环保议题下中国的政府公共关系，本文主要内容关键词为：公共关系论文,议题论文,中国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D623;C914.4 文献标识码：A
文章编号：1004-9975(2001)04-0051-05
一、环保议题的形成
环境是人类赖以生存、发展的物质空间和其中所包含的全部物质要素的总称。环境保护是人类针对种种环境问题，寻求解决办法，维护生态平衡，最终促使人类的经济、社会与生态环境持续发展的一项浩大工程。
如果说生态危机在几十年前还具有某种社会“寓言”的性质，那么在今天，人类无疑已经深刻感受到了它的存在和威胁，从决策者、研究者到普通的居民逐渐开始关注这一主题。环保议题的形成有其历史过程，从工业文明至今，环境污染危机的发展大致经历了这样一条轨迹：
环境污染的发生期（从18世纪末到20世纪初）在这一时期，产业革命从纺织工业开始通过煤炭、钢铁、化工等重工业的建立和发展而告完成。重工业的大规模发展导致了煤的大规模应用，由此揭开了环境污染危机的序幕。
环境污染的发展期（20世纪20年代到40年代）在这一时期，新发明的内燃机在工业生产中广泛替代蒸汽机，而内燃机又主要是以石油的制成品汽油和柴油为燃料，因此石油和天然气的大幅度开采和加工就成为必然趋热。石油在人类所使用的燃料构成中所占的比重越来越大，使人类所面临的环境污染的危机变得更加严重。
环境污染的全面爆发和多样化时期（20世纪50年代到60年代）二战后，各国争相发展经济，工业化和城市化进程迅猛推进，从而带来经济高速发展。同时，伴随着能源、原料的大量消耗，工业生产和城市生活所产生的大量废弃物排放到空气、河流和土壤中，最终造成环境污染的全面爆发和多样化发展。在主要发达国家，环境公害事件不断发生。
环境污染的控制和治理时期（20世纪70年代至今）世界各国先后认识到环境保护、生态平衡的重要性，开始注意保护环境，研究促进经济、社会与环境持续发展的道路。1972年联合国召开第一次人类环境会议，会议提出，环境问题不仅是一个区域的问题，更是全球性的问题。
当前地球环境的变化趋势呈现出两大特征。一是生产效率以及产品和服务的分配严重不平衡，已经危及地球的生态系统。二是在环境管理落后于经济和社会发展的怀况下，社会加速地变化。在发展中国家的大部分地区，急剧的人口增加及其贫困，正在加速森林、土壤、水源等再生能源的劣质化。环境的恶化直接引起了生活水准的下降，在大多数发展中国家里，急速的城市化和工业化也使大气污染和水质污染进一步加剧。在1998年，即被西方媒体称为“从未有过的最炎热的”一年里，与气候变化有关的一系列问题同那时最严重的厄尔尼诺现象结合在一起，造成了大量人员伤亡和经济损失。
各国政府在环境保护的过程中担当着非常重要的角色，承担着两个重要的使命。一是填补知识方面的空缺；二是动员有关各方的参与。政府一方面要顺应全球环境保护与可持续发展的趋势，履行各种国际间协议、议定书、宣言所作出的承诺，从国家、民族长期发展的角度来看待问题，既要处理好目前发展的现实问题，又要探求环境污染的深刻原因，寻找环境保护与国家经济建设、社会发展的结合点。同时，政府必须协调起各方之间的关系，使不同的群体、组织之间高度协作。这里应该强调的是，这种关系的处理并不比制定宏观的国策容易。
二、政府公共关系的特点与公众分析
政府公共关系，是以政府为主体，建立、维护和发展各种内外关系，体现政府根本职能的一种管理思想和实践。是通过与各界的双向沟通，树立政府形象，争取公众对政府工作的理解和支持的自觉活动。它是一类特殊类型的公共关系，主体是各级各类政府，包括中央政府和地方政府。这类公共关系的特殊性体现在主体上具有权威性、导向性、代表性，客体上具有普遍性和复杂性。
从政治学意义上讲，政府与社会中的所有公民与组织发生关系，它所服务的对象应该是全体选民。从公共关系学的意义上讲，政府公共关系的公众范围也很广，是与政府各类政策发生关系的组织与个人。在不同问题下，政府公共关系的公众类型不同。在环保议题下，政府公共关系的一些主要公众包括：
