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中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502(2009)06-0026-08
20世纪60年代末70年代初期以来，特别是冷战结束以后，随着全球化进程的不断加快，交通通讯技术的飞速发展，互联网技术的日益普及以及各国之间相互依赖程度的加深，面对日益复杂和尖锐的全球性问题，主权国家显示出了一定程度的力不从心和“失控”状况。与之相比较，恰恰在这一时代背景下，国际非政府组织在数量、分布地域、多样性、内部组织、参与能力和作用等方面都取得了很大的进步，已经成为当代国际社会中不容主流政治忽视的重要力量。国际非政府组织在全球治理中的积极作用得到了越来越多的主权国家、政府间国际组织和各国内本土非政府组织的认可。但国际非政府组织所宣称的各种价值目标的真正实现，仍受到诸多外部因素及其内部自身建设问题的制约。外部因素指的是非政府组织的国际法主体地位一直没有能够得到国际社会的普遍承认以及其活动经常会受到主权国家的不当影响；内部因素则指的是非政府组织所面临的独立性、代表性、透明度、民主性及合法性不足等问题。这使得国际非政府组织在当今国际社会中与主导性的政府、市场部门相比还处于边缘、半边缘的地位，其未来发展之路注定不可能是一帆风顺的。
一、国际法主体地位的缺失
国际非政府组织的法律地位主要在于国内法和国际法两个领域。在国内法上，各国政府往往承认非政府组织的法人地位①；但在国际法中，这却是一个颇具争议性的问题。就目前而言，国际非政府组织的国际法主体地位(subject of international law，也称法律人格地位)仍然没有得到国际社会的广泛认可。
国际法学界通常认为，国际法主体是指能够独立参与国际交往、以自己的名义直接承受国际法上的权利和义务，且具有为维护其权利而提起国际诉讼能力的国际关系参加者[1]。也就是说国际法主体必须具备以下三个条件：其一，具有独立进行国际交往和参加国际法律关系的能力。即无须其他实体的授权或认可，完全自主地进行国际交往和参加国际法律关系，如派遣和接受外交使节，参加国际组织和国际会议，缔结国际条约等。其二，具有直接承受国际法上权利和义务的能力。其三，具有国际求偿能力。当其国际合法权利受到侵害时，能够以独立人格的身份为受害者求偿，以保护自己的合法权利[2]。一般认为，在当代国际社会中同时具备这三个条件的是主权国家，在一定范围内还包括国际组织(指政府间国际组织)和正在争取独立的民族。有学者进一步指出，国际法主体分为三类：国家为最主要和最基本的主体，国际组织为派生性主体，民族解放组织则为过渡性主体[3]。由此可见，目前国际社会并不承认国际非政府组织的国际法主体地位。这显然与其在国际舞台上的重要作用以及在国际政治中日益重要的行为体角色是不相符的，国际法主体地位的缺失也必然制约着国际非政府组织活动的进一步展开。比如，由于没有专门的国际条约对其做出定义和规范，非政府组织的国际法主体地位就不能够确定下来，它不能像国家和政府间国际组织那样拥有各项特权和豁免，不具有法律、资金、财政、安全等各项保障，同时，国际法主体地位的缺失也容易使国际社会产生对其代表性和合法性的疑虑。
