伊犁州党校 新疆伊犁 835000
摘要：民族区域自治制度是我国解决国内民族问题，保障少数民族合法权益的基本政治制度。《中华人民共和国民族区域自治法）（以下简称《民族区域自治法））作为实施民族区域自治制度的基本法律，调整民族自治地方的民族关系，保证民族自治地方的自治权，保障少数民族的合法权益。（民族区域自治法）颁布实施30年来，在实行民族区域自治制度和维护少数民族权益方面，极大地促进民族地区经济社会发展。但随着我国面临的国际形势和国内环境的变化，《民族区域自治法》实施效果还不尽理想，尚需进一步完善。文中对民族区域自治制度的发展与完善进行了分析。
关键词：民族区域自治制度；发展；完善
1导言
我国宪法规定“民族区域自治是在少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”，并通过自治权的行使，实现少数民族对内部事务的自主管理，以及相关权益的保护。学者对民族区域自治制度内在构成要素的研究，大多也是从这一法律诠释出发的。有学者在对中国乃至世界各国民族政策考察之后，认为中国的民族区域自治制度主要包含四个要素，即少数民族、聚居区域、自治机关、自治权等。另有持相似观点的学者，在对中国的民族区域自治进行大量案例研究之后，也认为民族区域自治制度的制度性要素为地域、群体、自治机关、自治权等。就某种层面而言，这两种观点揭示了民族区域自治制度的内部构成，抓住了制度的根本和核心，但又都忽略了一个极重要的要素——自治法规体系。法制对于现代民主政治来说，往往具有第一重要性，民族区域自治制度的贯彻落实必然要有法律作为后盾，并以国家《宪法》和《民族区域自治法》为基准。
2坚持和完善民族区域自治制度的时代价值
2.1巩固和增强中国特色社会主义制度自信的体现
民族区域自治制度是中国共产党长期性地把理论与实践相结合，而创制的解决当代中国民族问题的根本性政治制度，是中国特色社会主义制度的基本组成部分。民族区域自治自其在革命战争年代作为一种设想提出，到付诸实践并取得第一次成功———1947年内蒙古自治区成立，再到新中国成立后被写入1954年宪法，最后被确立为中国特色社会主义的基本政治制度，其经历了半个世纪之多。在这一历程中，民族区域自治制度及体现其主要内容的《中华人民共和国民族区域自治法》也得到了诸多完善，制度地位不断得到巩固。与此同时，制度实施取得了诸多成功，且越来越得到人们的认可。首先，民族区域自治的实施，成功地把新疆、西藏等等少数民族聚居区纳入国家政治体系，建立了统一的民族国家政权，实现了民族与国家的整合。其次，少数民族群体及其成员认为民族区域自治制度的实施使他们逃出了原来的惨苦状态———农奴生活、阶级压迫，不在遭受民族歧视与民族压迫，真正地感受到自己“当家作主”的地位。再次，民族区域自治制度实施以来，尤其是改革开放和西部大开发之后，西部民族地区的经济社会也得到了大幅度的发展，国家和东部发达省份也在不断帮扶西部地区，体现了中华民族一家亲。当然，随着国家政治建设的推进，为巩固其现有制度地位和成功实践中所取得的成就，从而巩固和增强中国特色社会主义制度自信，民族区域自治制度也还须在坚持中进一步发展完善。
2.2推动和实现国家治理体系现代化的必然
国家治理体系在某种层面上可以理解为国家治理过程中形成的制度架构。民族区域自治制度是当代中国制度架构中的主干之一，自然也是构成国家治理体系的重要内容。“国家治理体系和治理能力的现代化”的提出，也就蕴含着对民族区域自治的制度现代化要求，以及对民族事务治理能力现代化的要求。就此而言，首先是要正确认识到民族区域自治制度需要在坚持中不断完善。民族区域自治已实施近70年，但在民族区域自治的制度架构和理论构成中，作为统一国家政权之民族基础的“中华民族”，并未获得一席之地。“中华民族”这一概念仅仅停留于文化层次，而没有获得制度性内涵或成为法律性概念。此外，我国宪法和民族区域自治法都明文规定“少数民族可在聚居区域建立自治机关，行使自治权，实行区域自治”，但是对少数民族和民族自治地方的义务规定却不甚明了，存在权利与义务不对称的现象。再者，《民族区域自治法》的法律规范中，并没有就违反《民族区域自治法》的行为进行如何处理，作出规定，在民族区域自治贯彻落实过程中缺乏相应的制度监督机制。