1.作为个体的普通公众
政府是为众多作为个体的公众服务的，在环保议题下，他们也是政府公共关系最重要的公众。他们作为个体存在，政府需要向他们传播环保与可持续发展的理论，输送有关环保的知识，使他们认识到环保的重要性，这是针对这类公众公共关系传播的基本职能。
2.企业公众
环保问题往往涉及到各类工业企业，他们是政府在环保问题上的直接监督与管理对象，在环保工作的决策之下，直接涉及这些企业的利益，甚至是生死存亡。由于我国经济体制的转轨，政府不再直接管理企业，而是发挥宏观调控的作用；同时，我国经济成份的多样性也使得政府不能靠单纯的行政命令解决问题，在这种情况下，企业公众也成为政府公共关系的主要对象。
3.国内、国外政府公众
环境保护议题，对中央政府而言，既需要与国外政府公众的联系，也需要与地方政府的沟通。对地方政府而言，与中央政府以及外地地方政府同样存在着用公共关系传播的方式进行沟通的问题。目前，解决环境保护的一个根本途径是国际合作。众多的国际协定中，各国都有自己应该承担的责任；而在国际合作的过程中，不同国家的利益关系使问题变得复杂多样，政府公共关系同样需要在这方面发挥作用。
4.环保组织与志愿者公众
在环境问题成为公众普遍关注的问题之前，一些组织和个人为了宣传环境保护及其相关主题，成立了各种各样的环保组织，通过各种活动来达到传播自己主张的目的。随着环保议题的不断深入人心，这种类型的组织日益成为世界上参加人数最多、影响最大的志愿者组织之一。同时，他们的作用发挥也越来越多样化，其中一些组织较为极端。
5.媒体公众
媒体公众始终是各种公共关系的重要对象，在环保议题之下，政府要通过媒体来传达环保理念，通过媒体与各类公众进行广泛的信息交流和沟通。作为社会舆论代表，媒体要把普通公众所关心的问题作为自己报道的中心，环保无疑也是这些问题之一。目前大众媒体在这方面投入了大量的精力，给各级政府造成了比较大的舆论压力。
三、当前环保议题下中国政府公共关系与传播的四大课题
在环保议题下，目前的政府公共关系有着以下的一些重大课题需要面对，它们也是本文所要着重讨论的问题。
1.媒体关注的增加促使政府舆论压力加大
中国媒体开始关注环保问题始于20世纪80年代，而真正明显的变化出现在90年代。这里做了一个小的实证分析，对象是《经济日报》1990-2000年的有关环保方面的报道，由于精力所限取样于每年5月份的报道，调查结果如下：
由数量分析看出，这11年的报道量总体是增加的，以1997年为界，1990-1996年变化比较小，基本保持5篇左右，只有1992年例外。从1997年开始，环保报道大幅度增加，2000年环保报道达到近40篇，平均数已经超过了每天一篇。这充分说明环保报道目前在媒体视角下的地位。
从内容的角度来分析，环保报道的变化趋势也是比较明显的。1990年开始到1997年，媒体主要是为政府宣传环保意识发挥作用，内容集中在环保观念的传播、政府有关环保问题政务的报道、国际环保事业的报道。同时，一些事件性、突发性的报道开始出现，批评报道的比例也开始增加。这一时期刚好是媒体对社会新闻的报道量增加的阶段，其中有关环境问题的报道在其中开始占有一定比例。
1997年后，环保报道迅速增加，一方面是一些主管部门扩大了宣传量，而更重要的原因是，环保议题已经成为相当多受众日常关注的主题，环保或者说绿色的生活方式成为一些人眼中的时尚，环保变成了一个很时髦的词。另一方面，环境危机造成的许多影响如气候变暖、沙尘天气、臭氧空洞等问题与国家经济、社会发展的关系日益显露。这一时期，报道不仅是量上大幅度增加，而且一些深度报道、调查性报道大量出现，对于环境问题的探讨在深度和广度上都有所扩展。一些针对环保问题的新思路、新理念等成为新闻界关注的热点。
