政府投资的可持续性，本文主要内容关键词为：持续性论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
陈淮：中央已经明确提出，要推进国有资产的合理流动和重组，要坚持有进有退、有所为有所不为的方针。在国有经济布局的战略性调整中，“进”和“退”的主体是什么？按照市场经济认识，只能是国有资本，是产权。这意味着，由国家或政府占有的那一部分国民财富将从实物资产形态转变为价值属性的资本形态；“国有资产”产权的一般形态将首先表现为国有资本的产权，而不是国有企业的产权。我们注意到您在近期的一份研究报告中对“国有资本”的概念提出了若干质疑，例如，分属中央与地方政府所有的产权都称为“国有”资本是否妥当。如果不叫“国有资本”，是否可叫“政府资本”。
郭励弘：我认为应当提出一个概念，即“政府资本”的概念。包容中央与地方的区分。
陈淮：在市场经济条件下，我们是否应当把“国有资本”拆分为履行政府提供公共产品职能、调控经济所必要的资本和牟取商业性利益的经营性资本？在我国的实际情况中，可能存在着一种不良情况，即政府所有的那部分经营性资本，利用国有资本概念所提供的公共产品色彩搞垄断。
郭励弘：“垄断”有两层含义。一是政府垄断，指禁止或限制民间资本进入；二是厂商垄断，指由一家公司控制相当部门市场。发达国家的政府垄断基本上是合二而一的垄断，大众汽车、雷诺汽车都曾是国有企业，但是政府资本只此一家，别无分店。我国大部分行业中，政府的垄断不含厂商垄断之意，例如上百家汽车厂几乎都有国资背景；这种状况与其说是政府垄断，不如说是政府笼而不断、政府包揽更贴切一些。政府包揽而非垄断，有经营效率低下之弊，而无规模经济之利。而“竞争”本来只有一层含义，是说不同资本所属厂商之间的拼抢。在我们这里则发展出了第二层含义，要求同一个老板的下属公司之间也要拼个你死我活。两大石油石化集团竞相高价收购加油站。为“竞争”而进行的拆分终于演变成某些行业为拆分而拆分。原有色总公司的资产重组就是拆成铝业、铜铅锌、稀有稀土三大集团公司；幸亏有些矿产品的共生性较强，否则焉知不会按元素表拆出十几家“中国”字头的集团公司。总之，政府资本之间的竞争乃至恶性竞争，可称天下奇观。
陈淮：就是说，在我国实际上存在着“政府资本”之间的相互竞争。垄断表现为摒弃民间资本，竞争存在于政府之间。根据发达国家经验，这种政府垄断与政府竞争并存的领域是否就应当是国有资本退出的主要领域之一？
郭励弘：初看起来，我国已经把政府资本的进退提上日程，比欧洲只不过滞后一、二十年而已。但我们的政府资本有着诸多特色，不能与国外简单类比。美国的经济哲学从来就是“凡民间能做的事情政府绝不插手”，铁路系统是19世纪民间资本利用欧洲资本市场建立起来的，其他能源、交通运输、电信也都由民间投资经营，甚至许多学校、医院也是私立或私人捐赠。唯一的例外是公路全部由政府建设，但这也算不上是垄断，因为免费公路只有投入没有产出，政府并不排斥私人建造；事实上美国第一条私营付费公路（弗吉尼亚州杜勒斯绿色公路）以失败而告终。当前在我国.政府的介入与垄断遍及各个产业。不仅限于基础领域。商业和纺织业是发达国家政府从未介入过的行业，我们现在“以纺织工业为突破口”，摆明了政府资本还要大进。国内贸易局最近提出国有商业要退，但仍须由政府持股35%，摆明了不想全退。另一方面，即使发达国家也是最近才开放电信业，我国则在加入WTO之后， 允许外资数年内可持股49%—50%。纺织与两弹齐飞，电信共商业并退，颇有进退失据之嫌。
