高等教育成本分担实施过程中若干问题的研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,若干问题论文,过程中论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国居民的收入普遍提高，生活有了很大改善，带动了对教育需求的上升。2003年农村居民家庭恩格尔系数降至45.7％，开始跨入小康阶段，而城镇居民家庭恩格尔系数降至37.1％，开始跨入富裕阶段。中国城乡居民消费支出的这种变化意味着更多的家庭可以将更多的资源用于家庭成员的教育投资，这为社会成员对高等教育承担一部分必要的成本奠定了经济基础。
从社会集团利益角度来看，原来的社会分层结构发生了很大的变化，收入差距也在逐渐拉大甚至悬殊，2003年基尼系数已经逼近0.45，2004超过0.465①。收入差距的扩大导致了显著的社会贫富差距。不同社会阶层的人们，他们对待教育的态度和能够接受的受教育成本差异很大。但是，在近些年的高等教育成本分担的实践中没有考虑诸如这样的问题，因此实施的过程中存在许多问题，必须认真研究现有的政策和制度，采取具体的改革、完善政策措施，才能保证教育机会公平在我国得到充分的体现。
一、当前高等教育成本分担实施过程中存在的问题
（一）教育成本分担比例达到或超过了社会大多数人能够承担的心理极限
高校收费改革从上世纪90年代开始，到1996年左右招生并轨时，全国平均收费标准每年约为500元。2005年许多高校收费达到了5000元左右，平均10年上涨了10倍。现阶段大学费用支出，一年收费最低是3800元，再加上住宿费、生活费等所有开支平均在一万元人民币以上，有的学校每年仅学费就超过一万元。2005年民办大学与独立二级学院的收费一般至少在每年一万元左右，最低的也有7300元。
1996～2005年间人均国民收入增长不到4倍，从支付能力来看， 高等教育成本分担的比例达到或超过了社会多数成员接受的心理极限。国家统计局的数字表明，2004年占全国人口70％的农民人均收入只有2936元，其中有40％是实物性收入，还有20％必须用于第二年的生产开支，如购买种子、化肥、农药等。这样一来，农民真正的可支配收入每年人均不足1200元。要供一个孩子读书是非常困难的，而供养一个大学生几乎没有可能。
近年来，在一些院校学生欠费现象普遍，我们认为造成学费拖欠最重要、最客观的原因是学费过于昂贵和学校补偿过于贫乏。
（二）国家分担的比例没有随着经济的增长而增加
高等教育成本是动态上升的， 对教育经费投入的总需求量也是不断上升的。2003年全国普通高等学校生均预算内事业费和公用经费支出，分别比2002年下降了6.56％和4.12％，这已经威胁到了教学和科研的质量。其中部分原因是由于学生数量的迅速增长（参见表一、表二）。
表一 1999年、2004年中国大陆高等教育规模扩张情况
表二 2002—2004年全国高等学校数量变化情况
近年来，全国每年GDP增长率都在9％以上，一方面国家对高等教育的投入确实在增长，但另一方面政府投入与学校和学生增长幅度不相称的财政拨款，导致从1999年扩招以来，学费收入成了高等学校经费来源的主要部分，政府和社会对高等教育成本的分担比例不但没有提高，反而还在相对下降。因此，短期要解决这一矛盾的最好方法就是在一段时间内稳定高等教育的规模，否则，国家分担成本的比例还会继续下降，继而导致我国经济增长带来的社会财富无法反映到高等教育成本分担上来，无法让更多的学生享受到教育体制改革的成果。
（三）成本归集和核算的假设错误
高等教育属于非义务教育，国家分担主要的教育成本，但是社会、家长或个人也要分担一部分教育成本，即高等教育应该实行“实际培养成本”的合理分担制，但关键在于收费标准怎么定。因此，首先要有合理的“成本核算”，而目前的“成本核算”的科学性和规范性还存在问题。
