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中图分类号：F30文献标识码：A文章编号：1004-972X(2006)04-0045-03
目前的“三农”问题，是改革开放以来一直存在的问题，或者说是改革开放后我国经济快速发展阶段的必然性特征。其产生、存在及发展不限于“三农”本身，而是与全国宏观经济发展速度与发展环境紧密相关，是结构性及体制性矛盾在经济发展中长期积累的结果。因此，解决“三农”问题，应从经济发展中各因素之间、结构与体制之间的相互关系等进行分析，从国家经济综合发展战略角度制定解决对策。
一、宏观经济快速发展中的矛盾与“三农”问题
“三农”问题中的突出问题是农民增收缓慢，凸显于20世纪90年代后期，成为近十年来及今后一定时期内宏观经济发展中的难题之一。其形成不排除“三农”内部的自生性，但主要与以下几对宏观经济快速发展中出现的矛盾有直接关系。
(一)农业经济快速发展与农业结构调整滞后的矛盾
改革开放以前，我国长期处于贫困状态，“三农”的核心是农产品供给长期严重不足。为此，在确立农村经济体制改革目标时，解决温饱、缓解粮食供求问题自然地成为农村改革的首选目标，此目标以实现农产品数量增长为特征。农村经济体制改革以土地使用制度改革为突破口，实施较长期的农民家庭承包制，该制度的激励作用使农民除了努力投入劳动外，同时进行大量的物质、技术及资本的投入，使农业生产水平连年提高，促使农业及农村经济进入了快速发展时期。在制度改革、技术应用与农民劳动热情的综合因素协调作用下，粮食产量出现持续性增长，于1984年突破4000亿吨大关，1996年又突破5000亿吨大关，形成了自1980年代初到1990年代中期农业有史以来的持续性发展时期。同期，乡镇企业的快速发展使农民增收渠道拓宽，增收水平大幅度上升，粮食价格几次上调。到1996年，我国粮食和其他主要农产品的供求关系实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变，我国农业真正跨入了一个新阶段，农民的收入也上了一个新台阶。但此时，资源短缺、农产品的市场性约束、农村环境治理、贫富差距拉大等多重问题迅速凸显出来，这些问题越来越集中制约着农业和农村的持续性发展，并以结构性矛盾和农民增收困难为两大突出难点。
作为一个刚刚解决温饱问题的农业人口大国，刚刚实现农产品总量平衡、丰年有余，市场经济的优胜劣汰竞争机制开始对农业生产发挥越来越大的作用，要求农产品要具有优质化与稀缺性，农业生产者收益状况要取决于所提供的农产品是否满足市场的需求。市场需求是一个变量，农业结构需要不断地调整以适应市场之需求，农业生产目标要由追求数量转向追求质量，农业生产类型由产品型、传统型农业转向效益型、市场型农业，农产品种类由单一的、普通的、低档的、劣质农产品转向优质、多样和专用产品等，只有调整与转变农业结构才能保证农产品的质量和价格，最终保障农民的收入不降低。但这些以市场需求为导向的结构调整是在政府职能、农民素质、市场信息、农民利益保障机制、风险规避和资本技术替代等条件不足或知识技术储备欠缺的前提下发生的。在这种情况下，即使调整结构也必然会出现盲目性、雷同性和短期行为等。正因如此，十多年来尽管各级政府空前重视结构调整，但多数是围绕着短期市场需求和农产品价格变动进行的，在农业内部产品之间此增彼减的数量关系上做文章，而在农业整体链条即产前、产中和产后关系中，多是在产中环节上调整品种结构，而产前服务、产后市场开发及产销协调等方面远未受到同等重视，这种随机性调整对农民收益不但没有保障而且极易造成损失。如在一些山区县政府号召农民大栽果树，城市周边则大量发展蔬菜等。2004年太行山区的柿子和石家庄、保定等城市周围的大白菜喜获丰收却没有市场，造成满树红彤彤的柿子无人采摘，大白菜仅0.08～0.2元/公斤。在农业保险机制缺位情况下，农民一年的劳动因市场价格低不能得到收益保障。可见，在中观区域层面上政府部门缺乏对农产品的优质化、多样化和专用化等战略性调整规划，结构调整滞后与市场经济对策准备不足的矛盾导致农民收入降低，这些问题仅靠农业、农村和农民是难以解决的。
