中国保税区的新发展需要国家统一立法，本文主要内容关键词为：保税区论文,中国论文,新发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为加大改革开放的步伐，我国从1990年开始先后在沿海主要港口城市批准设立了15个保税区。十多年来，我国有关保税区的立法基本上采用“摸着石头过河”的做法，主要由各个保税区在地方政府的领导下，制定在本保税区内有效的法律规范。据统计，迄今为止，专门为15个保税区制定的法律法规有50个左右[1]。毋庸质疑，这些法律规范在保税区的成长过程中起到了重要的作用。但随着保税区的发展以及国际、国内经济形势的变化，保税区目前法治现状的弊端就显得越来越突出，我国加入WTO又对保税区提出了新的严峻挑战，十六大确立的新发展目标对保税区的发展也提出了更高的要求。保税区面临的这些新问题和新挑战，使得保税区的立法与法制建设到了刻不容缓的地步。必须清楚地认识到，我国保税区法律制度创新的时机已经成熟，我们必须不失时机，与时俱进，在完善保税区管理体制与管理机制的基础上对保税区进行法律制度的创新，为保税区的发展提供良好的法治环境和完善的法律保障，以适应时代发展的新要求。
国家对保税区统一立法的紧迫性
随着我国加入WTO以及一系列国际、国内经济形势的变化，我国经济面临国际竞争、特别是周边国家的竞争越来越激烈。保税区发展十几年来，尽管有一定的法制基础，但总体上立法层次低，变动频繁，一直难以形成一个稳定发展的法律环境，有时还会出现在实际操作中各种规定相互冲突等现象。这种法治现状不利于从国家整体利益上保障市场竞争环境，不利于优化和改善企业运行的微观环境。要解决现存的这些严重影响和阻碍保税区发展的问题，急需国家对保税区进行统一立法。
1、现有的法律规范对保税区定性定位不明确
我国保税区设立的初衷，是参照国际自由贸易区的模式，来丰富对外开放的形式和内容。按照国际惯例，自由贸易区的准确定位是“境内关外”，管理方式是“一线放开，二线管住”，自由贸易区充分体现投资自由、货物人员进出自由、金融自由、贸易自由等“四个自由”，从而实现区域内开放极大化。目前，我国缺少全国性的统一立法对保税区进行明确的定性定位，政府有关部门则对保税区有不同的界定，如海关、税务、动植物检疫、工商、公安等部门在原则上将保税区视为“关内”；原对外经贸部门（现商务部）将保税区视为“关外”，但同时又不授予区内企业进出口经营权；外汇管理局将保税区视为“关外”，但在外汇方面，区内企业与区外企业相比则有“松”有“严”。其后果，一是增加了区内企业的运作成本；二是导致保税区行政管理体制不规范。
2、现有的立法层次低，缺乏保障力度
从国际上看，建立保税区是国家行政机关的行为，国家行政机关应走到地方政府的前头，制订统一的全国性法律规范，确保法律的一致性和稳定性，然后再由各地方政府制定地方性法规以保障全国性立法的顺利实施。我国则恰恰相反，地方政府先于国家机关立法。并从数量意义上讲，我国并不缺少保税区方面的立法，但这些法律、法规要么是全国行业性管理法规，要么是地方性法规或者保税区内运营的管理办法、细则，缺少国家层面的统一立法。在和保税区有关的48种法律法规中，由国务院直属部门颁布的规章有11种，由省级政府或人大颁布的法规有23种，由市级政府或者管委会及职能部门颁布的法规有14种，立法层次低且重叠，变动频繁甚至相互冲突，立法过于向灵活性倾斜，打破了稳定性、一致性和灵活性之间的平衡。其后果一是增加了企业的交易成本，二是不利于区内企业权益的保障。
3、加入WTO削弱了保税区的功能优势[2][3]