我国现有的成本核算和价格决策方式的思想基础是高等学校中心论。我们一直习惯于强调国家、高等学校对学费标准和尺度的掌握与把持，学费一般是由国家、高等学校计算、规定的。一般由高等学校根据学校层次、专业特征、基本建设以及学校运行支出等要素，预先测定成本，然后按比例分摊在学生身上，最终得出应向学生收取学费的多少。在这个成本核算的过程中，学生只是教育价格的被动接受者。在我们的核算系统中，是用“投入”成本、而不是用产出价值来确定的。度量教育的价值，用的是教师的工资和设备的成本，而不是学生获得的知识所创造的价值。
目前高等教育的成本核算，在具体操作中对学费有两种核收方法，一种是按实际成本；一种是按日常的运行成本。考虑到成本计算的复杂性，现在教育部选取了后一种办法对高校年日常实际运行经费进行成本归集和核算。这样核算成本是不太合理的，它是以已经发生的费用作为成本计算的，即发生的费用等于成本。它实际上是基于这样的经济学假设：存在即合理。
正是基于这种假设，学校、教师在培养人才的过程中可能盲目地追求低成本，而不顾人才培养的质量，提供低质量和低水平教学管理和服务；也可能出现不顾社会对人才的需要片面地、不计成本地提高培养规格，形成对学生的过度教育，产生教育浪费；还有许多学校开设大量的没有什么意义和价值的教学课程，通过讲授过时的、教条的、空洞的教学内容来充满学生的学习生活，无疑是对宝贵生命的极大浪费。以上种种都是要计入成本的，而这些“成本”如果让学生来承担将是极端不合理的。
目前许多高等学校实际上就是把与学生培养有关的各种费用直接归集为培养成本，他们根本就没有科学、合理地核算培养成本的要求，也没有控制和降低成本的动力。因此，高等学校中管理方式粗放，浪费随处可见，许多不应该归入成本的开支都被计算进来，这些都使培养成本迅速增加。2003年许多学校日常运行经费高的超过了1.4万元，低的也在1万元左右。按1.4万的25％高限来计算，每个学生每学年的学费应该在3500元左右，但实际上大多数学校人均学费都超过了这个标准，学生个人和家庭分担的比例在上升，并已经超过了25％，这主要体现在学费的增长上。
从一定意义上说，学生和学校是一种契约、合作的关系，这种关系通过两者之间物质、文化和情感的交流与沟通得以确立并为双方认同。那么，在正常状态下，学生补偿与学校补偿是正相关的，学生补偿越多意味着学校的补偿较多，反之亦然，这有利于发挥学校、学生两个方面的积极性，符合市场原则和价值规律。但有时两者处于零相关。
在这样的情况下，学费是由学校单方面借助外部力量“强加”给学生的。学校收费上涨的冲动是很难控制和抑制的，上级主管部门就是动用行政方式也无法很好地控制。现在学费的增长水平已经超过了民众对高等教育的需求强度与经济承受能力。
如果把那些不应计入成本的支出和浪费都要归入所谓的“实际培养成本”，就十分不合理地增大了学生的“实际培养成本”，而且把这些“成本”让学生来分担是不合理的。因此，我们认为把这个假设——发生的费用等于成本作为教育成本的归集与核算的基础是十分错误的。
（四）成本分担制度执行和落实出现偏差
《普通高等学校学生管理规定》规定了学生承担不超过25％的教育成本，但是由于我国高等教育成本分担制度执行的不到位，在执行的过程中，许多学校将25％的高限作为成本分担的政策和道德底线来控制成本，加大了公民接受高等教育的成本负担。另外，成本分担制度执行过程中的简单化和收费的一刀切，一定程度上加剧了社会分配的不公平，影响到整个社会的均衡发展。