事实上，国际法承认非政府组织主体地位的努力几乎可以追溯到一个世纪以前。1910年在巴黎召开的国际法律协会(the Institut de Droit International)上，提出了一个非政府组织公约草案(a draft convention on NGOs)，要求对国际组织的司法案件进行研究。在1911年的马德里年会上遵循此例，产生了第一个关于国际非政府组织主体地位的条约草案。但由于缺乏各国政府的广泛支持，这些努力始终没有确立起国际社会公认的非政府组织公约。当时的国际联盟虽然也没有正式赋予非政府组织以法律地位，但它对非政府组织还是采取了较为友好及合作的包容态度。如国联盟约第24条框架要求国联与有关国际事务机关建立一种类似的管理关系，并给予其经费支持。其中“国际事务机关”虽未明指非政府组织，但显然应包括在内。但由于此后的国际政治经济形势发生变化，国联自身的国际权威逐渐丧失，所以便弱化甚至退出了与非政府组织的合作关系。在此以后，由于长达半个多世纪战争阴云的笼罩，国际社会更无暇顾及探讨国际非政府组织的国际法主体地位。
因此，国际非政府组织的活动就只得遵循其所在国的国内法，但由于国与国之间的法律存在着许多差异，非政府组织在国际范围内的活动就产生了许多问题，这些问题始终困扰着国际非政府组织的正常运作和发展壮大。随着冷战结束以后国际非政府组织影响力的快速提升，更多的学者已经开始对国际非政府组织的国际法主体地位作了实证性或功能性的分析，认为在一定限度和条件下，国际非政府组织也应当具有国际法律人格②。
但遗憾的是，国际非政府组织的国际法主体地位至今没有能够得到国际社会的广泛承认，除了一些著名的国际非政府组织成功地从功能性主体演进成为了法律性主体，如国际红十字委员会、国际奥林匹克委员会等被广泛承认为一种特殊的国际法主体[4]；除国际自然保护同盟、世界自然保护基金在相当程度上被承认为国际法主体之外[5]，国际社会迄今也未有统一的国际公约明确规范非政府组织的法律地位。在国际法、国际制度和国际条约的重要性日益得到国际社会广泛承认的今天，关于国际非政府组织的国际法律和制度发展的严重滞后已经明显制约了国际非政府组织在国际关系中发挥更为积极和有效的作用。就整体而言，目前国际非政府组织的法律地位仅得到联合国和欧盟的有限承认③，离公认的国际法主体地位还有不小的距离。
1996年联合国经社理事会通过的1996第31号决议是目前指导联合国同非政府组织之间关系的重要决议，这一决议比起1968年通过的1296号决议已经有了很大的改进，即从过去只承认国际非政府组织在联合国中的咨询地位，修改为也承认在各国和各地区活动的非政府组织，允许它们以自己的名义独立在经社理事会发表意见。该决议还制定了具体的规则，以规范非政府组织参与联合国的行动[6]。但是这种咨商地位的安排仍存在着诸多限制非政府组织的条款：如对想要获得咨商地位的非政府组织提出了诸如建立总部、执行机构和行政人员、民主章程、代议机构、不受政府机构控制的独立资金、中立的国际立场和专业领域的能力等诸多要求。最终国际非政府组织能否取得咨商地位还须取决于联合国成员国政府，能否参加联合国召开的国际会议也取决于联合国成员国政府，即使具备了咨商地位的国际非政府组织的权利也十分有限。此外，该文件并没有对究竟何谓“非政府组织”做出明确而权威的解释，咨商地位也没有对国际非政府组织在联合国大会与联合国安理会的权利做出任何规定。从中我们不难看出，1996第31号决议仍是一份充分考虑了成员国利益的、使国际非政府组织十分有限的参与联合国事务的法律文件。国际非政府组织要想在联合国体系内和全球治理中尽可能多的发挥其影响力，突破种种限制条款的约束，恐怕主要靠的还是其自身“政治的艺术”的发挥[7]，而非通过正当的合法性身份，这不能不说是很大的缺憾。
二、受主权国家的影响过大
