我国宏观经济运行的制度解析，本文主要内容关键词为：经济运行论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自1978年实行改革开放以来，由于在经济、法律和文化等社会生活各个方面进行了卓有成效的改革和制度创新，取得了令世人瞩目的成绩；但也存在着一些制约经济发展的问题。从制度变迁的视角对宏观经济运行中的主要问题——粗放型经济增长、社会贫富差距拉大和“三农”问题加重作出考察，给出我国宏观经济运行问题的制度变迁框架，并据此提出推进我国经济有效增长的政策建议。
一、制度变迁与粗放型经济增长
（一）政府推进经济增长目标的单一性（GDP数量型增长）的制度变迁，是我国经济粗放型增长的主要原因
我国政府在经济增长目标上所实施的制度变迁主要是为推进GDP的数量型增长的，而与GDP的质量型增长或数量和质量型增长兼顾的相关制度变迁则很少。应该说自新中国成立至改革开放以来，我国经济发展的指导思想和评价体系上看，重数量扩张、重速度增长一直以来是贯穿各项政策的一条主线，这是符合我国人口多、底子薄的基本国情的；但也正是这一指导思想使得我国经济在数量型增长的轨道上越走越远。
以我国推进对外贸易的制度变迁为例，我国在对外贸易领域所进行的制度变迁，如外贸自主权的不断下放、出口退税税率的居高不下、人民币币值的不断贬值，其目标函数主要是为了追求扩大国际贸易余额和增加外汇储备的。目前，我国的国际贸易总量在世界排名已由1976年的第三十二位排在现在的第三位，外汇储备排在世界第二位；但我国的对外贸易质量却没有同步提高，仍停留在较低水平上。一方面，我国对外贸易的依存度越来越高（现已在70％以上），增加了经济发展的国际风险；另一方面，由于出口商品多为价值链的低端产品，资源的净输出严重，出现了贸易贫困化趋势，国内生态环境也日益恶化。
再从我国经济的整体质量来看，虽然经济总量已居世界前五，但经济质量的国际差距却十分明显，经济的数量增长和质量增长的矛盾日益突出。据中国科学院的一份报告资料显示，2002年，我国全员劳动生产率为1646美元，高收入国家平均为55355美元，相差32倍；我国农业生产率为506美元，高收入国家平均为23798美元，相差46倍[1]。
再以一次能源、淡水、水泥、钢材和常用有色金属等五种资源原材料消耗量来计算的节约指数看，我国位于资源绩效最差的国家之列，我国五种资源的单位GDP消耗量是世界平均水平的1.9倍，这说明我国并没有从根本上摆脱资源能源密集型的经济增长方式。
因此，总体来说我国在推进经济增长的制度变迁中，由于制度变迁是以数量型经济增长为主，而与质量型经济增长相关的企业生产的技术标准、能耗标准、矿产资源的回采标准、环保标准和安全标准等的制度变迁一直维持在静态的状态和较低的水平上，更为甚的是一些领域或行业缺少或没有国家或地方标准，由此导致了经济的粗放型增长。
（二）官员升迁惟GDP论的制度安排在官员追求自身利益最大化的理性选择下，形成了超强的路径依赖并使经济在粗放的轨道上惯性运行
在我国经济体制市场化的改革进程中，经济发展逐渐成为了考核地方官员业绩的最重要指标之一，一些学者的研究也证实了地方政府官员的升迁与当地的经济发展呈显著的正相关关系。因此，在政府官员升迁的官选，且官选的基础又是以经济增长率为主的制度安排下，惟GDP论政绩的思想很快嵌入了官员的施政理念和行动当中，便出现了“口号经济”、“数字经济”和“跃进经济”，以及形象工程和政绩工程。