(二)城镇化高成本推进与农民进城高“门槛”之间的矛盾
二十多年改革开放的实践证明，减少农民数量，是富裕农民的途径之一；大力发展非农产业，能够较快增加农民收入；城乡人口流动起来，城乡经济才有活力。要减少农民数量，发展非农产业，促进城乡人口流动，惟一的出路是加快推进城镇化建设。从1980年代开始，农民离土不离乡，进村办、乡办企业从事非农产业，进而转向进入城镇以从事建筑、服务等第三产业为主，收入渠道拓宽。二十多年中城镇人口占总人口比重由18％上升到37％左右，净增2亿左右，其中一部分是城镇人口自然增长，一部分是因行政区划变更增加，而农转非人口仅占35％，城镇化发展中吸收农村人口的速度缓慢。农业进入新的发展阶段后，城乡二元经济结构并未打破。在技术升级换代、人力资本提高时期，一些乡镇企业恰因资金、技术和人力资本的不足而纷纷退出市场，农民退回到农村，农民从业的领域和稳定从事非农业的人口数量相对1990年代前处于变窄、下降趋势。城乡分割管理的户籍制度至今没有打破，使城镇中的农村剩余劳动力始终处于流动状态，无法纳入真正的城市劳动力统一市场，形成农村劳动力在城镇就业的不稳定性与短期性特征。另外，近些年的城镇化发展中，一些地方政府以行政权力为中心配置资源，将城镇化建设当成政绩工程或形象工程，政府高成本推动高标准的基础与环境建设，城镇居住、就业、子女上学等高“门槛”形成排斥农民就业和农民变市民的必然性障碍，结果是城乡二元经济结构非但没打破，城镇发展带动城乡经济增长和就业扩张效应不能发挥，反而形成了政府推动型的城镇化建设与农民进城谋业困难的新矛盾。
(三)工业技术变革与农民自身素质之间的矛盾
从世界发达国家经济发展过程中表现出的规律性分析，经济发展过程是一个由资本积累到资本发挥重要作用的渐进性过程，这个过程既是资本替代劳动的技术变革过程，又是人力资本不断提高的过程。我国是个农业人口占多数的大国，工业是在一穷二白的基础上起步的。在优先发展工业的方针政策下，原先没有基础的工业起步后依靠转移农业资本积累进行发展，建立起了较完整的工业体系，而农业本身发展的资本积累却连续空位二十多年。当工业的发展刚有能力反哺农业时，工业体制改革和资本替代技术变革时代却已来临。先是国有大中型企业及民营企业产品竞争要求资本、技术注入，企业通过改制、兼并、上市、融资等方式进行速成式技术的升级换代，简单劳动纷纷退出，企业普通劳动力迅速减少，大批工人下岗待业，农民进城进厂已更为困难。而曾有中国工业“半壁江山”的乡镇企业，在这场技术变革的大潮中直面生存与发展双重挑战，仅十多年的发展历史难以积累足够的资金跟上技术升级快车，一些乡镇企业日渐萎缩或纷纷倒闭。乡镇企业曾使大量农村剩余劳动力成为农民工人，技术变革不仅使乡镇企业数量减少，吸纳劳动力的能力降低，更使农村劳动力向第二、三产业转移的空间变窄。农民自身的文化素质无论是从事工业或现代农业都难以适应，而组织农民进行技术培训和知识补缺工作又多停留在地方政府的计划或预期中。资本、技术对劳动的替代和大量农民自身素质低的矛盾，成为减少农民和从事非农产业的时代性障碍。
(四)小农户与大市场之间的矛盾
我国农业长期以小规模家庭分散经营为主体经营形式，限制了规模经济的形成。家庭作为农业经营的主体，因投资能力有限，经营方式以传统方式为主，与自给半自给农业相适应。多数农户土地经营的目标以自给性消费为主，即每年的粮食收获后，除按合约缴够国家和集体外，第一选择是满足家庭消费和储备，少量余粮作为商品粮出售，使市场农业处于产品余量和边缘地位。当农业发展由农产品长期短缺进入供求平衡、丰年有余的新阶段后，市场竞争使传统农业的传统产品销售困难，而小规模家庭经营制又限制了农地的流转，适应市场需求的结构调整滞后。这种家庭小规模分散经营、粮食满足自我安全、余粮作为商品出售的特点，不利于农产品价格的提高和成本的降低。又因农民缺乏组织性，自然形成了千家万户的小农户直接面对国内外两大市场，因而农产品价格提高难和生产成本增加快，这种局面对农民增收和农业发展形成多种困难。市场对农户的挑战和大市场与小农户之间的矛盾，集中表现在农业进一步发展难和农民持续增收难的问题上，这些仅靠农民个体是无力解决的，也不只是“三农”的问题。只有进行农业经营组织制度创新，在农地家庭承包制30年不变的前提下，创建各种适宜当地农民需求的经营组织制度，才能解决小农户与大市场的矛盾。
