权这两种国家权力间的紧张关系。需要指出的是，《纪要》已明确规定“人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述”。但稍显遗憾的是，《纪要》始终没有摆脱“法源效力判断”的窠臼，而且“有效、合理、适当”这样笼统的标准能否有效指导法院的审判活动也不无疑问。
三、行政法规范解释司法审查的基本立场
正如学者所指出的那样：“经验从整体上告诉了我们有关不同的社会制度和经济制度之效率的大量情况，但是一个像现代社会这一复杂的秩序，既不可能作为一个整体加以设计，也不可能以那种不考虑其他诸部分而孤立地型构每一个部分的方式加以设计，而只能通过在整个进化的过程中持之一贯地遵循某些一般性原则的方式加以设计。”[20]93-94由此，对于蕴含着行政权与司法权这两种国家权力间紧张关系的司法审查制度而言，确立法院对待行政法规范解释的一般原则无疑是必要且可行的。
依照宪政与分权理论，立法权、执行权以及司法权包含了所谓的和所理解的政府之全部，通过平衡这些权力中的任何一个和其他两个权力，就可能制约和限制人性中趋向暴政的驱动力。[1]279，314同时，学者指出，“‘消极’的法官对政府其他部门的决定十分尊重，这是政治家的做法，而‘积极’的法官在不赞同这些决定时就宣布它们违宪，这是专制”，“对消极主义的可供选择的其他办法并不只是为法官的正义感所用的粗糙的积极主义，而是一种逐案进行的更为精细和区别对待的判决”[21]328，336。据此，笔者认为，立足于权力控制、权利保障等法治理念，法院应始终坚持对行政法规范解释的审查立场；同时，囿于司法机关专业能力不足、行为被动等特质，又应保持对行政法规范解释的尊重姿态。
(一)坚守审查立场
尽管孟德斯鸠的分权理论早已把司法权从执行权中分离出来，使得立法、执行与司法三位一体，但我们仍然无法驳斥这样一个事实，即就职能运作的内容而言，行政与司法均是对法律的执行。对此，学者凯尔森早已言明：“司法权和所谓‘执行’权是不能用只有‘行政’权机关才‘执行’规范的事实来加以划分的。在这方面而论，这两种职能实在是一样的。一般法律由行政权和司法权同样执行，区别仅仅在于：在一种情况下，一般规范的执行托付给法院；而在另一个种场合下，则托付给所谓‘执行’或行政机关。由此可见，普通的三分法归根结底是一个二分法，即立法和legis executio(立法的执行)的基本区分。后一职能再被分为司法职能和行政职能。”[22]284不过，问题的症结是，与行政具有同质性的司法何以能且必须以审查者的姿态立足于权力体系之中呢?其实，这不过是现代分权制衡理念的应有之义。
权力的分立与制衡是各国宪政建设的重要技术。如果说分立理论是对权力行使的一种消极控制，那么制衡理论就是对权力行使实行的一套积极限制。历史经验早已表明，以“政府的诸多职能可以而且应当是一对一的基础上为特定结构所专有；立法职能只应当由立法机关行使，执行职能应当由执行部门行使，以及司法职能只能由法官行使”为中心原则的纯粹权力分立学说实际上是一个口惠而实不至的学说。不过，“尽管不可能提出一种纯粹权力分立学说所要求的彻底的职能分立(而如果可能，这也不可欲)，但这并不意味着，试图把对履行特殊职能的首要或主导性关注分配给政府的这个而不是那个机构是不重要的”[1]147。正如美国宪法奠基人之一麦迪逊所言：“集所有权力，即立法、行政与司法于一身，不论是集中于一个人、一些人甚至许多人上，也不论是世袭的、自己任命的或是经选任的，均可充分地断定为虐政。”[23]249至此，司法审查的确立也就取决于这样一种观点，即制约平衡是防止权力不当行使所不可缺少的。[1]314
进一步言之，虽然法院确实仅仅履行着与行政者相同的规则适用的职能，但是，“对法律问题而言，司法机关是最后一道防线，所以它的解释是最后的，最权威的……司法是法律上争议最后的决定者……关于法律问题，司法机关独有说最后一句话(Monopoly des letzten worte)的权限，亦即作最后决定的权限，最后由其来宣示‘法’是什么”[24]334-335。毋庸置疑，解释是任何规则适用的一个不可缺少的步骤。警察、检察官和文职官员在他们工作的每个阶段也都在进行解释。然而，这些解释和法官解释之间的差别在于，司法解释具有权威性品质，而其他官员的解释，尽管通常被接受为有效解释，原则上要服从司法审查。在合宪政府体制中不能忽视这种区别的重要性，因为如果我们还不准备让行政者最后决定法律之含义的话，那么就必须保持一些对行政者的法律解释的独立制约。究根问底，司法最终导源于其特有的职能品质。①