按照政治学和社会学理论，政治国家与市民社会之间的模式一般来说主要有四种形式：自由主义、国家主义、多元主义和合作主义。在自由主义模式中，社会大于国家，国家的权力受到规制是理所应当，而规制其侵权行为的就是社会；在国家主义模式中，社会从属于国家，国家具有决定性的权力，社会与国家之间的关系不是对抗性的关系，而是服从关系；在多元主义模式中，社会与国家之间的关系是多元利益群体与国家权威之间的对抗性的关系。该模式为社会提供了相当大的空间，对国家却有一定的规制，但注重竞争却忽略了有序；在合作主义模式中，二者相互认可对方的合法性。政府允许社会以一些职能组织为平台向自己提出利益诉求，并参与政策制定。作为回报，社会理应尊重政府出台的政策。政府和非政府组织之间的关系经历了一个长期的演变过程。从非政府组织涌现初期的国家权力过大，甚至垄断各种社会资源，对非政府组织进行严厉监管的对抗与零和关系，到政治国家试图对非政府组织进行诱导和控制，双方形成不平等和不对称的依赖关系；再到现代社会中得到普遍认可的政府和非政府组织相互尊重，相互支持，在各自擅长的领域内各司其职、各尽其能的合作与互补关系。
在国际非政府组织大量兴起的二十世纪六、七十年代，国际社会尤其是西方国家对其积极影响的发挥一般都持肯定和欢迎的态度，它们与政府的关系也比较融洽。但是20世纪90年代初以来，随着国际格局的转换，全球性问题的日益突出和信息技术革命的飞速发展，国际非政府组织的规模和活动领域不断扩展，力量和影响范围不断增强。当其活动越来越多地涉及到政治、安全和人权等较为敏感的领域时，出于对国际非政府组织的某些活动可能干涉当事国的内政、损害国家主权和安全以及对于大量国际非政府组织介入当地政治、经济等事务会导致原有决策变得复杂和效率低下的担心，许多国家的政府开始调整对非政府组织的态度，从原来的默认改为相继出台了一系列相应的限制性举措，加强了对非政府组织活动的防范与监管[8]，意图将其纳入到可控制的范围内。如越来越多的政府开始通过规范非政府组织的设立、活动指导、征收税金、要求业务报告、稽核程序、允许或拒绝它们参与政府计划或政策制定等手段来加强对非政府组织的管理。政府的意图在于既能使非政府组织的行为有助于扩展政府的活动范围和活动能力、帮助实现政府既定目标，又可制约非政府组织的越轨行为或是政府所不愿看到的非政府组织开展的某些活动。政府和政府间国际组织对非政府组织的发展采取的这种双重标准和心态以及比较严格的限制措施，对国际非政府组织行动的拓展和影响力的扩大显然是不利的。
另一方面，民间性和独立性本是所有非政府组织最为根本的特征，但在国际层面上，自以主权国家为主体的威斯特伐利亚体系建立以来，国家始终都是国际社会中最重要的行为体，主权原则是现代国际关系体系的基石。与主权国家相比，国际非政府组织的行动和号召往往缺乏权威，而且由于其收入主要靠会费和公私捐助，一般经济上并不宽裕，来源也不稳定(发展中国家的非政府组织面临的经费困难尤为严重)，从而使得一些国际非政府组织一方面出自生存和发展的考虑，另一方面出于在实施项目、提供服务时减少来自于政府的阻力，获取政府配合的考虑，在一些情况下不排斥、甚至是主动要求来自于政府的资金赠与。对于政府来言，非政府组织由于其自身所具有的特征以及其资金来源的不确定性和活动范围的跨国性，也使其容易被利用和掌控：一方面政府的活动可以借助于人们对于非政府组织公益性和独立性特征的认知而打上“善意的”、至少是“中立的”旗号，另一方面又可以利用输入资金的方式对非政府组织进行掌控，使其成为国家维护和获取自身政治、经济、安全和文化等利益的“最好工具”。因此，尽管一般说来，大部分国际非政府组织都是致力于为全球公众提供公共产品和服务，其行动准则都是基于人道主义的慈善理念，其成员也是由志愿为促进公众福利而工作的公众所组成。为了维持这些善意的理念和价值，绝大多数国际非政府组织也都知晓维持自身独立性和自治性、摆脱来自于政府干扰的重要性，但在生存压力的“紧箍咒”以及扩大国际影响力的渴望之下，我们发现现实或许并没有我们想象的乐观：国际非政府组织很难完全摆脱来自主权国家的影响和干扰。