在中国目前的媒介体制下，大众传媒一般隶属于各级各类党委或政府，政府的影响力对于媒体来说还是有相当作用的。但同时也应看到，中国的大众传媒还承担着监督的使命，地方政府对隶属于上级政府的媒体影响力有限，所以媒体对于环境问题的报道，尤其是对于问题的报道会使政府承担比较大的舆论压力。一些政府官员在抱怨新闻记者总是盯着环保问题的时候甚至说：“中国这么大，比环境保护严重的问题，比环境保护工作差得多的工作多的是，为什么老象苍蝇一样盯着这个问题呢。”在这种情况下，如何处理媒体关系就显得非常重要。
一方面，政府需要媒介公众为传播有关决策和国情提供信息渠道，为教育国民提供媒介手段，为沟通上下提供联系纽带。另一方面，目前的媒介环境下，大众传媒以追求快速、独家、有冲击力的新闻来提高自己的竞争力，把注意力放在工作尚不成熟，各方面漏洞较多，信息控制程度较低的环保问题上是必然的，而且形式多为事件报道和负面报道，这自然与一些政府要保持良好形象的要求存在冲突。
2.普通公众的高度敏感与相对无知共存
政府对于环境保护最初的宣传与传播是让大家认识到环境保护的重要性，树立起环境保护的意识，这项工作收到了一定的成效。在零点调查公司1999年有关“城市市民关注问题”的调查显示，公众对于环境保护的关注度在城市市民关注的各类问题中排在第四位，仅次于下岗失业、廉政建设、经济发展。有73.1%的受访市民在森林保护、植树造林、保护野生动物等方面的关注程度，相比80年代有所上升。调查显示，关注程度上升与环境状况的恶化及重大灾害的发生有着密切的联系。62.4%的人支持“长久持续的经济发展是最优先的考虑，但发展应确保不会破坏环境和影响子孙后代”，即平衡发展论；29.8%的人支持“即使影响经济发展也要以生态环境保护为最优先的考虑”这一环境优先论的观点。
报告强调，由于公众对生态环境影响人类生存质量的危机感上升，生态环境的保护状况已成为市民评价政府工作成效的一个重点。同时，都市市民参与意识的强度和广度还不足，农民的相关意识差距较大。经过媒体报道与政府宣传教育工作，许多人已经具备了一定的环保意识，尤其是几次零点行动的作用似乎并不在于真正治理了多少河道，而是使许多人通过这一事件知道环保，产生这种意识。
“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代，90年代身心受害。”这是普通公众对于概括水质污染的顺口溜。对于自己周围的环境问题，如噪音、污水、废气、光污染等问题，他们表现出高度的敏感。同时，高度敏感是同相对无知并存的。尤其在污染事件发生之后，公众高度紧张，同时又缺乏相应的知识，很容易听信传闻，引起恐慌，造成社会的不稳定。公众对于绿色概念的认同也越来越高，因此一些商品也打起了环保牌，而尚不丰富的相关知识使普通公众对这种促销方式的鉴别能力也显得不足。
在对环保问题的认识提高之后，作为个体的普通公众会更加关心政府在环境保护方面所采取的措施，政府公共关系传播的内容也从单纯的宣传环保意识转变为在宣传环保意识的同时，将自己的一些决策传达给公众，让公众了解一些环境保护的状况和政府的措施，以及作为公众如何参与其中。这一目的，必须通过疏通信息渠道和科学利用传播手段来实现，也成为目前在环保议题下政府公共关系的另一个重大课题。而做到这一点确实是一项庞大的系统工程。
3.环保组织与志愿者行动的复杂化
说到环保组织，“绿色和平组织”是人们耳熟能详的名字，它也是形形色色的环保组织的代表。“绿色和平运动”是一个含义很广的概念，它是环境保护运动中影响最为持久和深远的运动。在“世界八大公害事件”后，绿色和平运动逐渐高涨，他们希望通过自己的活动影响社会的政治、经济、文化和人们的心理，从而改变生态环境的状况，并且改变现代人的生存方式。但就如何实现这个目标，在绿色和平运动的内部则存在着不同的技术方案、不同的策划决议，甚至不同的基本观点。同时，它的力量也日趋复杂化，包括：在欧洲各国存在的绿党、不以参加直接选举为目标的绿色组织、不参加任何绿色组织的绿色思想的拥护者以及与环境问题有关的各种职业人员。