一方面，中央已三令五申明令取缔的小煤窑、小冶炼、小发电、小造纸和小锅炉等“五小”的粗放型生产方式，在地方政府的保护下屡禁不止且大行其道，导致我国资源消耗和浪费严重，也使得经济增长对能源的依赖程度不断提高。2001年，我国能源消耗强度为1.4万吨（按2000年每亿元GDP不变价格计算），为改革开放以来的最低点，但从2002年开始，单位GDP能耗持续上升，2003年创造每亿元GDP需要消耗1.5万吨标准煤，2004年为1.6万吨标准煤；投资效果系数也不断下降，1元投资能在2005年导致国内生产总值增加0.185元，比2003年下降了0.07元，比1981年更是下降近0.10元，低于同期世界和发展中国家平均水平。
另一方面，以技术效率提高为标志的集约型生产方式难以确立。据世界银行的一份研究报告显示，我国的生产率在改革开放后的很长一段时间里的确显著增长了，但这个增长主要得益于劳动力从农业向非农业部门的转移，即“配置效率”的改善提高了我国经济的生产率水平，但技术效率的改善并不明显。
（三）重要生产要素市场取向的定价制度变迁受政府自身多重目标的利益诉求而难以突破，在其他制度变迁的影响下，就成为了地方政府推进数量型经济增长的必要条件
我国经济体制改革成功的关键之一是渐进式的制度变迁，但也正是渐进式的制度变迁，时至今日与市场经济相适应的生产要素市场定价制度受政府多重目标的利益诉求而难以突破；在其他制度变迁的影响下，这些制度的缺陷被有效利用并得到进一步的强化。
以税制改革为例，1994年中央政府进行了分税制改革（即地方工业增值税75％上交中央政府，另外的25％留给地方），也正是这一改革激发了地方政府为了保证财政收入而推进经济发展和扩张经济总量的热情。在政府垄断土地资源和配置信贷资金的体制下，在城市化和重工业化能有效增加政府税收的激励下，各地方政府人为地加速了城市化和重工业化的进程。从而导致各地、各区的重复建设和产业趋同。产业结构严重失衡，电解铝全行业亏损，焦炭、汽车、铝合金、钢铁等行业的产能严重过剩；同时，我国总量过剩的问题也愈演愈烈。据商务部调查分析报告显示，2005年下半年，全国600种主要消费品中，供求基本平衡的商品有172种，占28.7％，供过于求的商品有428种，占71.3％，没有供不应求的商品。
（四）政府推进经济集约型增长的制度变迁受现行制度安排的约束而难以有效实施，这是当前经济仍沿着粗放型轨道运行的症结所在
应该说，我国经济数量型增长目标的调整是具有滞后性的。1997年亚洲金融危机，我国粗放型经济增长的问题就已显现出来，此时应为经济由数量型增长向质量型增长目标过渡的最佳时期；自2001年以来的本轮经济增长，总量过剩和结构失衡、经济增长和资源（能源）瓶颈、数量扩张和质量提高、经济高增长和居民收入差距拉大等的矛盾也暴露出来。在此种情况下，中央政府提出了科学发展观的指导思想，并大力提倡建立节约型经济、构建和谐社会和走可持续发展之路，并在一些领域相应地进行了制度变迁，也收到了一些实效。但是，只要GDP的增长率仍是考核政府官员政绩的核心指标和官员升迁的官选及重要资源的政府配置的现行制度安排不能改进，地方政府在执行中央政府政策时的机会主义不能消除，官员肆意创造权力的恶习不能根治，法大于权的实施机制不能有效确立等，追求产值最大化增长的粗放型经济增长方式就难以改变。因此，也就不难理解现在一些地方政府官员为什么不重视中央政府实施集约型经济增长方式的正式和非正式制度安排，近两年的矿难事件就是明证。
二、制度变迁与社会贫富差距扩大
（一）我国收入分配制度变迁的市场化取向，是社会收入分配拉开的基本原因；而由于税收制度和财政转移支付制度存在缺陷，从而导致居民收入差距继续拉开
我国收入分配制度经历了从改革前的按劳分配不断演进为按劳分配为主、多种分配方式并存再到按生产要素分配的过程，在这一制度变迁的进程中，效率优先、兼顾公平一直是贯穿始终的一条主线。按生产要素分配情况看，其分配的原则就是效率优先，效率优先就会拉开收入差距。以劳动者受教育水平即所拥有的人力资本为例，劳动者受教育水平不同其收入水平也不同。据中国改革基金会国民经济研究所2004年对全国3200名进城的农民工的抽样调查显示，按教育水平分类的平均月收入为：小学未毕业769元，小学毕业为815元，初中毕业为960元，高中毕业为1286元，大专毕业为1554元[2]。再以劳动者所在部门或行业的生产效率为例，生产部门或行业的生产效率不同其收入分配也不同。据《中国统计年鉴》显示，由于城乡生产效率存在较大差异，城乡居民的收入差距亦较大（见表1）。