一个明显的事实是，一些西方国家已经把借助非政府组织的力量向发展中国家输出其民主人权理论，作为推广西方的价值文化和生活方式的最有效武器。因为在非政府组织“提供公共产品和服务、提升人民福利和社会发展水平”的目标遮掩下，西方国家既不用担负违背“不干涉国家内政”的国际法和国际关系准则的罪名，又可以达到动摇当事国执政基础，以致最终扶植亲西方政权上台的目的。近些年来在中亚国家频发的“颜色革命”，背后无一不见国际非政府组织的身影，有名的如国家民主基金会、国际共和研究所和索罗斯基金会等。2005年5月18日，布什在美国国际共和研究所发表讲话时公开指出：“成立20年来，你们一直站在100多个国家民主变革斗争的最前沿……近18个月以来，我们一同成为‘玫瑰革命’‘橙色革命’、‘紫色革命’、‘郁金香革命’和‘雪松革命’的见证人……”布什还特别强调了美国政府有责任帮助建立这样的组织，来推动全球范围内的民主变革运动，推广美国的价值文化[9]。某些国际非政府组织的不良行为在败坏国际非政府组织的整体形象和影响力的同时，也使得一些国家改变了以往的默认态度，以保障国家安全和社会稳定为理由制定出台了一些对国际非政府组织并不有利的政策法规。复杂的注册程序和严厉的监管措施在限制那些别有用心的国际非政府组织在其境内开展活动的同时，也会使一些合法的、正当的国际非政府组织会受到牵连和影响。如出于对接受西方资助而在俄罗斯从事非法活动的某些非政府组织的不满，俄罗斯国家杜马于2005年12月23日正式通过了一项颇具争议的旨在加强对接受外国资助的在俄罗斯境内活动的国际非政府组织进行管制的法案。该法案要求在俄罗斯的外国非政府组织分支机构重新登记，以接受更严厉的财政和法律制约。该法案还进一步加强了俄罗斯政府对这些外国非政府组织的控制，规定政府可以监督这些组织的财务状况和行动[10]。因此，从根本上来说，国际非政府组织的成立或活动必须符合其所在国的相关法律法规(不管这些法规是否具有正当性和合理性，是客观需要还是故意刁难)，政府对国际非政府组织的态度(认可还是排斥、欢迎还是限制)直接关系到该国的相关立法，也直接决定着国际非政府组织在该国的作用和影响能否得到发挥以及发挥多少，而非政府组织发挥作用最为重要的前提就是其自主性和独立性。除了呼吁国际社会尊重非政府组织的自主性、独立性和批判性以外，国际非政府组织也必须洁身自好，坚守其所声称的公益性的权利诉求和价值主张，防止自身成为西方推行意识形态和霸权主义、强权政治的自觉不自觉的工具。
三、自身建设存在的问题
前面从国际非政府组织国际法主体地位的缺失和主权国家政府及政府间国际组织(以联合国为代表)对其的态度等方面阐述了国际非政府组织所面临的种种制约因素。总体上说，主权国家虽不会主动放弃其在全球治理中的核心地位，但全球问题的日益凸现、国际社会的无政府状态及自身行为能力的有限性也迫使其不得不为国际非政府组织提供更大的活动空间，而国际非政府组织本身所拥有的信息资源的专业性、活动方式的灵活性以及与基层民众的贴近性等优势也为其逐步赢得了国家的好感和信任。但国际非政府组织自身在建设上也同样存在着不少的困难，这些结构性问题才是影响国际非政府组织在未来能否发挥更大影响和作用的最重要、最根本的因素。
1.独立性问题
独立性是所有非政府组织的本质属性之一，国际非政府组织也不能例外。非政府组织不是政府的一部分，也不隶属于任何企业，所以它不应受制于任何政府和企业。而且，“从更本质的意义上讲，非政府组织通常被认为是与国家和营利性企业相对立的”[11]。这种独立性带来了自我管理的可能性与必然性，具体表现为组织内部的人事安排、员工招募和解聘、权责分配、资金筹措与使用、活动目标的确立与安排等。国际非政府组织作为一种全球性的民间组织力量，独立性是其最基本的特性，也是其在活动时能够赢得基层普通民众信任，为其带来赞誉的最根本保证。但国际非政府组织非营利性的特征使得其活动经费来源主要局限于会费、捐赠收入、政府或企业资助以及其他收入等。经济来源的局限性是非政府组织影响力受限的根本原因，从而使很多非政府组织不得不依赖于政府、企业和基金会的捐赠以维持生存。