环保组织多为环境优先主义者，他们对于环境保护有着非常大的热情，在整个社会中他们是最积极倡导环境保护的群体，是带动整个社会环保意识提高的重要力量。然而，环保组织对于环境问题的认识往往并不是全面的，或者总是无法从整体的角度来认识，一些思想是片面或者偏激的，一些组织的行为也有极端化的趋向，这在世界各国是一个普遍存在的问题。西方国家经常会有环保组织的成员抗议、游行、抵制一些政策的活动，他们经常采用极端的方式，比如裸体或者拿生命冒险等，这经常使西方国家的政府头疼。在中国，这种极端的现象现在虽然很少，但如何引导环保组织，如何让他们发挥更多的积极作用，也是摆在各级政府面前的又一大课题。
国际、国内各类环保组织在环保方面起着很大的作用，除了宣传环保意识，一些组织还直接通过资金等方式支持中国的环保事业。如何更好地与这些环保组织合作将是一项非常有意义的事。当然，一些国际环保组织对于中国环保状况的批评也从没有停止过，这也可以让中国的各级政府看到漏洞，更好地改进自己的工作。然而，一些恶意的批评，严重地损害了中国的国际形象，如何运用公共关系手段处理好这个关系，解决好这些问题，是需要政府公共关系来探讨的。
4.地方政府与中央政府在环保方面的利益冲突与沟通障碍
在实施环保工作的过程中，中央政府最终目的应该是促进整个国家经济、社会与环境协调、持续发展，然而具体到各个地方，环保方面的决策往往需要牺牲一部人、一部分地区的利益，这种利益的冲突在政策实施过程中是最大的障碍。地方政府与中央政府之间，由于利益的冲突造成了政策实施的困难日益明显。处理好利益关系是解决问题的关键，这要通过政府制定政策的智慧来实现。本文所探讨的是政府公共公关系如何运用传播手段疏通各级政府之间的沟通障碍。
作为中央政府，保证环保方面的政策得以实施，主要是通过上下级之间的行政命令。但在很多情况下，对于政策的背景、由来、理解等问题没有得到相应的传播，加之利益的分化、冲突，往往造成政策实施受到限制，无法达到真正的效果。大众传媒所报道出的一些环保漏洞与问题，往往与这些因素有关。
作为地方政府，一方面要服从中央政府或者上级政府的政令，一方面又要考虑本地方的利益，往往陷于两难境地。如何真正利用传播手段，运用公共关系的战略来实现信息的上达，对于处于尴尬境地的地方政府来说更是必须探讨的深层次问题。
四、环保议题下运用科学传播手段的政府公共关系
上面从环境保护议题本身出发分析了环保议题下政府公共关系的背景，从政府公共关系不同类型的公众出发，讨论了目前面临的几个重要课题。落脚点最终要放在如何运用科学的方法处理好这类公共关系事务，塑造良好的政府形象。处理好政府公共关系是综合性的艺术，涉及到方方面面的问题，为了使思路具体化，同时也更加贴近实际，这里以一个具体策划的形式来探讨在环保议题下处理政府公共关系的工作思路和方法。
1.制定科学的公共关系战略，用卓有成效的方式提高普通公众的认知度
在理念层次，政府的环境公关需要传达这样一些主题：首先，人类生产生活离不开对资源的使用，生活水平的全面提高也是建立在消耗资源的基础上的。必须明确发展经济定要兼顾环保，是人类生存的立足点。其次，高消费观念对于促进环保是不利的。第三，环保与个人利益有时是会有冲突的。提到环保谁都知道是个重要的问题，但是又有多少人认为环保是自己的事呢？简单的例子就是如果一套环保餐具比一套发泡餐具贵5毛钱，有多少人会多花5毛钱来买环保餐具呢？第四，可持续发展的健康社会要求人们改变生活方式，适度消费、健康消费应该成为人们所提倡的生活方式，而在自己日常生活的细节之处，将保护环境作为自己的习惯之一，比如将自己用过的废电池放到指定的回收所等，这将成为生活方式健康的标志。
环保公关始终要立足于将这种日常行为的观念传播给公众，为了达到这一目的，在公共关系领域必须持续不断地努力。中国政府尤其是地方政府的信息沟通方式一般来说较为严肃，当然也就难免显得刻板一些，但环境问题的沟通与宣传所针对的重要人群是人生观、世界观尚处于形成阶段的年轻人，日常的宣传活动必然要在方法上有所考虑，软化宣传方式，用有特色、有创意的传播手段来达到信息沟通与观念传播的目的。国际上针对环境问题出现了一批专门的传播机构，他们制作各类电视、报纸或路牌广告，他们既不同于环保组织，也与一般商业广告公司不同，他们的一些方法很值得政府公关部门采用，或者可以直接与他们合作。
