欧盟共同农业政策的新改革，本文主要内容关键词为：农业政策论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1999年3月26日，欧盟15国国家元首和政府首脑在德国首都柏林达成一项关于2000年议程农业指导政策与资助调整的全面协定。柏林协定是经过欧盟各成员国认真努力谈判所取得的成果。它针对2000年议程，规划了财政前景、共同农业政策改革和结构性调整行动等三方面内容，被认为是欧盟共同农业政策的一项新改革。
一、共同农业政策改革的背景
自1962年欧共体建立并实施共同农业政策以来，欧共体（欧盟）获得了巨大的成就，它所制定的主要农业目标已经达到。欧共体各成员国实现了食品自给有余，确保了农业人口生活稳定，保证了以合理的价格向消费者提供食品，稳定了食品市场等。但是，共同农业政策取得成就的同时，也带来越来越严重的问题。农产品过剩、贮存成本高昂、巨额的财政支出使欧共体不堪重负。农民收入存在结构性不合理。例如，尽管1991年的农业财政支出比1990年增加了30%，但是，整体上农民的收入仍继续下降。由于农产品价格支持体系与产量挂钩，使得80%的补贴收入为20%的农场主获得。共同农业政策难以阻止农村人口流入城市。集约化经营使农业环境日益恶化，引起公众不满。因此，1992年，欧共体对共同农业政策进行了改革。其目的在于促进农业提高竞争力；鼓励实行粗放经营，非农化利用耕地，减少农产品产量；改善提前退休制度，促进青年农民安置；减少对农业环境的影响；优先发展落后地区经济，逐步消除地区间的不平等。
1992年的共同农业政策改革也已取得显著成效。但是，从共同农业政策的基本出发点看，共同农业政策仍然只是“农业”政策，即只是局限于农业，以农业为支柱的农业发展政策。共同农业政策在措施机制以及补贴资助等方面，对农村经济全面发展和农业环境保护考虑不多，特别是将提高农民收入与农村经济整体发展和农业生态环境保护联系起来考虑不够。欧盟认为，除了农业方面的政策，还应在今后实施更为广泛的农村政策，这有利于实现城乡间新的平衡与稳定，对于保证农村活力是十分必要的。因此，需要全面的农村发展政策，在完善市场政策，关注农产品质量，使农业能够保护环境的同时，共同农业政策和共同农业基金应有助于自然空间整治，有利于农村发展与保护，通过多部门的综合发展，促进农村经济一体化。
实际上，从1997年7月开始，欧盟委员会在上述思想指导下，已经提出了若干建议，以深化1992年共同农业政策的改革。欧盟委员会的建议，形成了2000年议程框架。这些建议主要是：确保食品质量与安全；保证稳定和平衡农民收入；保护环境已经成为农业部门的关键任务；在使农业具有竞争力的同时，也应满足全社会的期望，发展农村的多功能作用。例如，鼓励开展农村旅游、农村文化体育及休闲娱乐活动，为中小企业、为高新技术提供服务，从事与环境保护相关的活动等。通过开展上述活动，创造更多的就业机会，增加农民收入，全面发展农村经济。
柏林会议上，欧盟制定了农村发展的新政策，奠定了长期、全面、可持续发展的政策基础，完善了市场政策，使农村发展成为欧盟共同农业政策的第二个支柱。
二、共同农业政策改革的主要内容
欧盟1999年共同农业政策改革的目的，在于保证欧盟农业具有竞争力，保护环境。在整个欧盟范围内，尤其是困难地区，合理安排财政资金；保持农村活力，满足消费者对食品的质量要求，保证食品安全；确保动物福利。
（一）共同农业政策的基本原则 柏林协定确立的共同农业政策的基本原则主要包括：(1)在2000-2006年逐步降低保护性干预价格。其中，牛奶降低20%，谷物和奶制品降低15%。(2)增加或建立直接资助，给予生产者、尤其是实行粗放经营的生产者以部分补偿。(3)改革市场管理机制。(4)各成员国有义务保护环境，只有符合环境要求，才可获得资助。(5)改变资助形式，通过减少某些资助，使产品生产有利于农村发展。(6)在欧盟为各成员国确定的生产限额内进行生产，可以给予额外补贴。(7)鉴于农村发展已经成为共同农业政策的第二支柱，农业政策制度应有利于开发农业的多功能作用，以及开辟农村增加收入的新途径。