表1 1981～2005中国城乡居民收入比率（以农村人均收入为1）
年份
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
比率
1.83 1.70 1.71 1.72 1.95 1.98 2.05 2.01 2.02 2.18 2.33 2.54
年份
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
比率
2.60 2.47 2.27 2.47 2.51 2.64 2.79 2.89 3.11 3.20 3.20 3.22
从表中可以看出，城乡收入差距因其生产效率不同在改革开放以来是不断拉大的。目前，我国城乡居民的收入差距已远高于国际上通行的2～1.5∶1的标准，我国已因此成为世界上城乡收入差距较大的国家之一。
基于上述分析，我国的收入分配制度的确贯彻了效率优先的原则，但兼顾公平却因税收制度和财政转移支付制度的缺陷不仅没能得到贯彻，而且使收入分配的差距越来越大。一方面，由于间接税的税收制度存在缺陷，从而使得富人越富、穷人越穷，导致我国国民收入的初次分配明显不公。另一方面，由于落后贫穷和急需发展民族工业等原因，新中国成立以来我国政府在经济发展的指导思想上一直是重工轻农和重城轻乡，这就决定了我国财政转移支付制度在安排上的价值取向，并在改革开放后的制度变迁上得到进一步强化。因此，靠财政转移支付而建立的社会失业、医疗和养老等保障制度排除了农村居民，这就进一步拉大了城乡居民收入的差距。同时，在财政支出上，政府的有些办公费用所占比例过大，也使得能够用于转移支付的资金捉襟见肘。再有，因负责中央转移支付的部门过多，转移支付的渠道过长，一方面造成了审批项目的成本太高，另一方面也导致了资金被大量截留和占用而成为政府主管部门的部门利益，中央财政转移支付的作用大打折扣。因此，转移支付制度很难发挥其调节收入差距的作用。
（二）我国价格改革的双轨制度变迁的渐进性，是导致居民收入因机会不均等所造成的贫富差距扩大的重要原因
我国价格改革的路径是实行政府定价与市场形成价格双轨并存的制度，并逐步扩大市场价格的比重，最终形成以市场价格为主的新的价格制度。也正是由于一些有关国计民生的大宗商品和主要生产要素价格的市场化取向是逐步推进的，如20世纪80年代后期至90年代初期的粮食和钢铁等物价、人民币汇价、贷款利率的双轨制，使一部分人通过计划低价的购买和市场高价的贵卖在短时间内积累起巨额财富。据国务院发展研究中心的专家测算，因为价格的双轨制而形成的物资、资金和外汇的价格落差，每年就高达4000亿元左右；这一巨额资金中的40％左右落入了个人手中，若按百万元计算，仅此一项，我国每年就多出16万百万富翁。另外，其它方面的双轨制如承接建设工程中的招标和议标等，也使一部分人钻了政策的空子。
（三）我国推进经济发展的制度变迁的非均衡性，是导致地区收入差距拉大的根本原因