其次，还要准确把握新常态下民族事务治理的困境。在新常态下，国内经济社会结构发生了显著变化，民族治理问题与就业、升学、收入等结构性问题相交织，形成一种地域之间、民族之间的结构性差异。这种结构性差异，在各族人口跨区域大流动的现代化趋势下，与文化差异相遇时，很容易就会成为族际关系冷漠和族际冲突的催化剂。不仅如此，在今日全球化的背景下，国内少数民族事务治理还常常受到国际民族问题和一些别有用心的国际舆论的影响，这也进一步加大了民族事务治理的难度，使得民族事务治理困境重重。民族区域自治制度尚需继续完善的实际情况，以及民族事务治理困境重重的的现实性，在一定程度上表明国家治理体系与治理能力现代化的实现仍是任重而道远。
2.3建设和振兴中华民族共同体的要求
民族是“接受和发送其族员利益信号的中转站”，同时“也会增加这些信号，并产生新的信号”。而族群的多元性与利益的多样性又是同时存在的。如果任由这种多元性和多样性发展，势必会分散公民的利益关系，影响到国家的整体性利益。近年来，我们国家内部也流行着一种多样性和多元化的理论，冲击着一体化建设。而且在现实民族生态中，中华民族共同体的建构也是困境重重。新中国成立以来，我们国家基于更好地促进少数民族发展、更多地实现民族平等和民族团结等目的，而实行一种趋向“地方民族主义”的民族政策，通过民族识别，把本是文化族群的若干群体，用政治化的方式加以建构，从而使得各族群的界限明晰化和固定化。这种方式在各族群处于低水平发展阶段时，无疑促进了民族合作、民族团结，但其并没有从根本上促进各民族群体的中华民族认同，也没能很好地形成中华民族共同体意识。
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新中国的成立，是一个以中华民族作为民族基础的新生民族国家在世界东方屹立起来，表明中华民族获得了国家形式，而中国作为民族国家获得了民族内涵。若没有一个坚强的、凝聚的中华民族的真实存在，那么则有可能会产生国家性问题，危及国家的合法性。因此，当代中国完善民族区域自治制度的过程中，在促进各少数民族发展的同时，还应树立一种“求同”理念，即要以建设和振兴中华民族共同体为根本方向。
3民族区域自治制度面临的主要问题
一是对《民族区域自治法》的重要地位认识不到位。《民族区域自治法》作为确立民族区域自治这一基本政治制度并保障民族自治地方行使自洽权的基本法律，在法律位阶上居于高位，对各项自治权及其国家机关的职责作了全面系统地规范。但在贯彻落实这一法律的各项规范时，一些国家机关及其工作人员往在存在认识上不到位，使得这部法律的实施效果不那么尽如人意。二是《民族区域自治法物部分条款过于抽象，操作性不足。三是《民族区域自治法》执行性不够强。《民族区域自治法》是一部基本法，无论在体例、结构还是立法技术上都深受现行宪法的影响，内容原则抽象，大量的“叙述性”条文明显缺乏规范效力。“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则。而《民族区域自治法》中就存在大量的软条款。许多条文使用“可以”、“根据需要”、“自主”等柔性表述，赋予行为主体充分的选择空间；部分条款虽然使用“应当”、“不得”、“禁止”、“严禁”等硬性措辞，但由于通篇缺乏法律责任条款而丧失了保障功能。总之，软条款的大量充斥严重影响了该法的实施效果。’四是《民族区域自治法）对散居少数民族权利保障问题覆盖有限。虽然该法在一定程度上对民族自治地方的散居少数民族权利间题有所涉及，但民族区域自治在本质上毕竟是主要针对民族聚居区的制度设计，这就决定了该法在散居少数民族问题上作为的有限性。