（二）共同农业政策的财政预算 根据柏林协定的规定，2000-2006年新的共同农业政策安排的财政预算支出，平均每年将达到405亿欧元，七年总计安排资金为2835亿欧元，用于共同农业政策的各项措施，包括相关的辅助措施。此外，再追加140亿欧元，用于农村发展和兽医、植物防疫措施。在共同农业政策的市场方面和兽医、植物防疫措施上，各年安排的预算支出是：2000年，366亿欧元；2001年，385亿欧元；2002年，395亿欧元；2003年，394亿欧元；2004年，380亿欧元；2005年，376亿欧元；2006年，373亿欧元。其余为农村发展方面安排的资金，每年大约44亿欧元。新的农业财政预算支出于2000年1月1日开始实施。为了发挥农业资金的作用，还制定了共同农业政策资金的管理和控制办法。
（三）关于农产品的新规定 柏林协定对2000-2006年谷物、油料作物、奶及奶制品等农产品的支持性干预价格进行了调整，规定了补贴的标准，并且制定了相应的措施。
1.谷物。对于谷物，柏林协定根据1992年共同农业政策改革制定的规则，并充分考虑市场行情变化和历史的经验，将减少价格干预，继续使谷物的欧盟共同市场价格与世界市场价格相贴近。通过对耕地支付补偿，部分减少对农产品的补贴，使之不与农产品相挂钩。
按照共同农业政策的新规定，谷物的干预价格降低15%，分两个阶段进行。到2000年7月1日，降低7.5%，即每吨110.25欧元；到2001年7月1日，再降低7.5%，即每吨101.31欧元。对于干预价格降低造成的收入减少，将按照耕地面积给予50%的补偿。按面积给予的补偿，必须冻结一部分可耕地，冻结耕地的基本比率定为10%（目前为17.5%），执行到2006-2007年。该比率可以由欧盟理事会根据市场行情核定。由于支持性干预价格降低，从2000年7月1日开始对谷物、休闲地和青贮饲草进行补贴。补贴基数定为：2000年7月1日到2001年6月30日，每吨58.67欧元；2001年7月1日到2002年6月30日及以后，每吨63.00欧元。
2.油料作物。1999年给予油料作物（包括油菜籽、向日葵和大豆）生产者的临时补贴是每吨94.24欧元。补贴将根据世界市场价格和欧盟每吨196.8欧元的参考价格之间的差异进行调整。如果超过最大保证面积（欧盟总面积为548.2万公顷），将执行处罚措施。按照欧盟的新规定，油料作物补贴的调整将分为三个阶段。2000-2001年为每吨81.74欧元，2001-2002年为每吨72.37欧元，从2002年开始，与谷物补贴相同，每吨63欧元。
3.奶及奶制品。1999年3月26日的柏林协定，对奶及奶制品采取了与主要农产品同样的政策，即降低干预价格，通过直接资助给予部分补贴。奶类配额规定从2000年4月1日起将一直执行到2007年。欧盟理事会将在2003年，根据欧盟委员会提交的报告进行一次中期审查，目的是在2006年之后终止现行的奶类配额规定。
共同市场组织关于奶及奶制品政策的改革，将在2005年7月1日起实施。届时，将开展一场农产品的商品化运动，降低牛奶的指导价格17%，逐步降低黄油和脱脂奶粉的干预价格，从降低15%一直到全部取消。在各成员国参考产销量限度内，支付奶制品的基本津贴。基本津贴为：2005年，每吨5.75欧元；2006年，每吨11.49欧元；2007年，每吨17.24欧元。除了基本津贴，在欧盟分配的牛奶参考总产量范围内生产的各成员国生产者还可以获得额外补贴。奶制品基本津贴加额外补贴的总金额，最高为：2005年，每吨13.9欧元；2006年，每吨27.8欧元；2007年及以后，每吨41.7欧元。
（四）共同农业政策的其他相关规定 1999年5月17日，欧盟理事会还制定了一些与柏林协定平行的规定，构成共同农业政策框架下直接支持制度的共同规则。这些规定适用于在共同农业政策支持制度范围内直接给予农民的所有补贴。除了资助农业发展，还要考虑环境保护方面的问题，以及调动各成员国的积极性，对直接资助制度进行可能的调整。
1.环境保护方面的要求。欧盟认为，环境问题应被纳入共同市场组织中加以考虑。为此，各成员国应考虑耕种面积或农业生产状况，采取有效的环境保护措施，充分发挥环境保护方面行动的潜在作用，具体实施的模式由各成员国制定。如果没有遵守环境保护要求，成员国应采取惩罚措施，减少甚至取消资助。
2.直接资助制度的调整。欧盟各成员国可以在下列情况下，在20%的限度内减少给予农民一年的资助：农场雇用的劳动力，低于成员国规定的限度；农场经营前景达不到成员国制定的标准，如低于该地区的平均毛利水平，或者农场经营面积较小；直接资助总额超过成员国规定的界限。采取环境保护措施和调整直接资助制度所获得的资金，仍然归成员国支配，用于一定期间的额外补贴，或者用于在农村发展制度框架内，实施结构性调整行动，以及用于支持提前退休、资助困难地区发展、采取农业环境行动、植树造林等。