(五)WTO带来的区域间挑战与机遇的矛盾
加入WTO对我国农业带来了机遇与挑战。但机遇是什么？谁最受益？挑战是什么？如何迎对？这些现实问题在已过去5年多的时间里仍然找不出切实可行的答案。原因是加入WTO后，虽然扩大了解决“三农”问题的选择空间，却也增加了问题的复杂性和解决的艰难性。对外开放程度的扩大，使国内市场国际化和国际市场国内化特征表现出来，区域间的不平衡问题越来越突出。在形式上，我国农产品进入国际市场的空间扩大了。但实际上，我国农业国际竞争激烈程度加剧了。千家万户的小农户面对的是国际资本型大农场的竞争，其劣势在竞争中一下子凸显出来。只有东南沿海经济发达的少数地区、少数产品，因有参与国际市场的基础，农业生产按照国际标准和国际市场需求强化农产品质量管理和进行结构调整，利用国际市场的机遇会多一些，挑战可转化为机遇。而在中西部广大农村特别是欠发达和低收入地区则挑战多于机遇，因适应市场调整结构缺乏条件，农产品又依靠国内销售为主，国内市场在农产品的质量标准及检验检测体系方面建设落后，在小规模分散经营的农户主体和低水平的组织化程度基础上提高农产品质量是非常困难的。因此，对多数和落后地区的农民而言，挑战大于机遇，增收更加困难。因此，农业和农村的发展，需要国家的支持和保护，在国家财政投入不足的情况下，加入WTO对大多数农民而言挑战更多于机遇，必然加大“三农”问题解决的难度。
二、解决“三农”问题的途径
(一)客观认识“三农”问题产生与存在的必然性
由以上分析可知，目前的“三农”问题，其产生与存在既是我国经济发展特定时期的现实问题，具有经济发展的阶段性特征，又是中国经济宏观发展过程中长期积累的结构性和体制性矛盾的产物；既有农业发展中只重视产中生产过程，追求数量目标，使产前、产中、产后环节长期相互脱节的问题，又有宏观经济发展中执行部门对政策理解的错位、目标偏差和各种矛盾交织积累等问题。这些都说明“三农”发展也进入了一个新阶段或新的复杂系统中，因此，制定解决措施要从长期战略性和短期战术性两方面考虑。
农产品全面短缺时期的问题是农民的温饱和农民的收入问题，而影响农民增收的因素主要在农业和农村内部，在农民生产的主动性和积极性等方面。农产品全面短缺时代结束后，“三农”发展受到来自“三农”外部的制约因素增多，影响农民收入增长的因素及方式越来越复杂，对农民收入增长的制约越来越强烈。农民收入的增长已经越来越取决于整个国民经济的发展状况、城乡经济的相互作用、财政收入的分配政策、土地经营制度的创新等。因此，对农民增收的认识要客观分析与评价，在客观分析的基础上，从宏观经济发展角度制定解决对策。一方面积极寻找实现农民收入快速增长的机会，采取有效措施增加农民的近期收入；另一方面将更多的精力转到扎扎实实抓好促进农民增收的基础工作上，从调整国民收入分配格局、加快农民组织制度创新、正确积极推进城镇化建设等方面将战略性规划与战术性措施组合起来，消除农民收入增长的制度性约束，实现标本兼治。
(二)城镇发展以吸收农民为重点
城乡经济统筹发展，主要在政策上体现出城乡居民平等待遇，从住房、就业、子女教育、医疗卫生、社会福利等方面消除“二元经济结构”差异，拆除农民进城面对的各种高门槛，实行一体化平等管理。特别是城郊农区，在城市发展中征用农民赖以生存的土地，只给较低的征地补偿费，政府转手出让地价就增值几倍到几十倍，而这些农民进城的第一个难以迈入的门槛恰恰是高地价，失去土地又不能进城的这部分农民就成了失地农民或“三无”农民(种粮无地，就业无岗，社保无份)，这部分农民便成为一个新的困难群体。城镇经济统筹发展是地方政府的职责，城镇经济发展主要靠第二、三产业，这是吸收农民就业的最直接领域，但要从政策上放低农民进城门槛，如农民可以带地进城、以地入股等。经营好城镇，为农民进城就业创造条件，需要地方政府加大财政与金融投资支持力度，由向高标准基础设施建设投资转为向城镇中小企业倾斜，建立城乡统一的劳动力市场和农民就业培训机制，缩短农民变市民的过程。