保税、贸易自由与服务贸易是保税区有别于区外的功能优势。这些优势在保税区过去的发展中，起到不可替代的作用。“保税”是指国家特定职能部门对特定区域、特定范围的应税进口货物暂缓征税，当货物离开特定区域、特定范围时，根据货物的具体流向决定征税与否。保税功用主要是通过减少经营者的流动资金占用来提高其经济效益。保税优势是保税区功能优势的核心。在关税税率越高的国家或地区，保税功能的优势就越明显。“贸易自由”是指按现行政策，保税区与境外地区之间除了无关税壁垒外，还不受制于数量限制措施。从该角度而言，保税区实现了自由贸易。即在保税区内，除危及国家安全或国家法律禁止进口的物品外，保税区进出口货物可不受许可证、配额管理的限制。经营许可证、配额商品的企业在其出口商品配额快到期而国际市场行情不佳时，可将该商品出口到保税区，以充分发挥已有许可证、配额资源的作用，并等待国际市场行情好转；当其进口许可批文尚未申办到手，但货物已到岸时，可将货物储存在保税区，待相关手续办妥后再办理货物进口手续。“服务贸易”，指保税区从其成立开始，就成为我国进出口贸易经营的超前试验基地。由于我国迄今对进出口经营权实施审批制，特别是对外商及国内非公有制企业，目前仅以试点的形式进行极为有限的开放，而进入保税区的企业可不受其所有制性质的限制获得对外接洽权，并可直接与境外客商从事进出口贸易，因此国内的一些非公有制企业利用保税区的这一政策特征，进入保税区开展与境外地区客商的贸易业务，使其自身在实践中学会了国际贸易经营的各种必备知识及操作技能。同时，一些国际贸易商也进入保税区，利用保税区接近中国国内大市场的特殊区位条件，寻找机会进入我国的进出口经营市场。这些给保税区经济的发展注入了活力。
根据WTO协议，我国进口关税的整体水平将从目前的17%降至9.4%[4]；加入WTO后，我国在享受WTO成员国取消对我国商品非关税壁垒的权利的同时，也要承担取消许可证、配额等非关税措施的义务；加入WTO后，国民待遇原则的实施。这些义务与措施的履行，极大限制保税区的“保税”、“贸易自由”、“服务贸易”等功能发挥。
4、加入WTO削弱了保税区的优惠政策优势[5]
目前保税区除具有一些特别的功能外，享有特殊的经济优惠政策：一是企业所得税方面，保税区企业享有经济特区外商投资企业的所得税优惠政策。即在保税区投资的生产性企业，经营期在10年以上，其所得税自获利年度起，实行2年免征、3年减半征收，所得税率为15%。二是区内企业不论其经济成份，均可开设外汇账户。其经营所得外汇可保留现汇，周转使用。三是地方出台的税收返还优惠政策。例如，大部分保税区对区内企业申报缴纳的营业税以一定比例返还。有的保税区把从区内征收的增值税等中央税种的地方分成部分返还给经营者。加入WTO后，我国将对国内外投资者一律实行国民待遇，并实行全国统一的贸易政策，各种区域性的、局部性的特殊经济优惠政策将被取消。这将削弱保税区的特殊经济政策优势。
5、加入WTO后的中国国际义务
根据我国加入WTO涉及保税区的有关承诺，专门列出了三条规定；第一，特殊经济区的法律、法规、措施和区域范围的变化，要向WTO进行迅速通知；第二，对于自特殊经济区输入中国关税领土其他部分的产品，应适用于输入中国关税领土其他部分的进口产品的所有影响进口产品的税费和措施；第三，特殊经济区应全面遵守国民待遇。以及关税的相关变化，需要保税区的国家立法统一各保税区的立法，并协调和衔接国际惯例与公约。
国家对保税区统一立法的可行性
经过十多年的实践，保税区发展取得不少成绩，特别是在管理模式和运行机制方面，与时俱进，不断有所突破，开始走向成熟，开发已经从摸索阶段进入按国际惯例要求、自觉培育国际化竞争力的阶段。现在考虑保税区的全国统一立法，有许多有利条件：一是保税区在开发建设和规范管理方面具备了系统的实践，积累了丰富的经验。二是现有地方法规和国家管理部门的系统政策为保税区统一立法打下坚实的基础。三是有较为成熟的国际惯例和大量的国外立法的具体案例可供借鉴。四是党的十六大为保税区法制建设开创了新的发展机遇。
1、保税区开发建设和规范管理的实践经验与成绩
从总体上讲，保税区的发展势头不错，比预想的要好。十多年的开发建设和管理的不断规范化，为保税区今后的发展提供了系统的实践，积累了丰富的经验。尤其是在2001年世界三大经济体美国、欧盟和日本经济都不景气，国际贸易首次出现了下降的严峻形势和国际经济大背景下，2002年我国保税区还取得了很好的发展。