陈淮：国有资本还是政府资本可能主要涉及存量部分。最近在增量投入部分，在基础设施领域中，很多学者争论于是否可由更多民间资本介入；或者说，是否可采用更为市场化的模式运作。从国际经验看，政府包办基础设施投资确实也有成功的经验，市场化运作亦可举出失败的教训。目前我国基础设施的主要投资者仍是政府，但现实问题是政府确实又包办不起。在“十五”期间，这应当在国有资本，或说政府资本的进、退问题中重点考虑。
郭励弘：商业化与市场化有着密切的联系。商业化的表征是盈利，市场化的表征是竞争。显然，商业化是市场化的前提；只有商业化的基础设施项目才能够推向市场，只有商业化的基础设施企业才能在市场经济中立足。不能盈利的项目，只好由政府来操办；不能盈利的企业，只好撤销或者改吃皇粮。如果要根据一般情况作出大致区分的话，可以把基础设施各产业方向的投资分为四类：第一类是纯公益性项目，产出服务无偿提供，不仅谈不上投资盈利，就连日常经营费用和维修费用也要从外部补充。如生态、环保、防洪排涝、城市道路等项目。第二类是低收费项目，产出服务虽有收益，但未必能够补偿日常经营费用和维修费用，投资基本无法回收，更无法盈利。如灌溉、工程调水供水等项目。第三类是一般收费项目，营业收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现投资回收，因此难以靠自身积累来完成更新性质的投资。如城市供水、供气、地铁等。第四类是能够全部回收投资、而且能够产生资本积累的项目，如特定的铁路线、特定的收费公路及桥隧、独立电厂电站等。其中有些项目的投资盈利性超过一般竞争性行业，如：以还本付息加固定收益率确定上网电价的电厂，由用户投资而由企业收益的城市电信等；这类项目若放弃垄断，其公益性只会增强不会削弱。
陈淮：即使在充分发达的市场经济条件下，由政府提供只具有“外部经济性”的公共产品也是绝对必要的。问题是没有回报，或者说没有足够的回报，投资就不能真正形成“资本”，而只能形成“成本”。这里可能需要讨论我国财政力量能在多大规模、多长时间内承担其这样一个重任。
郭励弘：这就是国有投资的可持续性问题。现实的情况，一是我国目前多数基础设施项目无法盈利，二是我国政府资本还要支撑各类竞争性产业，三是国有资本的运作效率不如市场经济下的民间资本高。如果这三个判断同时成立，那么就需要考虑我国基础领域的国有投资是靠哪些条件维系的，这些条件是否具有可持续性。可有的选择：一是扩大国债发行。不管扩大国债还有多少余地，无非是用明天的收入平衡今天的预算。二是扩大“产业基金”。“产业基金”的实质是预算外税收，但它提高了垄断产业的服务价格，而且在扩大供给的同时还会抑制需求。另外一个经常被各地采用的途径是搞“高负债，假可研的项目融资”，从银行圈钱，扩大金融风险。1996年的《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》对内资放宽标准，最不具盈利性的行业（交通运输、煤炭）只要35%的资本金，一般行业（电力、机电等）则20%即可。这些项目甫一建成就深陷80%以上的高资产负债率，难以摆脱“竣工投产之日就是清算破产之时”的先天性风险。迄今我们的可行性研究对所有项目都判断为可行，不但有良好的盈利能力，而且有良好的偿债能力。但是国家计委、中国工程咨询公司的多次大样本评价后表明，绝大多数已建和在建项目无法全部偿还贷款本息，更谈不上盈性前景。近年来还创造了包括股票上市在内的扩股融资途径。扩股之路能不能越走越宽，关键要看企业的经营效益；如果也是前脚上市后脚ST、PT，股民们未必会有持久的赌性。