而且由于20世纪90年代以来非政府组织在数量上的迅速增多，各组织争取经费的行动也变得更加困难，因此，从现实生存和发展的角度考虑，越来越多的国际非政府组织开始主动接受甚至要求来自政府或企业的捐助。而为了申请政府的项目资金，很多国际非政府组织经常在竞标过程中为了获取资源而像企业在市场上一样开展异常激烈的竞争。这种状况的后果之一就是国际非政府组织为申请到资金，在项目的规划过程中就会主动作出调试、甚至让步以迎合政府的要求和口味。纵使成功申请到了项目，有了运作资金，政府作为国际非政府组织的资金提供方，仍然可以要求非政府组织按照自己的要求对项目进行运作和管理，国际非政府组织作为资金使用方，处于弱势地位，不管情愿与否，很多时候都不得不对政府作出妥协和让步，否则政府就有可能中断资金的供给。美国学者史密斯一语中的：“虽然非政府组织同政府之间的项目合约关系应该是相互的，但在现实当中，它们的关系绝不可能是对等的。”[12]这使得不少国际非政府组织的发展都被绕进了一个怪圈：要么因缺乏资金而难以为继，要么以牺牲其独立精神和自主性为代价。
2.代表性问题
从组织形成的角度来说，非政府组织是由一些具有共同目标、共同理念的个人或组织组成的。国际非政府组织声称致力于全球范围内的消除贫困、维持和平、保护环境和促进人权等，但对于非政府组织来说，其在成立之初的目的往往是为了满足某些特定人群的需求和利益，活动领域也大都局限在某一特定范围之内。这种特定人群的需要和利益会导致国际非政府组织的行动也只能代表社会中部分受众的诉求，很难站在更高的角度以更为宽广和整体的视野来看待社会问题。在实现目标人群的利益诉求的同时，它们往往会有意无意地忽视其他人群的需要，这自然会造成社会中其他民众对其代表性的质疑。这一弊端在日益多元化的现代社会中会愈加突出[13]。
一般来说，同一活动领域的非政府组织应该有大致相同的宗旨与目标。但一方面，由于发展中国家经济社会发展的相对落后，产生于发展中国家的国际非政府组织不仅数量远远少于发达国家的非政府组织，而且由于其在运行模式、管理模式和资金运作等方面的发展水平和技术水平上都比较落后，导致其影响力也大大逊色于产生于西方国家的非政府组织。事实上，目前在国际社会中，较为活跃的国际非政府组织绝大多数都起源于西方发达国家。由于植根于西方社会，因此它们的活动不免在一定程度上带有西方制度文化和价值观念的色彩，而这种行为方式的理念在许多发展中国家并不受欢迎。如南北双方的人权非政府组织之间在对人权内容的界定上长久以来都存在着严重分歧：北方的人权非政府组织强调公民权与政治权利是最重要的，而南方国家的非政府组织则更认同公民的经济、社会和文化权利。因此，从严格意义上来说，大多数国际非政府组织在全球范围内并不具备受到广泛认可的充分代表性，这对国际非政府组织的发展是不利的；另一方面，由于国际非政府组织的数量十分庞大，并且还处于快速发展之中，这在给国际非政府组织带来多样性和开放性的同时，也使得即使是同一领域的国际非政府组织在面临具体问题上的观点和目标也常常互相矛盾，更不用说不同领域国际非政府组织观点的相左程度。这种协调性的缺乏往往会使得国际非政府组织花费大量的精力而陷入内耗之中，很大程度上限制了其作用力和影响力的发挥。以国际环境非政府组织为例，在1993年北美自由贸易协定的谈判中，全国野生生物联盟(National Wildlife Federation)和世界自然基金(Word Wide Fund for Nature)等温和派与绿色和平组织(Greenpeace International)和西拉俱乐部(Sierra Club)等反对派就协议内容产生了尖锐对立。双方互相批评对方歪曲事实，无视世界政治和经济现实[14]。不同类型的国际非政府组织之间的种种分歧已经极大地阻碍了它们协调起来为自身争取更多的正当权益以及扩大在国际社会中的影响力，再加上众多目标相近的组织在同一政策领域内的相互竞争与排挤，更是使其整体国际政治效应的发挥大打折扣。因此，如何更好地加强国际非政府组织的代表性，如何更好地在多样性中加强协调与合作，是其在今后发展中面临的一大挑战。