4民族区域自治制度的完善
4.1完善《民族区域自治法》
《民族区域自治法》是解决我国民族间题的基本法律，应补强《民族区域自治法》的实施程序规定，硬化《民族区域自治法》中的“软法”色彩。虽然2001年修订的《民族区域自治法》在时代性、完整性间题上得到提升，但实施性不足的突出问题仍未解决。要对相关条款进行细化，在原则性内容基础上适当增加程序性规定和刚性条款；增加罚则，明确法律责任，使该法真正实现由软法向硬法的转化。配套立法要跟进，完善下位法保证《民族区域自治法》实施。
4.2抓紧制定《散居少数民族权利保障法》
（民族区域自治法》主要保障了在民族自治地方的基本权益，但随着社会转型，许多少数民族成员离开民族自治地方，散居在全国各地，解决散居少数民族权利法律保障问题尤为重要。制定《散居少数民族权利保障法》，使之与《民族区域自治法》彼此配合，分别对散居和聚居两大类少数民族的权利问题给予有针对性的保障，并由此促成我国民族法制由“一翼”向“双翼”的历史性转变。’应当看到，《散居少数民族权利保障法》的出台能为《民族区域自治法》的实施提供有力的制度协同，为民族区域自治制度的深化注入新的活力。
4.3完善经济与生态立法
贯彻创新、协调、开放、包容、共享五大发展理念，统筹推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设，实现经济可持续发展和人口与资源、环境相协调。加强少数民族地区基础设施建设、发展特色经济和优势产业、搞好生态建设和环境保护、加大扶贫开发力度、资源开发和利用等方面的立法。
4.4重视吸纳少数民族习惯法
每一民族都有独特历史文化和风俗，构成民族内部规定性的习惯法。民族习惯法是各民族成员间共同认可遵守的准则和规章，具有乡土社会的地方性和极强的地域约束力，制约影响少数民族各种活动。根据少数民族风俗习惯与宗教信仰等确定立法项目。如许多少数民族有不同禁忌，在饮食方面可制定类似食品卫生管理条例的单行条例；根据民族医药特点可制定类似民族医药保护发展条例；根据自治区地貌名胜与文物遗迹和非物质文化遗产和自然资源等确定立法项目等。
4.5完善民族区域自治制度监督检查机制
《民族区域自治法》和地方民族立法实施情况的监督检查，对于保障民族区域自治制度的落实具有十分重要的意义。自1984年颁布实施（民族区域自治法》以来第一次全国范围内的执法检查，至今相应的有效执法监督检查机制尚未建立。当务之急是建立民族法治实施体系和监督体系，完善监督检查机制，对贯彻执行《民族区域自治法》及相关配套法规以及民族自治地方法规情况进行经常性的监督检查，维护民族法制的严肃性和权威性。
5结束语
总之，民族区城自治制度是我国解决国内民族问题，保降少数民族合法权益的基本政治制度，在促进少数民族和民族地区发展方面发挥了十分重要的保阵性作用。但民族区城自治法宣示性条款多，强制性不足，应补强民族区城自治法的实施程序规定，硬化民族区域自治法的“软法”色彩。
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[3]张梅.新形势下坚持和完善民族区域自治制度的研究[D].中央民族大学硕士论文，2015（3）：18.
论文作者:郭慧
论文发表刊物:《基层建设》2016年第33期
论文发表时间:2017/3/7
标签：民族论文; 自治法论文; 制度论文; 少数民族论文; 民族区域自治论文; 区域论文; 国家论文; 《基层建设》2016年第33期论文;