城市土地资产经营新思路探讨，本文主要内容关键词为：新思路论文,土地论文,资产论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1002-2104(2003)04-0060-04
1 土地收购储备机制运作存在的问题
自20世纪80年代初我国开始土地使用制度改革时，将土地作为资产经营的观念就已产生，随着改革的不断深入与发展，土地资产经营方式在不断改进和完善，土地资产经营也从收取土地有偿使用费→协议出让→招标、拍卖出让→出让、出租、作价入股、授权经营等多种形式发展，尤其是近几年的土地收购储备，更将城市土地资产经营事业推向了高潮。所谓土地收购储备，即城市政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用规划和城市规划，对收回、收购、置换、征用的土地进行前期开发、整理，并进行储备，以此供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的行为。自1996年上海成立第一家土地收购储备机构——土地发展中心以来，我国土地收购储备事业方兴未艾，已经在全国遍地开花。事实证明，引进土地收购储备机制经营城市土地资产是时代赋予我们的历史使命，对于促进城市土地资产科学管理与土地资源合理利用起到了巨大推动作用。当然，在承认成绩的同时，我们也不能否认其中存在的一些问题，虽然这些问题的负面影响目前来说还不是很明显，但若不引起足够重视，及时探讨解决对策，不久的将来也会成为问题的主要方面，影响到实施土地收购储备机制的最终效果。目前土地收购储备机制运作的主要问题表现在以下几个方面：
(1)资金结构单一，容易引发资金运作危机。就目前各土地收购储备机构的资金来源看，都是依靠财政拨款和银行借款，由于政府管理职能涉及面广，可以提供储备机构的资金有限。以杭州市为例，政府只在机构成立之初投入4000万元，而机构截至2001年底的土地收购规模已经达到20亿元，土地收购储备业务的资金实际上主要来源于银行借款。即使现在有些地方成立土地基金，借助于基金投资经营土地，实际上也是一种依靠借贷资金的筹资模式。虽然依靠借贷资金可以“借鸡生蛋”，但由于资金使用期限的限制，随着经济发展的变动情况，利率的变动，借贷资金比例过高，资金运用的风险就很大。杭州市目前遇到的一个重要问题就是随着土地收购储备规模的扩大，大量资金沉淀在土地上，到期向银行还本付息的压力很大，目前每月需要向银行支付的利息达到近500万元，这直接影响到机构未来土地收购储备业务的进一步扩展。一旦资金运转出现危机，可能会因债权人的处罚而遭受严重经济损失。
(2)管理与经营职能重叠，目标多元化，经营效率降低。从目前的土地收购储备机构看，除上海之外，大部分都是政府部门直接领导的事业单位，是城市政府利益的重要代表。这样，在具体实施土地收购储备时，储备机构既是土地经营者，又是土地管理者，既承担着促进土地资产保值增值，确保土地收益最大化的义务，同时还肩负着调节土地市场，实施各项规划，确保城市公共与公益事业用地需求的社会职责。作为经营者，以盈利为目的，追求利润最大化；而作为管理者，则要以合理配置社会资源为最终目的，追求的是社会效益的最大化。由于机构经营目标的多元化，不仅不利于机构进行科学合理的财务核算，而且还对储备机构提高经营效率、形成合理的经营者监督与激励机制都会产生负面影响。
(3)行政干预因素较强，市场作用难以有效发挥。作为政府职能部门的代表，受到行政隶属关系的限制，土地收购储备行为受政府领导政策的影响很大。许多地方在很多情况下政府领导的一句话或者一个文件往往对土地资产的经营方式起到决定性作用，土地收购储备机构很难真正面向市场规范化经营。例如，有些地区为了吸引外资或者扶持个别企业，往往以土地为“诱饵”，想通过协议低价出让的方式以留住外商或者搞活企业，有些甚至随意减免地价，造成土地资产的不合理经营，给以后土地市场规范化发展埋下隐患。
(4)地区间缺乏协调配合，切实垄断土地一级市场难度较大。从目前各地的土地收购储备形势看，尽管土地收购储备机构在全国各地已经是遍地开花，但仍然是以城市政府为单位各自为阵。有心人可以发现，凡是土地市场较为发达，经济发展较为迅速的地区，土地收购储备事业欣欣向荣；凡是市场欠发达，经济发展缓慢的地区，土地收购储备事业却步履艰难。不管哪个地区，要完全垄断一级市场的土地供应难度很大，市场发达地区主要涉及到政府财力问题，而市场欠发达地区不仅涉及到财力问题，而且还涉及到土地收购储备的市场经营风险这样一个关键的限制因素。地区间的各自为阵与不协调发展，各地区为吸引投资，可能会竞相压价，很容易形成地区间土地市场的恶性竞争，导致土地收益的流失。同时，由于一级市场的不完全垄断，也会给土地投机者以可乘之机，不利于土地市场的规范化运作。