3.透明度和民主化问题
国际非政府组织在当今国际关系中的重要功效之一就是通过影响公众舆论，对政府和国际组织的行为进行监督。国际非政府组织主要是通过全球网络合作机制，及时准确地收集和传播相关领域的信息，并最大限度地唤起公众的参与和关注意识，并借助于舆论力量将国家、跨国公司和政府间国际组织的一些违反国际法、国际准则以及某些特定价值取向的行为暴露于国际社会之中，进而“使之签署公约或行为准则，从而做出更具约束力的承诺”[15]。应该说，国际非政府组织的监督行为大多针对的是政府及政府间国际组织行为中的不透明之处。但如中国古语所言：“正人者，必先正己”，这显然要求国际非政府组织必须首先增加自身建设的透明度，必须要在其所服务的对象、本国政府以及资助者(本国和外国的)面前享有信誉。非政府组织内部决策过程的民主性和健全公开的财务制度，是赢得这种信誉的基本条件，而组织活动的透明度则保证其活动的公开性并被置于必要的监督之下[16]。但令人惊讶的是，目前相当一部分国际非政府组织在这方面是欠缺的。一些组织在成立之初确实怀有解决全球问题和维护全人类共同福祉的善良愿望，也愿意推进组织内部的民主化、制度化建设，但随着其规模的扩大和影响力的加强，内部与外部监管制度的匮乏往往就很容易使组织的领导人产生官僚作风和专制意图，甚至出现腐败，从而损害该组织的公信力，这是许多组织发展到一定阶段后的通病，国际非政府组织也概莫能外。比如在非洲，一些国际非政府组织打着人道主义援助的幌子却利用捐助给非洲穷国的援助款行腐败之实的案例近年来屡见不鲜。据尼日利亚国家反腐败委员会的估算，从1960年到1999年的40年间，数个国际非政府组织在尼日利亚以实施援助项目为名，与该国的工程开发商和西方国家的银行相互勾结和利用，把这些善款从尼日利亚向欧美的金融机构转走了约5210亿美元的资金。这些组织在数十年间，从未向尼日利亚当地民众提供过其项目活动、财政状况和决策过程的相关信息。此消息一出，立即引起了国际舆论的哗然，给在非洲运作的国际非政府组织的公信力和诚信度以及十分渴望得到国际非政府组织资金援助、技术支持和能力培训的众多非洲国家都带来了极大的伤害[17]。这些基本不受公众监督，同时又在一定程度上掌握着全球许多人甚至许多“贫弱”国家命运的国际非政府组织，必须积极采取措施，全方位地提高其在全球民众心目中的国际信誉度，否则就很容易与其标榜的强烈道义性形成巨大反差，从而动摇其合法存在的伦理价值根基和逻辑基础[18]。
另一方面，国际非政府组织在冷战后的迅速兴起本身就是全球民主化浪潮的产物，其存在和发展也确实在很大程度上推动了世界上一些国家和地区的民主化进程。但作为其组织建设重要内容之一的自身民主化程度又如何呢？客观地说，国际非政府组织大都具有先天民主化程度不足的缺憾，许多国际非政府组织的成员大都是基于相同的兴趣爱好或价值理念聚在一起，一般来说并不像政府机构或是企业那样拥有十分完善、严格、有效的组织章程和一系列管理制度。特别是民主选举制度和问责制度在很多非政府组织中都还没有建立和实行，许多国际非政府组织的建立、发展和壮大往往都是依赖于组织领导人非凡的个人魅力、业务知识和公关能力。一个强有力的领导人固然可以带来明确组织发展目标、增强组织运转效率以及降低议事成本等优势，但也会在无形中阻碍组织的可持续发展和民主化程度。众所周知的是，大部分国际非政府组织的活动都不是按照正式的代表制结构运作的，其内部的领导人更多时候也不是通过民主选举的程序被赋予领导权力的。因此，无论是在组织外部还是内部，针对国际非政府组织民主化程度不足的疑虑、指责甚至攻击从来都没有停止过。