第一，司法注重对个体权益的维护。如果说行政的功能在于依法处理日常社会事务，面向当前和未来积极塑造社会，那么司法的功能或独特性则在于以解决纠纷为途径，保护分散的个体的权利和自由。因此，保护分散的个体的权利和自由，是司法有别于立法和行政的独立的自身存在的价值和意义。[25]67正如英国自由主义大师哈耶克所言：“法官(引者注)所关注的并不是任何权力机构要求人们在一特定情势中所采取的行动，而是私人有‘合法’理由(legitimate reasons)所预期的东西。”[20]157事实上，司法权的历史演变进程也印证了这一判断。②详言之，司法权的独特性得以明确进而成为与立法和行政相并列的一种新的职能，归功于孟德斯鸠创造性地提出“裁判权”，赋予了“执行权”新职能。
第二，司法还致力于客观秩序的维护。规则的稳定性和可预测性是宪政的核心。相较于注重暂时且特定的目的的行政部门而言，司法机关所关注的则是对一种客观秩序的维护。学者指出，“政府治理就是处理具体问题，亦即对特定的资源或手段进行调配以实现各种特定的目的。即使它的目的只是为了实施一系列给定的正当行为规则，它也必须维持一套法院、警察、监狱等机构，并运用特定的资源或手段去实现特定的目的。但是一如前述，在较为广泛的政府治理领域中，亦即在政府向公民提供各种各样的其他服务的领域中，政府在运用它所掌控或支配的资源的时候也必须持续不断地对那些应予服务的特定目的作出选择，而这样的决策在很大程度上则必定是一个权宜的问题”。也就是说，政府此种集中关注特定的结果，必定会导致短视。此外，对特定结果的关注，还会导致特定利益群体之间或特定利益之间的冲突，而这种冲突也唯有通过一个权力机构的裁决(即支持一方或另一方的裁决)才能够得到解决。[26]40，304相对地，法官以专门程序来确定事实，以一种权威性的方式宣布法律的法律适用程序则保证了其不为权宜的考虑因素所影响。[1]404
(二)保有尊重态度
“虽然法官必定拥有最后决定权，然而法官的最后判决却不因此而是最佳的决定。”[21]336原因在于，法院往往缺乏解释某一问题所必需的专业知识，这在涉及一个复杂的或高度专业性的规制法规时表现得尤为明显。[27]876当然，行政机关所拥有的不可替代的专业判断不是司法尊重的唯一理由，行政国家的时代背景所要求的司法的职能转变也是关键因素之一。诚如学者所言：“分权所涉及的不仅仅是分权的问题，分权之后还有一个如何协调分立的权力以有效实现国家职能的问题。”[1]273在此，司法尊重不能简单地理解为是对行政的屈从，而是一种因应时势的职能协调，其理由如下所述：
第一，尊重是司法活动的目标预设使然。法官身兼现状维护和秩序改进的职责，这使得司法活动依赖行政判断成为必要。具体而言，由于司法机关解决的是那些可能会破坏现行秩序的纠纷，且面对的可能是立法机关一无所知的特定事件，所以其所关注的是“一种只有通过不断改变特定人的状况的方式才能得到维护的动态秩序”。也就是说，法官持有“改进某个特定的行动秩序”这样一个明确的目标。不过，正是因为此，“法官必须始终在一个给定的他所必须接受的规则系统内活动”才能完成这一使命。这无疑表明法官的工作只能是在“社会对自身自发秩序赖以形成的各种情势不断进行调适的过程中展开”[20]94，161，185-186。同样的表述是也就是说，“在面对政府的日常问题情况下，司法机关(引者注)必须作出当时的环境看来所要求的一些可行的妥协”[1]245。对此，历史经验就是有力证明：由于行政积极职能的扩张，英美国家司法审查的主要功能已从侧重保护私人权利转向促进行政良好运作、在法治之下为公民个人和社会谋求更大的福祉；法院出于它们的立场日益要求的不仅是解决特定争议，还要求解决依理性原则常常不能解决的社会冲突问题。[28]87