对于那些家境困难的学生，《高等教育法》也规定，学校应采取以“奖、贷、勤、补、减”为主体的多元化资助经济困难学生的政策，但是实际执行的效果并不乐观。目前，高校学生月生活费不足200元的可视为贫困大学生，不足100元的为特困生。按照这一标准，贫困生目前占北京高校在校生总数的15％以上，目前全国大学生中贫困生的比例已近30％，特困生比例为10～15％，贫困生人数将近300万，且绝大多数来自农村。②
现在各行各业很多有成就的人，也都来自贫困的农村，如果让他们通过目前的成本分担的方式进入大学学习，那么，很难想象结果会是什么样。
问题是我们在执行成本分担制度时，没有考虑教育对象的接受能力，特别是没有考虑社会中低收入阶层、特别是贫困阶层学生的承受能力，同时，政府有关部门在成本分担比例的控制上，没有充分地发挥应有的主导作用和监控作用，客观上加剧了享有高等教育机会的不平等。
（五）成本分担制度设计的简单化影响了实施的效果
《普通高等学校学生管理规定》规定学生承担不超过25％的教育成本，作为一个国家、地区、行业甚至学校的总体成本分担的控制目标，我们认为都具有合理性。但是，如果不考虑具体情况，把它作为各种各类学校、专业的统一成本分担的控制目标，就不具有科学性和合理性，有时可能是十分错误的。
现有的高等教育收费标准是由各个地方的物价局根据《高等教育法》的有关规定核定和控制，其核定标准主要是按专业和学校的类别来划分和确定。从理论上讲，这种按培养成本控制和核定学费的标准是严格的、合理的。但是，在这种简单化的成本分担制度的设计中，没有真正考虑和核算不同专业的直接成本（仅仅按专业大类进行了粗略的估计），没有考虑这种制度设计对社会未来人才需求结构的影响，没有考虑人才培养中会产生的教育过程与结果的巨大浪费等一系列问题。
按照这样的成本分担制度，除了艺术、医学等专业院校之外，普通高等院校不同专业学费差异并不大，高等职业学校收费接近于民办高等学校，远远高于一般普通高校。其结果是：
1.大量的学生不管是否喜欢，不管将来的社会需要，都去学习那些所谓的热门专业，如计算机、商科类、法学类专业，而许多社会急需专业没有人去学。结果就是一方面就业难、就业压力大，另一方面企业中的许多岗位没人能干。
2.每年大量的分数很低的富家子弟，往往由于能够承担培养成本，可以进入高等职业学校学习，几年后一批仅仅是为一纸文凭而支付大量的培养成本，素质较低而且将来根本就不想也不会从事高级技师工作的人走出各级职业培训机构的大门。这一方面造成社会的高级技能型人才的短缺，同时也造成国家、社会、家庭财富的极大浪费。本来高等职业教育培养的是高级劳动者，其教育培训的对象应是那些中低收入家庭的子女，而按照培养成本收取费用的做法，较高的学费恰恰把这些人排斥在外。另外，中等职业教育也存在同样的问题。那些急需受到职业培训的中低收入家庭的子女，却因高额的学费而被拒之门外。
由此可见，这种成本分担制度的设计，没有起到根据社会的需要正确引导学生学习那些社会急需的专业，没有考虑公众对高等教育培养成本的支付能力。
实践证明，高等教育的健康发展必须要有政府的正确引导，政府对高等学校的科学管理是高等学校发展的根本保证。高等教育越发达，政府对高等学校的法令法规也就越多。政府要对高等教育进行必要的、适当的、合理的科学管理是社会进步的体现，是从根本上保障公众利益、高校利益乃至国家利益的需要。
二、高等教育成本分担的改革思路
教育公平是社会公平的基础。一个和谐民主的社会，起点就是机会平等，而机会平等首先是受教育机会的平等。失去受教育权，将会造成深远的、长久的社会不平等不安宁。要在制度上保障人民平等竞争的权利，核心之一是保证受教育机会公平。
教育对促进生产率的提高和经济增长具有重要作用，一个公认的假设是：教育程度越高，人力资本的教育含量越大，对经济增长和提高生产率的贡献也越大，即经济增长的速度与受教育者的人数和层次呈正相关，这一假设曾被许多国家教育发展与经济增长的事实证明是成立的。社会成员受教育程度的高低与其收入的多少成正比例关系，受教育机会的不均衡导致了收入的巨大差距。每个人的能力不等、贡献不同，根本问题是他们所受的教育不同。