4.合法性问题
合法性问题是国际非政府组织遇到的另一个重大问题。合法性是指一个组织行动路线的选择合乎法律，并且是得到承认和正当的。关于非政府组织的合法性主要指的是其活动合乎所在国法律法规的正式许可，这可以从国际和国内两个层面上理解。在前文中我们已经谈到了国际非政府组织国际法主体地位的缺失，在此不作赘述。这里主要谈的是国内层面上国际非政府组织的合法性问题。
基于文艺复兴以来“天赋人权”理念的深入、各国对于结社自由权利的普遍认可以及受到政府在日益繁杂的社会公共事务面前治理能力不足的制约，现代社会中各国都给予了非政府组织一定的法律地位，鼓励其在法律框架内发挥相应的作用。但是由于各国历史传统、文化背景、政治制度、价值观念以及经济发展水平的不同，各国所赋予非政府组织的法律地位也不尽相同，有时甚至差别的悬殊，所以非政府组织的法律地位时常会因为其所在国国内法律规定的不同而呈现差异。从对世界各国非政府组织的管理体制的分析中可以看出，在非政府组织注册登记的程序和制度上大概可以分为两种类型：一是预审制；另一则是追惩制。前者以登记注册作为政府对非政府组织进行审查、批准的重要条件，国家通过制定一系列相对严格而繁琐的登记审批程序，尽量预防非政府组织在未来活动中可能出现的各种问题；后者只是保留了登记注册作为法律形式，尽可能简化登记手续，同时建立和健全各种法律、评估、监督和惩罚等机制，尽量通过有效、健全和及时的机制来规范非政府组织的行为。预审制在中国、日本和新加坡等亚洲国家中较为常见，而追惩制则多见于欧美等国家[19]。不同国家关于非政府组织的不同法律规定往往会使在一国注册但在多国活动的国际非政府组织面临着法律适用的困境和文化冲突的尴尬。国际非政府组织的活动范围至少都在两个国家以上，不在活动所在国进行登记注册就意味着只能以非法身份开展项目，这样不仅会丧失其本应享有的某些权利，而且还将面临随时被驱逐出活动所在国的命运；另一方面，在每一个开展项目的国家都进行合法注册登记无疑会带来精力的分散、成本的增加和效率的降低，特别是随着国际非政府组织活动空间的拓展和活动领域的增加，这一问题尤为棘手，更何况有些国家对于非政府组织的注册登记制度相当严格，或者根本还没有建立起相应的法律法规，这就导致国际非政府组织就算是想合法地进行登记注册也时常无法如愿以偿。
以中国内地为例，目前政府有关国际组织在华登记的法规只有1989年出台的《外国商会管理暂行条例》，而绝大多数在华活动的国际非政府组织都不属于商会的范畴。2004年颁布的《基金会管理条例》提出对于外国基金会可以参照中国基金会管理登记，但迄今为止中国内地仍无一部登记管理所有类型的国际非政府组织的全国性法规，这在客观上造成了民政部门由于无法可依，无法履行对在华国际非政府组织进行登记和管理的职能[20]。这就造成了国际非政府组织不得不“八仙过海，各显其能”，寻求各种方式开展在华业务。如有的选择在境外的香港和澳门等地建立总部或分部，指导在大陆的项目运作；有的选择在内地一些资源和信息集中又较为开明的城市开设代表处(在工商行政部门登记)或项目办公室，如北京、广州、昆明等地都是国际非政府组织在华驻扎较为集中的地方；有的选择与中国的政府组织或具有官方色彩的非政府组织合作开展项目，如福特基金会在进入内地之初就选择了中国社科院作为接待单位；还有一种近年来比较普遍的就是选择与各级政府签署“合作谅解备忘录”，获得政府的认可，也就意味着获得了一定程度的合法性[21]。但无论如何，法律规定的缺失仍是悬挂在众多国际非政府组织头上的“达摩克利斯之剑”：不能在法律意义上得到正式认可，就仍然是非法组织，不但影响国际非政府组织正当权利和合法权益的保障，还会影响其在国际社会作用的正常发挥，因为联合国在给予非政府组织以咨商地位时，首先要求该组织在某些国家取得合法性。这对于那些试图走出一国国门、发挥更大国际影响力、承担更多国际责任和使命的非政府组织来说，合法性的欠缺无疑是其国际化道路中不可逾越的一大障碍。