2 引进公司制度经营城市土地的新理念
基于以上原因，笔者提出了引进公司制度，成立土地资产经营公司经营城市土地资产的理念。这里提到的土地资产经营公司是指以公司形式成立的，以收购、开发、经营城市土地资产为主要业务的股份有限公司。
2.1 土地资产经营公司的机构设置
在全国成立一家土地资产经营总公司，各省市区成立国有土地资产经营分公司，各主要市、县成立土地资产经营子公司，国务院作为城市土地所有者代表以股权委托形式将城市可控制的全部经营性土地分别委托给各土地资产经营公司经营，机构具体设置见图1所示。依据地租理论，土地经营权的具体委托可按照用地单位的隶属关系进行，即中央所属用地单位的土地资产由总公司经营，省直属用地单位的土地资产由各分公司经营，各县、市所属用地单位的土地资产由各土地资产经营子公司经营。总公司所有土地股均为国家股，各分公司、子公司的土地股可按土地收益在中央与地方的分成比例分为国家股和地方股。公司内部机构设置根据《公司法》要求进行，具体可设立董事、经理、董事会、监事会、股东大会等机构，政府土地管理部门可作为最大的土地股股东向公司派遣股东代表，对公司的具体运作进行合理有效的监督管理。
图1 土地资产经营公司机构体系构建
2.2 土地资产经营公司的运作模式
成立土地资产经营公司后，土地资产的具体经营模式如图2所示。由图2可知，首先可由政府规划部门将政府可控制土地按照规划要求划分为经营性用地和非经营性用地两大类。经营性用地和非经营性用地由土地资产经营公司和土地收购储备机构分别收购、开发、储备后统一供应，若由于规划的变动导致收购土地用途与性质发生变化，土地收购储备机构与土地资产经营公司间可根据需要相互交易土地使用权。土地资产经营公司除了可以接受政府注资与银行抵押贷款外，还可发行公司债券，向社会广泛募集资金等，也可以公司间相互参股等方式广泛筹集资金，调节资金余缺，分散资金风险。
图2 土地资产经营公司运作模式图
3 成立土地资产经营公司的现实意义
引进公司制度，将土地收购储备机构的社会职能与经营职能进行科学分离，可以有效弥补当前土地收购储备机制的不足，其现实意义主要表现在以下几个方面：
3.1 优化了资金结构，降低了资金风险
成立土地资产经营公司，既可以向各投资者借贷资金，也可以接受各投资者的股权融资，在保障土地收购储备资金供应的同时，也可以保持公司自有资本与借贷资本的相互协调，合理控制资金结构，大大降低资金运作风险。
3.2 土地经营目标明确，经营方式专业化，经营效率得到提高
成立公司性质的土地资产经营公司，将现有土地收购储备机构的经营职能分离出来，储备机构只负责社会公共与公益事业等非盈利性质的土地供应，履行政府部门作为社会管理者的职能；而对于盈利性较强的经营性用地的供应，则由以利润最大化为目标的土地资产经营公司统一供应，确保土地资产的保值增值，促进土地利用效益的最大化。这样，一方面土地资产经营公司可以真正作为“自主经营，自负盈亏，独立核算”的市场主体进行土地的市场化经营，形成科学合理的经营监督与约束机制；另一方面通过土地经营“公司化”的模式，可以进一步强化土地经营的专业水平，造就一批高素质的经营管理人才，提高土地经营效率
3.3 行政干预因素减弱，市场机制作用得到充分发挥
土地资产经营公司拥有土地经营权，政府以资金和土地作价入股，享有的只是作为公司股东的股权。此时，国有财产转化为公司法人财产，政府部门对土地资产的经营再没有直接干预权，从而大大消除了行政因素在土地经营中的不利影响。公司可以根据各股东的要求，通过公司内部机制对公司经营者进行激励与约束，严格按照市场规律收购、开发和经营土地。政府部门则只需依法作为行政管理者对公司的市场行为进行管理监督，在适当时候也可以以公司股东身份实行股权经营，对土地市场进行间接调控，确保市场资源配置作用的充分发挥。
3.4 有利于地区间的平衡发展，切实垄断土地一级市场
在各主要城市成立土地资产经营子公司，以主要城市为中心的多个联系紧密的城市政府共同以各自土地资产作价入股，成为同一子公司的股东。同时，各子公司之间、分公司与子公司、总公司与分公司之间通过相互参股、控股等，更有利于实现土地资产的跨地域联合经营，调节地区间的土地余缺，促进各地区土地市场的协调发展，达到切实垄断土地一级市场，确保土地资产保值增值的目的。
收稿日期：2003-02-27