（一）在国家财政收入逐年增加的情况下，在科学、准确计算高等教育成本的基础上，逐步加大国家在高等教育分担成本的比例，有针对性地承担更多的社会责任
制定学费的标准有两个依据：
其一，法律依据。《高等教育法》规定，在现阶段高校收取学费最高不得超过生均教育培养成本的25％，具体比例必须根据经济发展状况和群众承受能力分步调整到位。同时还规定了对培养成本的核算范围和学费的减免范围。我们认为，根据我国的实际国情，高校学费收入只能占学生培养费的二成左右，不能过快增加。因此改革高校管理体制、加强成本控制将是高校改革的努力方向。
其二，按照世界通行的做法，学费大约是人均收入的10～20％。这与30年代国立大学的学费占平民百姓家庭生活费的份额大约5～10％， 或者相当于一个工人一两个月的平均工资的标准是吻合的。30年代北京大学、交通大学、清华大学和北京师范大学有许多大学生来自劳动人民和小市民家庭。私立大学或“贵族化”的教会大学的学费占平民家庭生活费的份额为35％。③
上述两种办法，均有合理之处，但我们认为目前在成本计算不清楚、哪些费用支出应该归入成本范畴争论不休的情况下，不应当以学校的培养成本来作为成本分担的基础，而应以社会大多数人能够承担的平均成本来作为成本分担的基础，即人均收入的10～15％。相比之下，第二种方法可操作性更强，也更容易控制和监督。
（二）增强成本核算的科学性和透明度
采用高等教育成本分担方式的前提是有一套更加科学、权威的高等学校生均教育培养成本核定办法，并向全社会公布，接受来自社会方方面面的监督。实行高等教育价格听证是对学生支付的必要补充，能够体现国家、高校、学生的权利和责任，并成为一种制衡机制。
国家计划委员会、财政部、教育部在2002年6月联合发出通知， 我国教育收费实行公示制度。对此，要求教育部和各地教育主管部门应尽快实施高校教学基本状态数据年度公布制度，并逐步建立和开放数据库网上检索系统。定期计算和公布各类院校成本，作为社会评价监督的基本依据。
与此同时，要求全国各级各类学校实行教育收费公示制度，学校通过设立公示栏、公示牌、公示墙等形式，向社会公布收费项目、收费标准、收费依据等相关内容，增加高等学校办学的透明度，便于社会监督。
（三）教育成本分担比例的确定应基于社会承担能力和社会人才需求状况
2004年城镇居民人均可支配收入9422元，全年全国农村居民人均纯收入为2936元。全国共有2201万城镇居民得到政府最低生活保障。按年人均纯收入低于668元的标准，年末农村绝对贫困人口为2610万人，比上年末减少290万人； 按年人均纯收入669～924元的标准，年末农村低收入人口为4977万人。④
教育成本分担不等于平摊。让不同收入水平的人群按相同的标准支付学费，对贫困家庭来说，的确困难很大。因此，我国一刀切的高等教育成本分担制度有悖国情，需要调整和改革。
三、高等教育成本分担制度改革的具体设想与对策
在加强成本核算的基础上，设计一套有一定弹性、有很强针对性的成本分担方案，优化社会高等教育人才培养的结构，把有限的教育资源更有效、充分地利用好，减少浪费，按照社会和企业的要求来办好高等教育，培养社会需要的高级人才和熟练劳动力，更好地满足社会不同阶层对高等教育的需求，是我们的一项重要的研究任务。具体设想与方案如下：
（一）总体成本分担比例基本不变，增强学校收费的自主权
在国家财政收入不断增加，对高等教育的投入稳步提高的情况下，国家教育部和地方教育主管部门应进一步做好对每一个学校成本核算的管理，对国家分担成本（投入经费）总量控制，对学校学费收入总额进行总量和比例控制。与此同时，逐步放松对每一个学校的几乎所有专业学费的管理与控制。不同专业学生在成本分担比例上的差异，应由各个学校按照一定的比例自行设计。