第二，尊重是司法活动的行为逻辑使然。司法审判实践表明，“有关法官能够或应当毫无例外地以一种逻辑的方式从明确的前提中推导出他的判决的观点，一直都是而且也必定是一种虚构”[20]181。如同学者所指出的那样，司法中的所谓“解释”就其本质而言不是一个解释问题，而是一个判断问题。详言之，“司法中的所谓‘解释’，就其根本目的并不在于搞清楚文字的含义是什么，而在于判定什么样的决定是比较好的，是社会可以接受的”[29]。可见，法官在适用法律也就是解释法律时不是简单地遵守着既定的解释规则，而是依着进入其主观意义领域的诸多因素，例如利益权衡、个人情感、对自己所属特定社会群体的认同等。作为社会中的行动者之一，法官与其他法律解释的主体分享着社会中许多共同的东西，例如知识、传统等。[2]这就为法官尊重行政机关的法律解释提供了可能。
事实上，司法的尊重姿态还导源于对政府内聚力的考量。把分散的权力整合成一个可运作的政府需要政府各部门既有分立的责任，也有依赖的责任；既有自主的责任，也有互惠的责任。一个令人满意的政府体制除了需要满足“允许政府的工作在不同政府机关中‘清楚地划分”’这一条件外，还须保证“政府获得一定程度的稳定和内聚力”[1]245。现代行政更多的是一种对经济和社会生活的积极干预，其所具有的公共政策导向性进一步说明了司法尊重的必要。
四、行政法规范解释司法审查的应对之策
不可否认，现代国家都在不同程度地实践着孟氏的权力分立理论，只不过各国对其解释和适用的方式有所不同。[30]19-20事实上，即便是在同一个国家不同的历史阶段，由于具体条件的变化，三权分立与制衡的具体状况也会有所不同。总体而言，在过去两个世纪里，这种变化主要表现为，“三权交互作用的重心(或称作焦点)，经历了一个由立法机关转变为行政机关的过程”。学者指出，立法机关或行政机关的这种突出地位，虽然是对均衡、平衡的一种挑战，但又是以均势、平衡的存在为前提的。[31]208那么，我国在权力核心变幻交替的历史洪流中应如何保持一份从容呢?更确切地说，在立法对行政的监管效用日渐式微的情境下，司法转而成为控制行政的核心，那么，法院如何才能担当起这一时代重任呢?尤其是我国正处于剧烈的社会转型期，法院应保持何种审查姿态才能游刃于监督行政与保障效率这两个审查目标之间呢?对此，上文的学理分析已表明，“坚守审查立场、保有尊重姿态”是可取之策。具体就我国行政诉讼制度而言，还应进行如下两个方面的变革：
首先，改革现行“多元”、“寡头”法律解释体制，赋予人民法院法律解释权。对于我国现行“多元”法律解释体制，学界多有责难。有学者指出，“除了全国人民代表大会常务委员会拥有解释宪法和法律的权力外，其他任何机关不得行使宪法解释权和法律解释权，即使是‘隐含’的宪法和法律解释权也不被允许，如果其他机关譬如拥有了‘隐含’的宪法和法律解释权，就意味着法院事实上同样具有了解释宪法和法律的权力，这与宪法典的设计是相冲突的。”[32]对于部门领域内的法律解释权由该领域的主管部门集中垄断的制度设计③，由于有悖于基本法理，更难逃诘问：“法律解释与法律适用过程密切相关，从形成现代法治社会所要求的健全的司法功能出发，要求法院按照有关地方政府主管部门的解释适用地方性法规是合理的吗?”[33]笔者认为，应从整体上赋予人民法院法律解释权，从而确立法院在法律解释问题上的权威。事实上，树立法院的法律解释权威并非仅是出于监督行政的考量，还基于促进立法与司法良性互动的考虑。如果说“现代中国法制改革的根本任务就是要使法律体系具有某种能够‘以不变应万变’的机制，从而实现偶然性的非随机化，加强社会的规范预期、事实预期以及正当性预期”[34]7，那么赋予以“个体权益保护、抽象秩序维护”为己任的司法机关法律解释权就至关重要。原因在于，各个法律制度为了进行功能的选择，都需要促进某种即便不相互冲突也彼此处于紧张状态的目的：可预见性与灵活性、稳定性与发展。在制定法国家，可预见性和稳定性由诸法典的“成文法”予以保证，而灵活性发展则是由缓解僵硬规范的一般条款从内部保证；并由解释从外部保证。[28]78我国司法实践中就有通过法院的独立解释实现司法与立法良性互动的典型例证。例如，国务院新近在《工伤保险条例》修改决定中将“火车事故伤害”一并纳入到工伤认定范围之内，这一做法就很难说不与类似“张萍诉南京市劳动和社会保障局工伤行政确认案”[35]420等司法个案的推动有关。案中劳动和社会保障行政部门均以“火车不是机动车”为由，认定职工上下班途中遭遇火车事故伤害为非因工负伤，而法院并未受此影响转而作出相反的解释，支持了原告的诉讼请求。