总之，随着冷战结束后国际民主化浪潮的兴起、全球化进程的加速发展和全球性问题的日益凸现以及信息技术的飞跃，国际非政府组织充分利用自身在资源、人力、组织等方面的优势，在当代国际关系中已经发挥了国家与企业所不能替代的越来越重要的作用。但问题同样存在，而且不容忽视。可以预见的是，国际非政府组织的活动范围、作用领域和国际影响力都还会呈现上升态势，在这种情况下，对国际非政府组织的国际法律地位及其与政府、政府间国际组织之间法律关系进行明确，对其在国际社会中拥有的权利和义务进行区分和界定，对如何克服其自身建设中面临的结构性困难提供政策建议，将是当代国际关系需要面对和解决的重大问题。
注释：
①比如在国内法的行政—社会法层面上，进入一国活动的国际非政府组织一般要受到该国社团法或公益组织法和其章程的调整，依照社会自治原则，非政府组织享有自主、自由从事社会公益活动的法律人格和主体地位，同时依照国家干预原则，非政府组织具有行政管理相对方和行政活动参与人的法律人格和主体地位，可以通过行政契约或者行政授权分享社会权力，承担社会职能。各国通常通过登记或者审批的法律制度认可或者赋予国外非政府组织以法律人格，并承认其法律地位。在此范围内，国外非政府组织可以从事非赢利的社会活动，同时，外国非政府组织还涉及东道国的出入境管理、社会治安及税收等立法的管理。而在私法(民商法)层面，非政府组织则受到东道国民事法和其自身章程的调整，并分别其组织形式的不同，享有相应的法律人格和法律能力，包括缔结契约、取得和处置财产、进行诉讼等。此外，各国国际私法(冲突法)一般也规定了对于国外非政府组织的民事权利能力和民事行为能力的认可及其法律适用问题。
②相关文献可参阅：Kerstin Martens,Examining the(non-)status of NGOs in international law,Indiana Journal of Global Legal Studies,Vol.10,No.2,2003; Hermann Rechenberg,Non-Governmental Organization,Encyclopedia of Public International Law,North Holland，1986；李先波：《主权、人权、国际组织》，法律出版社2005年版；陈彬：《试论国际民间组织在国际法中的法律地位》，载《现代国际关系》，2004年第3期；刘长敏：《论非国家主体的国际法律地位》，载《现代国际关系》，2004年第2期；刘超：《非政府组织的勃兴与国际法律秩序的变塑》，载《现代法学》，2004年第8期。
③在这方面欧盟一直是先行者。早在1986年4月24日欧盟国家就签署了《关于承认非政府组织国际法律人格公约》，该《公约》于1991年正式实施，规定在依据缔约国国内法所成立的非政府组织的法律人格及行为能力在各缔约国得到相互承认。目前已有8个国家给予非政府组织这样的法律地位。参见Kerstin Martens,Examining the(non-)status of NGOs in international law，Indiana Journal of Global Legal Studies,Vol.10,No.2,2003,P.20；于1998年正式生效的《欧洲人权公约》第48条承认非政府组织有权作为案件当事人向欧洲人权法院直接提起诉讼，直接赋予它们诉讼法律人格。参见刘超：《非政府组织的勃兴与国际法律秩序的变塑》，载《现代法学》，2004年第8期，第121页。