首先是保税区的进出口值保持了高速的增长。根据海关统计，2002年1-11月份，15个保税区进出口总值达到了271.1亿美元，比上年同期增长56.4%，全国才增长21%，而2002年世界上国际贸易也就增长1%。保税区取得这样的成绩，应该说是很了不起的，比全国外贸进出口总值增长速度高出35个百分点！保税区的境外贸易量也大幅度增长，说明保税区业务总量上实现了快速的扩张。
其次是海关对保税区货物所征收的税款大幅度增长。2002年1-11月，海关对保税区的货物共征收关税和进口环节税202亿元人民币，同比增长了44.5%，这也是非常了不起的事情。2002年全国面临着税收的严峻形势——前几年连年大幅度增长，2002年上半年不断下降。这主要是受客观情况的影响，而且2002年是我国加入WTO的第一年，为了履行对外承诺，关税大幅下调。2002年税收从全国来讲增长也就2.9%，但保税区却增长了44.5%，这是很了不起的，从一个侧面说明了保税区的管理比较规范，该收的税都能收上来，另外也说明保税区的业务有了很大的发展。
然后是部分保税区形成了拓展保税区功能优势的新思路。许多保税区都在积极探索如何继续利用好保税区的功能，发挥保税区优势的问题。比如上海、天津、深圳、大连、厦门保税区，把现代物流业作为发展的重点，取得了较好的成效。像厦门保税区那样虽然只有仅0.6平方公里的很小面积，但2002年进出口却达到了15亿美元，其中物流业的进出口达到了进出口总值的80%，这无不说明保税区在功能探索上取得了新的进展。这些成绩以及很多其他方面的成绩的取得，都要得益于我们国家经济的持续健康快速发展和对外开放水平的不断提高，也取决于各个保税区自身的努力探索和多年来的实践所积累的丰富经验。
最后是保税区管理方面的不断完善和管理水平的不断提高。各个保税区管委会和海关总署都为提高保税区管理水平和加快保税区立法作了大量的工作，进行了十分有益的探索、研究和实践，形成了“一线宽松，二线管好”的正确认识。过去十多年来，我国保税区发挥了它的特殊功能和优势，在对外开放的实验区里起到了排头兵的作用，走在了对外开放的前列。在我国加入WTO的新形势下，各个保税区又都在积极探索如何把保税区建设成为体制创新的示范区、参照国际惯例运行的先行区、发挥辐射带动作用的功能区的问题，并且为达到这个目的正在积极创造必要的条件，进行必要的尝试和实践，不断提高保税区的管理水平和丰富保税区的管理经验。
2、现有地方法规和国家政策的坚实基础
保税区的全国统一立法是一件慎之又慎的大事，不是一蹴而就的。可喜的是，迄今为止，专门为15个保税区制定的法律法规已有50种左右（见表1～3），这些现有的地方法规和国家管理部门的系统政策为保税区统一立法打下了坚实的基础。而且海关总署联系国务院法制办召开了保税区条例立项的座谈会，向国务院法制办介绍了制定保税区条例的紧迫性和必要性，达成了争取在明年把保税区条例列到国务院立法计划的共识。
表1 保税区所在地地方政府或人大为保税区制定的管理办法或条例以及实施细则
表2 国务院直属部门为保税区制定的规章
表3 保税区管委会或者地方职能部门颁布的管理办法或实施细则
3、国际惯例和可借鉴的国外立法经验[6][7]
保税区的英文名称是Free Trade Zone，即自由贸易区，美国则称其为对外贸易区。不论叫什么名称，国外在这方面已经形成的较为成熟的国际惯例和大量的国外立法经验，都对我国保税区的全国统一立法具有一定的借鉴意义，是我国保税区统一立法的第三个有利条件。首先，先立法，后设区。国外设立自由贸易区的通行做法是，先立法、后设区。早在1934年6月18日，美国第73届国会通过了《对外贸易区法》，1937年2月，美国第一个自由贸易区才开始运行。土耳其1953年公布了第一个《自由贸易区法》，1958年才有了第一个自由贸易区。其次，由法律规范自由贸易区的管理体制。国外自由贸易区的立法大都同时规定了自由贸易区的管理机构和管理方式，用法律来规范自由贸易区的管理体制。