成本分担应该是总体上的平均分担，而非简单地平摊到每一个个体。国家可以要求每一个普通高校根据历年生活困难学生的比例，在总的成本分担比例不变的情况下，选择一些专业采用不同的分担比例来鼓励和吸引不同社会阶层的学生进入不同的专业学习，具体来说：（1）长线的冷门专业，国家全分担；（2）中线专业，国家部分分担；（3）热门专业，国家不分担。我们可以设想， 学校不同专业可以按上述三种成本分担方式来收取学费，其大致比例1∶1∶1。
我们建议在基础学科专业，特别是自然科学和部分工程科学类专业，培养学生的成本应该由国家全部负担或大部分负担。而那些应用类专业，特别是商科类、法学类、应用医学、药学类专业，国家就不应该承担相应的培养成本，其成本应主要由学生和家庭分担。
（二）对不同地区、不同层次、不同专业的高校成本分担进行分类控制
在国家分担总成本基本不变的情况下，根据不同地区、不同层次、不同专业类别高校的具体情况，设计和采用不同的成本分担设计方案。
1.不同地区高校成本分担分类控制。中西部地区的高校，国家应分担更高比例的培养成本；东部经济发达地区的高校，国家应分担较低比例的培养成本。
2.不同层次高校成本分担分类控制。高等职业学校和中等职业学校的培养对象主要应该是社会中低收入家庭的子女，主要培养的是高技能人才，国家应高分担或全分担成本，低收费或不收费，引导和鼓励这些家庭的子女学习应用技术。而且，随着普通高校的增多，特别应当增加高职院校的数量。
普通高等学校和普通高级中学的培养对象，国家可以部分分担或不分担。
3.不同专业高校成本分担分类控制。逐步在一些大学推行学费全免的政策，鼓励那些优秀的但是家庭经济条件不好的学生，能够没有任何负担地进入大学学习，费用由国家全部分担。例如，历史上师范院校是不收费的，很多中低收入阶层人家的子弟都可以就读师范院校。具体来说，可以在一些农林牧、矿业勘探与采掘和师范院校继续推行学费全承担的政策。
我们创造性地使用了市场（目标）成本法，即根据市场中教育的消费者能够接受的价格倒推确定其应承担的成本分担水平，这种思想和方法在一些工业企业中曾经使用过，我们认为它是一种简单而实用的成本分担划分方法。
根据经济社会发展的需要以及人力资源市场的供求状况，通过高低不同的学费，引导和鼓励学生选择国家急需的专业进行学习，体现国家对专业人才培养的结构要求和导向。通过市场价格手段，利用学生学费杠杆和标准，发挥学生的选择性、能动性、调节教育经费，协助调整学科专业结构和办学模式，推动高等教育结构调整和竞争力的增强。与此同时，优化高校布局结构，缩小区域间发展水平差距，推动各类高校合理分工定位，形成各具特色的人才培养、科技贡献和社会服务方式。
通过我们的研究与设计，希望让我国更多的人分享高等教育成本分担制度给大家带来的实实在在的好处，促进我国高等教育的公平，推动和谐社会的建设与发展。
［基金项目］北京市教育科学“十五”规划青年项目资助课题“高校教育成本与成本分担问题研究”（CAA02018）。
注释：
① 根据国际惯例，一般认为，当基尼系数小于0.2时为高度平均，0.2～0.3之间表示相对平均，0.3～0.4之间为比较合理水平，0.4～0.6之间为不平均，0.6以上为高度不平均。国际上通常把0.4作为贫富差距的警戒线， 认为超过这条警戒线，就容易产生社会动荡。
② 根据北京青少年发展基金会所做的调查。
③ 1929—1930年《上海市工人生活程度》社会调查报告，当时普通工人的月工资通常为16～33银圆之间，平均约为22银圆；国立大学，如北大、清华、交大、北师大等等每年学费为20圆左右。
④ 根据《中华人民共和国2004年国民经济和社会发展统计公报》的数据。