陈淮：如果仅靠这些过往不具有可持续性，那么显然的答案是。应当开放基础设施领域。允许与鼓励我国资本、民间资本进入。但进入的结果必然是竞争。
郭励弘：市场化环境就是各类资本能够在同样的规则之下展开竞争的环境。这样的环境有利于吸引民间资本（含外资）更多地介入基础领域，也有利于促使国有资本大大提高竞争力。整个经济体制改革的目标就是市场化、企业化、宏观间接调控。为使基础领域形成市场化环境，必须创造相应的必要条件（注意：远非充分条件）。其中，一是要有明确的市场准入制度。例如国家计委说“只要不是禁止的产业，都可以投”，但又没说哪些方向禁止，显得诚意不足。对于外资的进入，由于这两年在加入WTO谈判中所做的承诺，原来的许多限制恐伯也已失效， 同样必须有新的市场准入规定。二是要政资分开，建立规制。政资不分是政企不分的基础，只有政资分开，才有希望在基础领域各行业建立起规制，一来保护公众利益和国家安全，二来促进公平竞争。三是要有严格的市场清除制度。这一制度主要针对政府资本，因为诸如欠债可以不还、干一个项目赔一个项目也不妨碍生存等有悖市场法则的做法，都是政府资本的特权。没有市场退出机制和市场清除制度，就不会有优胜劣汰，只会有不讲成本不讲效益的恶性竞争。竞争性产业的此类事例比比皆是，基础领域也不例外。四是要建立信用机制。我国投融资体制存在着的一个严重问题就是普遍缺乏信用，而且缺乏信用观念。起源于国资、国企的这一弊端，早已发展成为社会通病。以分级所有为产权框架，对作为所有者的各级政府进行资信评价，以资信等级决定其融资规模和融资成本，是治本的必要手段。五是要改革投资体制，清除行政壁垒。投融资体制改革是诸项体制改革中最滞后的一环，就基础领域的市场化而言，最大的障碍是项目前期工作中以审批制为代表的行政壁垒。涉外（外商、外资、国外设备）项目的商务，不批可研不得实质性谈判，不实质性谈判无法达到可研深度；谈成的条款未必能批准，批准的条款未必能谈成；这种连环套式的制约措施，实不知是何居心。国资的所有者缺位，严加审批尚有可凉之处；外资和国内民间资本的所有者俱都健在，审批所为何来？
陈淮：即或有民间资本、外国资本的大规模进入，总体看基础设施领域中的增量投入仍需以政府资本为主。我认为，没有理由说，基础设施领域中的政府投资就只能低效率。关键是改革。要投融资体制动大“手术”。
郭励弘：近期内基础设施投资仍将以政府资本为主。这没有争议。若要提高政府资本投资的效率和效益，必然涉及到国企、金融、投融资三大体制改革。其中一个比较关键的问题，是根据经济性质对项目作出分类。一是按照公益性和商业性对项目划分。依据是项目投资的盈利性前景。二是按照不同的投资主体划分。因为就“投资”的严格经济含义来说，公益性项目只有“建设”没有“投资”。商业性项目的投资主体应该是公司、企业。要实现这一点，必须实行以出资人制度为核心的改革，确立公司的投资主体地位，凡商业性项目不得由政府直接投资，必须由公司投资，同时由公司承担投资风险、享有投资回报和承担经济责任。三是实行项目的分割制。一些兼有公益性和商业性的项目，是可以分割开来分别组织的。类似西气东输这样出自公益性决策的项目，如果不作任何分割而按商业化项目来运作，恐怕没有多大成功的希望。四是进行公司的整合。整合的目的是形成具有投融资功能和资本运营能力的大企业，以备在加入WTO之后面对国外大公司，具有本土作战的能力。 对于新建的商业化项目，原则上应采用公司融资的方式来投资建设。公司融资比起项目融资来，有着更多的扩充权益资本的途径，也有着更多的提现、变现手段，还能更多地获得债务资金的支持，如果说有什么不便的话，惟一之处就是不能推卸责任。