管理体制包括海关管理体制与行政管理体制两个方面。其三，功能导向与政策导向并举。国外有关自由贸易区的法律法规一般包括两个方面的内容：一是规定自由贸易区的设区目的和运营范围，以此来保证自由贸易区应有功能的正常发挥；二是规定自由贸易区的优惠和刺激措施，以此来引导自由贸易区的功能导向，带动自由贸易区的发展。其四，自由贸易区的立法体现了国家利益。自由贸易区的设区国或地区，尤其是发展中国家和地区，为了维护国家利益和民族经济发展的需要，使自由贸易区能够更好地为本国或本地区的整体发展规划所服务，一般都在所制定的法规和政策中，规定了相应的限制性条款，对自由贸易区内的经营活动、投资领域、商品进出等方面进行控制，以此来保护本国或本地区的利益。
4、十六大为全国保税区统一立法开创的历史性机遇
党的十六大指出：“适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，充分利用国际、国内两个市场，优化资源配置，拓宽发展空间，以开放促改革促发展”[8]。十六大报告提出了四新精神：发展要有新思路、改革要有新突破、开放要有新局面、各项工作要有新举措。这就为我国保税区的发展提出了新的、更高的要求，为保税区的全国统一立法工作的开展带来了前所未有的重大历史机遇，全国统一立法的时机已经成熟。
事实上，我国兴办具有更高开放度、与国际市场接轨的保税区这一新型特殊经济区域，主要为了适应经济全球化发展的趋势，借鉴国际经验，不断丰富对外开放的形式和内容。这类实体经济通过十余年的发展，在改善贸易和投资环境等方面取得卓越的成绩，正在成为带动所依托城市乃至腹地开放经济发展的新的经济增长点。但是，中国保税区的定位因为历史问题没有反映内在的经济需求，尤其是随着十六大确立的新一轮改革开放热潮的到来，作为改革开放前沿的东部地区面临着新的发展机遇与挑战。江泽民同志在十六大报告中明确指出：“东部地区要加快产业结构升级，发展现代农业，发展高新技术产业和高附加值加工制造业，进一步发展外向型经济。鼓励经济特区和上海浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列。”在这样的关键时期，保税区向自由贸易区的转型已经成为经济发展的必然选择，全国统一立法是这一转型过程的内在要求，完全体现了国家利益。上海外高桥保税区和深圳保税区正分别处于上海浦东新区和我国经济特区的对外开放前沿，为我国保税区向自由贸易区的转型、实现制度创新和实现全国统一立法提供了绝好的实验区和优越的客观条件，可谓天时、地利、人和。
我们必须从国家利益出发，抓住机遇，按照十六大的精神和思路，协调各保税区的立法，制定统一的保税区（自由贸易区）国家立法，让保税区法制建设走在制度创新的前列。
全国统一立法的原则与思路
考虑到立法研究工作的成熟性、人大立法程序的完善性、以及保税区对全国统一立法需求的迫切性，建议全国统一立法工作采取“两步走”措施。第一步，制订《中华人民共和国保税区条例》，由国务院颁布实施。在该条例实施期间，有条件的保税区可以有步骤地探索向自由贸易区的方向转型。第二步，待该条例在全国实施一段时间后，总结经验，再制订《中华人民共和国自由贸易区法》，提交全国人大讨论、通过、颁布、实施。
之所以提出“两步走”措施，是由于我国15个保税区在发展上不均衡，相互间差距较大。虽然15个保税区均在沿海地带，但因各地政府的发展战略各异，使得各保税区内部的管理有别，这种状况下，基本管理体制与管理机制方面的初步协同过程在所难免。在15个保税区的基本面趋同的情况下，再适时推行自由贸易区的法律制度，对于保税区的平稳发展更为有利。另外，“两步走”措施也是国外的立法经验“先立法、后设区”与我国保税区建设和发展的客观现状相结合的产物。第一步的保税区条例，是对我国保税区过去十多年来“摸着石头过河”所取得的历史经验的总结和提高；第二步的自由贸易区法，是对“先立法、后设区”的国外经验的借鉴。