通过职业技术和文化知识等培训，提高进城农民素质，转变传统观念，增强适应能力，逐渐成为新一代城镇市民，既为城镇经济良性健康发展起到劳动力保障作用，又可激活城镇就业竞争机制，拉动城乡经济扩张，促进城乡经济统一协调发展。城镇化建设要进行城镇合理体系建设，形成以大中城市为“龙头”的城镇网络体系，制定大中城市在体系中的发展经营战略；使小城镇在网络体系中形成分工，在分工中得到发展，在发展中形成优势，以城促工，以城移民。通过现有城市的合理经营，提高现有城市生产力水平，增加吸引、转移农民的能力，这是世界各国走向现代化的共同规律。
(三)政府应加快立法扶持和加强农民合作组织建设
在农民家庭小规模承包经营制度稳定不变的现时条件下，提高农产品标准适应国内外市场的需要，依靠农民自身力量难以办到，而政府的职责应是充分发挥协调、扶持作用，加强家庭经营运行环境的建设，将农民、土地、农产品与市场联接起来，通过引导、扶持发展农民合作组织和农业中介组织，建立有组织的市场化经营方式，逐渐改造传统分散的经营方式，直接解决农民以家庭小规模经营、小部分余粮独立销售、产品质量低和生产交易成本高、抗御风险能力低等生产与营销问题。根据地区经济特点和基础条件，扶持建立农民信任的中介组织，因地制宜地选择组织形式，如农业合作社、农民专业协会、股份合作组织、工商农合作组织等形式，联合土地、资金、技术与劳动力，通过土地使用权流转实现规模经济，提高农业产业化发展水平和农业效益。进行农业组织制度的创新，是在不改变土地家庭承包制的基础上对小规模家庭经营的有效改造。通过现代产业组织形式在农业中的引进，可逐步调节千家万户小农户与大市场之间的矛盾，实现在现时情况下农民增收的目的。农业合作组织的建设要遵循循序渐进原则，因地制宜发挥区域优势，不搞形式化和政绩化。政府要提供一个健全的制度环境，尽快对合作组织建设进行立法，形成法律保护和监督，使合作组织顺利发展、健康壮大，向适应市场经济要求的市场农业和现代化农业转变。
(四)调整工业发展战略，为农民就业创造条件
从过去二十多年农民收入增长的背景和宏观条件分析，解决“三农”问题更应该关注、重视如何经营好现有工业和发展非农产业。社会发展的一个基本经济规律是，当人们解决了吃饭这个基本生存条件之后，农业虽仍在国民经济中占重要地位。特别是我国作为农业人口大国，农业的基础地位不能动摇而应加强，但国民总产值的增长与整个经济的发展，就不再主要取决于农业的发展，而是取决于人们生活消费中其他非农产品的增加，如衣物、住房、电器、交通、通讯、旅游、娱乐、公共基础设施等。在人们从事产业与劳动时间上，则是从事农业活动的人数和时间越来越少，而从事其他活动的人数和时间越来越多。调整工业发展战略，首先应经营好现有工业，从为农民就业创造条件着眼，更加重视工业和非农产业发展。农民通过培训实现稳定的非农就业，将成为解决农业、农村和农民问题的主要战略性途径。只有充分认识到经济发展的这一规律，并由此出发制定工业发展长远战略，才能从根本上解决“三农”面临的问题。
(五)培养职业农民和农民企业家精神
除考虑加强外部环境吸引农民非农就业的途径外，还应面对我国农民文化与技术水平同现代化农业发展之间存在着巨大差距这一现实问题。在农村人口占绝对比重的国情下，农村人口的转移是一项长期而艰巨的任务，大多数农民留在农村从事农业将是今后一定时期不可改变的现实。因此，从这一角度考虑，应强化认识农业基础产业的地位，农民就业的职业是农业。如何使大量的农民在不改变从事农业职业的前提下，塑造自己由传统的农业劳动者而成为现代化市场农业的从业者，即现代化农业产业工人，或称现代化新型农民，这就需要提高农民的文化素质和营农理念，进行各种形式的农民素质能力的教育与培养，需要政府提供教育条件，这也是政府的一项工作职责。另外，培养农民的企业家精神，将土地作为企业去经营，敢于创新和承担风险，追求经营效益最大化，实现小块土地上的持续性增收。这个过程是漫长的，政府对现代化农民和农民企业家培训机制的建设是必要的基础条件。
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