其次，建立人民法院对行政法规范解释的审查标准。如果将法官的作用局限于“找到这个正确的法律条款，把条款与事实联系起来，并对从法律条款与事实的结合中会自动产生的解决办法赋予法律意义”[36]36，那么要求法院作出对行政法规范解释尊重与否的判断就不可能了。原因在于，“法官在以这种解释而不是另一种解释来确定‘更高的’决定与‘从属性’决定之间的关系时，他的裁量权确实非常大”，而传统的三段论式的行为方式显然无法成功地运作司法这一“半逻辑的”程序。[1]305不可否认，在中国，“严格适用法律”仍影响着法院的审判活动。但客观而言，与之相对的“立法性司法”的图式也同样存在。[34]118事实上，我国为建立一个现代法制体系而制定了大量法律规则，并为适应转型期的社会变化需求而要求现行法律保有足够的弹性的现实情态，客观上为创造性司法活动保留了一个相当广阔的空间。[37]为此，有必要在未来《行政诉讼法》修改时建立一套可操作性的审查标准，以规范司法裁量的行使，进而将法院对行政法规范的审查落到实处。
五、结语
诚如哈耶克所言：“一幅可能无法完全实现的社会理想图景，或者一种应予实现的整体秩序的指导性观念，无论如何都不只是任何理性政策所不可或缺的先决条件，而且也是科学能够为解决实际政策问题所做的主要贡献。”[20]100本文着力于探寻法院对待行政法规范解释的理想态度，希冀借此能为决策者提供一个有益的方向性指导，进而助推我国行政与司法的良性发展。具体而言，我国法院对行政法规范解释应当始终坚持“审查”这一基本立场，但与此同时，又不应排除“尊重”的可能。研究表明，行政与司法良性互动的最终实现还要求改革现行的法律解释体制和建立一套针对行政法规范解释的司法审查标准。当然，一套行之有效的审查标准的建立还有赖于学者通过条分缕析实践个案进而提炼其中的经验始能得之。因为事实已表明，要想从一般性政治理论中推导出具体且明确的解决具体问题的办法是不可能的，对个别问题采行一种实用主义的方式而不是试图作大范围的概括也许更有成果。[1]7因此，就本文所关注的主题而言，未来我们应当更加注重对司法实践个案的整理，并在此基础之上为《行政诉讼法》的修改提供有益的建议。
注释：
①维尔指出，对“职能”的性质就要求有相当程度的澄清。长期以来，关于政府权力的讨论一直主要是通过立法、执行和司法的职能这些语词来进行的。这些抽象概念是人们长期着重思考政府必须履行的“任务”之后而出现的。立法权和执行权或立法职能和执行职能思想的出现，本身与对政府根本性质的分析几乎没有什么关系；它所关心的更多是划出某些职能领域，以望能够把统治者限制在政府的一个特定方面，并以此来对它的权力行使予以限制。传统政府分类中的这种“目的性”品质是重要的，因为它使得讨论职能分析时远不仅仅是试图描述；它也就不可避免地带有一种规范性的意蕴。仅仅使用这些术语就假定了对某种政制性政府形式的信奉。[英]M.J.C.维尔著：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第301-302、313页。
②凯尔森也言明，司法权和行政权像两个不同职能的有机分裂那样的任何截然分立是不存在的。一个相同的职能分配给不同的官僚机器，这些机关的存在和不同的命名，只有根据历史理由才能解释。参见[奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第306页。
③根据《决议》的规定，审判领域由最高法院统一行使，检察领域由最高检察院统一行使，行政领域由国务院或者分别由各行政主管部门统一行使。
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