制度安排所带来的各地区经济发展进程和发展速度的差异性，导致了地区间收入差距的拉大。改革开放前，我国经济的发展战略是均衡的；改革开放后，我国经济的发展战略是梯度推进的，即对各地区在贸易、投资、财政、税收和引进外资等制度安排上分时间、按阶段地给予政策优惠，其顺序为80年代东部沿海、90年代中后期为中西部地区、21世纪初东北地区。这一制度的安排和实施，一方面不仅符合我国的国情（我国各地的区位优势和要素禀赋差异较大，东部优于中西部）和世界主要国家经济的梯次发展规律（如美国等）；另一方面，也促进了我国经济的快速发展。但由于财富积累中的马太效应，优先发展起来的东部就越有能力充分运用和享受中央所给予的各项政策优惠（以出口退税政策为例，由于我国出口商品的90％都是由东部沿海省市完成的，相应地，它们享受到的这种出口退税的“隐性转移支付”就多，这在客观上必然加大东西部地区的贫富差距），并进一步获得了快速发展的潜能和优势，也就不断加大了东西部地区的收入差距。以2000年东中西部的农民收入为例，东部地区为3649.4元，中部地区为2170.6元，而西部地区仅为1605.8元，东部地区为西部地区的2倍还多。
（四）核心制度变迁的滞后性和不匹配性，是导致社会各阶层收入差距加大的重要原因
核心制度变迁的滞后性和不匹配性主要表现在经济体制和政治体制的改革上。我国的制度变迁是以经济体制改革为核心，再辅之以政治体制改革的。具体过程是1978和1984年分别进行了农村和城市经济体制改革，到1992年进行市场经济体制改革，也是在1992年党的十四大提出转变政府职能，再到1998年进行行政机构改革；这种先经济后政治的改革路径对于保证经济体制改革的顺利进行并获得巨大成功提供了稳定的政治保障。但也因此，导致了政治体制的变迁滞后于经济体制的变迁，并导致政治体制与经济体制的不匹配。政治体制改革的滞后，使政府的职能没能转换到进行宏观经济管理和有效提供公共产品上来，而仍然停留在掌控主要资源配置和直接参与甚至主导经济发展状态上，因此，这在地区之间造成了权力不均衡，进而造成经济差距。以固定资产投资为例，权力越大的地区，投资越多，因而该地区的居民收入也就越多。以2002年为例，北京的人均固定资产投资最高，为15905元；各省会城市人均9223元；地级市的人均固定资产投资为5137元；县级最低，人均才590元。这种投资差别当然给各地居民不同的收入机会，2002年北京的人均GDP是28449元，到省会城市人均GDP是22565元，到地区级市是13660元，最后到县一级才5674元。
（五）国有企业制度变迁的设计缺陷、缺失和矿产资源以及重点行业的垄断经营制度，使收入分配明显不公
一方面，为使国有企业真正成为一种“有效率的经济组织”，我国从1978年开始至今对国有企业进行了改制。改制的基本路径是：1978～1983年的放权让利、1984～1986年的利改税、1987～1991年的经营承包责任制、1992～2004年的建立现代企业制度和2005年至今的实行股份制和公司治理结构。应该说，我国国有企业的改革获得了一定的成功，其成效也是有目共睹的；但是在“摸着石头过河”的自上而下的国有企业改革过程中，由于忽视了对产权改革进程进行周密而合理的制度设计，使国有企业下岗职工正当的、合法的利益没有得到保障，也使国有资产流失严重；而这部分流失的国有资产，多半到了少数人的手中。据有关资料统计，我国国有资产的流失每年都在400亿美元左右，这也就造成城镇居民财富差距的拉大。另一方面，有关国民经济命脉的重要行业和关键领域的垄断经营。也造成了城镇居民行业收入差距的扩大。改革开放以来，我国的矿产、电力和煤气等靠自然垄断，金融、保险、邮政、电信、交通和房地产等靠行政垄断，在缺少竞争对手的情况下，获取了超额垄断利润。由于资源税制的缺失和国家作为出资人没有参与这些行业的利润分配等原因，这些垄断高额利润几乎都留在了各自的行业中；因此，其从业人员就获得和享受了其他行业所没有的高工资、高奖金和高福利的待遇。据有关专家的研究表明，2001年电力煤气业的实际行业收入是合理收入的1.23倍，不合理收入达到18.89％；交通运输业的实际行业收入是合理收入的1.13倍，不合理收入达到12.8％；金融保险业的实际行业收入是合理收入的1.40倍，不合理收入达到39.9％；房地产业行业的实际收入是合理收入的1.21倍，不合理收入达到21.2％。
三、制度变迁与“三农”问题
（一）农村制度变迁的滞后和产权制度变迁的难以突破及原有体制下一些制度的不断强化加剧了城乡分割，并使城乡二元体制处在闭锁的状态
自1979年，我国首先在农村进行了以家庭联产承包责任制为核心的产权制度变迁，到1984年底全国98％的农村家庭都从这一制度变迁中获得了土地经营权和部分收益权。这在一定程度上调动了农民生产的积极性，而此时城市经济体制改革才刚刚起步，因此农村的发展速度明显高于城市，从而使城乡差距迅速缩小。以城乡收入比看，城乡收入比也从1978年的2.57降至1985年的1.86。1984年10月党的十二届三中全会制定的《中共中央关于经济体制改革的决定》标志我国的制度变迁中心从农村转移到了城市，从而使城市经济发展驶入了快车道。尽管国家在农村又相继实施了一系列的制度变迁，如1988年的宪法修正案增加了土地可依法转让的条款、1993年的政府明令新一轮承包期延长30年不变和允许土地使用权依法有偿转让等政策，但农村整体的产权制度改革、特别是土地产权制度改革远远慢于城市，使缺少土地核心产权的农民不断丧失土地的部分或一切权利，从而使农村产权制度创新的边际收益不断递减，造成了城乡差距的拉开拉大。自1985年至今的20多年中，以生产率和收入差距体现的城乡二元经济结构除了在上世纪90年代中期短暂缓和之外，其余年份都是不断强化的。
同时，最能反映二元体制特征的户籍制度、就业制度、医疗制度和养老制度等虽自改革开放以来有所变化，但并没有从根本上改变二元经济体制的特征；不仅如此，在一些现行的制度安排下还得到进一步强化。如户籍制度，虽从1984年起开始松动，但并未从根本上改变城乡户籍管理的分割局面，在现行享受基础教育必须在户口所在地就近入学的制度安排下，由于城乡教育质量的差异，使城乡下一代的差距提前拉开；再比如，工资制度，农民工与城市工人收入相比，同工但不同酬。据国家统计局数据显示，2004年全国农民工的月平均工资为539元，而同期的城镇职工月平均工资是1335元，这也是由于户籍限制所导致的国民待遇的差异，等等。再有，与农民生产相关的制度变迁也带有明显的二元经济色彩。以金融机构和金融服务为例，农村金融机构严重缺失，农民也难以从金融机构获得贷款，即使获得了贷款，其贷款成本也是各经济主体中最高的，这就严重地阻碍了农村经济的顺利发展。凡此种种，都导致了城乡二元分割的进一步加剧，也使城乡二元体制处在闭锁的状态。
（二）农村制度变迁的不配套和路径选择的偏差，是导致“三农”问题难以解决的根本原因
解决“三农”问题的关键是要实现农民的非农化、农业的产业化和农村的城镇化。改革开放以来，我国为解决“三农”问题所进行的制度变迁是不配套的。主要表现在：在农民的事实（指从事非农行业）或法律（有城市户籍）的非农化上，现行制度中不仅没有或缺少推动农民非农化的制度条件，相反却对农民的非农化设置了重重障碍。我国农村人口非农化主要是通过农民子女经过努力学习升入大学毕业后到城里安家立业、农民进城务工并事实上在城里安家就业和农民随农村的城镇化进入城市这三条途径来实现的。目前，农民子女想通过求学之路进入城市也并非易事，其原因是各级政府对农村基础和高中教育在人财物等方面投入的制度供给相对不足，造成了农村基础和高中教育与城市相比有着较大的差距，导致农村学生受教育的先天不足，这在客观上减少了农民子弟有能力享受高等教育的机会；同时，高等教育的高额收费也使一些能升入大学的农民子女被挡在大学门外，即使升入大学也因昂贵学费所造成的物质（农民家庭返贫）和精神（学生沉重的心理压力）上的负担影响了学生学习的质量；更因现行制度安排及其扭曲所造成的就业市场的不公平竞争，也使得农村大学生很难找到较好的工作进而在城里安家立业。再以进城的农民工（我国现有农民工的1.2亿）为例，这部分农民也很难非农化。这一方面是因为进城务工人员的受教育程度较低（90％以上为初中水平），同时政府也没有或缺少提供相应的职业培训方面的制度安排，这就决定了他们只能从事于靠出卖体力的简单劳动，因此他们的收入水平也很低；另外，各级政府对农民工的待遇制度，如对农民的各种收费制度、与城市工人的同工不同酬的工资制度和同工不同享的社会保障制度以及子女因无城镇户口而不能就地就近入学的教育制度等，都使农民工难以非农化。
制度变迁设计路径的偏差和缺陷，是农业产业化难以有效实施和推进的主要原因。农民的非农化和农民的组织化是农业产业化的前提。农民的非农化受阻和农民对土地处置权的缺乏使农地无法按市场规律进行合理流转，这制约了农业的产业化进程；同时，公司加农户等大农业的农业生产组织形式的制度设计，也因与小农经济的规模庞大（土地的极大分散性和分割性导致利益的多元性，造成了土地的封闭性、凝固性使用，导致积累水平较低）、农村经济的单一化（只能靠土地维持生存，强化了农民对土地的依赖性，形成了人人分田、户户种田、家家小而全的侏儒农户）、农民组织程度的极弱化（使得农民在与公司合作中处在弱势地位，无法保障自己的合法权益）等不相适应；尤其是乡镇村级政府的不积极作为（执行政策的机会主义行为、不作为以及侵害农民利益的违法行为），加之城市取向的制度变迁在农村无法适应的问题，如“缺乏符合我国国情的、专门针对小农村经济基础的上层建筑即符合农民需要的法律和制度等”（温铁军，2005），使农村的产业化很难实现。因此，现行制度将农户束缚在狭小分散的土地上，加之人均耕地日趋减少及土地肥力递减规律，使农业发展长期徘徊在比较低的水平上，也阻碍了工业化的进程。
农民的非农化和农业的产业化不能实现，农村的城镇化也就难以实施。即使有些如珠三角和长三角的极少部分农村已实现了城镇化，但也因较低的农民素质和相应的制度变迁的滞后离真正的城镇化还有相当的距离。
四、实现我国经济健康运行的制度变迁建议
1.在实现经济集约型增长上，一是要完善和提高国家标准，包括生产标准、技术标准、资源开采和利用标准、环境标准和安全标准等，使之与我国的整体发展水平相适应并符合经济集约型增长的需要；二是改进官员业绩考核办法，完善官员的选任、提拔和升迁的体制和机制，使他们把民众的利益作为自己行动的出发点和落脚点；三是转变政府职能，使政府职能真正转变到公共服务领域上来；四是完善立法、执法和司法环境，构建法治社会，有效避免和消除地方政府及其官员的机会主义行为。
2.在缩小贫富差距上，一是要采取有力措施，完善初次分配制度（税收制度）和再分配制度（财政转移支付制度），切实解决城乡居民收入差距过大的问题；二是积极推进重要生产要素的市场定价进程，切实发挥市场配置资源的基础性作用，还生产要素拥有者一个公道，克服和根除政府官员的寻租行为；三是采取有效措施，如加大中央政府对后发地区的财政转移力度和政策倾斜力度，增收资源税、分享企业利润，切实解决收入的地区差距和行业差距问题；四是积极推进国有企业的制度创新，要在制度的设计和执行上避免国有资产的流失，确保国有企业职工的利益。
3.解决“三农”问题，一是积极推进农村的制度创新，如农地产权制度创新，确保农民能够按市场规律获得农地的各种收益，缩小城乡差距；二是建立正义和公平的制度，给农民以国民待遇，切实消除城乡二元经济分割的制度障碍；三是积极推进农民非农化的制度建设，为农村劳动力的转移提供科学的制度条件；四是积极探索符合中国国情的，并能切实提高农民的组织化程度和农业的产业化程度的制度设计，为农村最终城镇化创造条件。
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