政府环境公关除具有公众的教育功能之外，还具有公共关系的本体目的，即组织形象的塑造。在环保领域就是塑造政府的绿色形象。世界各国政府在国际社会中和本国国内都致力于塑造政府的环保形象。在欧洲各国，绿党势力是政治上的一支重要的力量，他们借助公众支持在选举过程中取得了很多的议席。由于环保议题日益成为公众所关心的话题，如何通过政府公共关系的运作，将政府在环保领域的努力传达给广大的公众，通过政府形象的塑造来带动公众观念的进一步提高。2001年10月在上海召开的APEC峰会就是中国政府绿色公关的一次尝试，据称会议将本着环保的观念，将会议办成一次绿色会议。如尽量减少会议用车和使用环保型汽车，餐具全部采用环保型可降解产品，办公用品全部采用再生产品等等。对于塑造政府环境保护的绿色形象来说，这些尝试无疑是有益的。
2.建立并保持良好的媒介关系，充分利用好信息渠道
按照中国媒介制度的特点，作为地方政府所面对的媒体分为本地媒体、外地媒体和上级媒体。一般来说，地方媒体比中央和外地媒体成为逆意公众的可能性要小，但这并不等于在目前的状况下，政府与本地媒体的关系处理得真正有利于实施环保决策，为政策实行服务。具体表现为，行政命令多而信息沟通少，一般的灌输多而科学的操作少。
中央或外地媒体由于没有直接的隶属关系，所以地方政府所施加的影响力有限，在环保方面出现问题或者漏洞的时候，这些媒体往往会进行报道。作为新闻媒体有权对事实进行采集和传播，但政府如果不能及时给予恰当的表态，传播一些有利信息，那政府的形象就会受到很大损失。而实际情况是我国的地方政府面对这些问题的时候往往不知道该如何应付，有的采取非常不合作的态度，造成政府形象受到严重损害。比如，中华环保世纪行有一次在渤海沿岸某地采访，发现某地海滩上有很多排污口，检测发现污水严重超标，到当地政府采访时，政府负责人先是拒绝采访，后来接受采访，但态度很不友好，同时对于污染问题显得非常无知，通过新闻媒体曝光之后当地政府形象受到了很大损害。
媒体对于环保议题下的政府公共关系起到以下几方面的重要作用：首先，对于环保理念的宣传，大众传媒永远是最好的渠道。其对于公众的影响是显而易见的，中国目前一部分地区，主要是城市地区公众对于环保问题的认识提高，大众传媒功不可没。其次，处理好与媒体之间的关系又是畅通地方政府与中央政府之间沟通障碍的一条很好的渠道。通过传媒的报道，使上下的信息得到交流，减少由于沟通问题造成的政策实施上的困难，同时也使由于利益不同而造成的分歧能够尽可能找到一些平衡，使得在维护整体利益、国家利益时也能够考虑到局部利益，使政府尤其是地方政府的两难处境有所缓解。
3.建立突发事件应急机制
在环保议题之下，公共关系的一项重要使命就是应对各种危机事件，也就是公共关系所说的危机公关。由于环保问题往往直接涉及人们的生活，因此公众面很广，同时一旦发生危机后果往往比较严重，甚至是灾难性的。如石油泄露、化学品泄露、核泄露等。20世纪30年代到60年代欧美和日本等工业发达国家发生了著名的“世界八大公害事件”。对于这种危机事件的应对应该是环保议题下政府公共关系的重要一环。目前，这种政府性的危机公关尚未在中国广泛采用，尤其是一些地方政府，对于如何应对环保方面的危机事件没有系统的办法，或者一味采用控制信息的办法，造成流言满天飞，人心惶惶的局面。建立危机事件的应急机制有助于处理好这类事件，减小危机事件对于政府形象的损害。
4.运用公共关系学原则与一些方法
针对媒体，公共关系工作需要有一系列专业化的操作方式，R·L·狄斯达等著的《公共关系手册》中提出一系列针对媒体的应对方法，运用到环保议题之下，就成为以下措施：
(1)承担公关工作的人要了解政府在这方面的政策与本地区的基本情况；了解所要面对的媒体和具体的从业者；还要了解新闻报道本身。
(2)始终讲真话，即使真实是令人痛苦的，因为自己讲比别人讲好。
(3)建立一个清理事态发展及反应迅速的批准机构，努力成为有关信息的主要来源。
(4)可信度是关键因素，尽量派科学家或者环保专家作为发言人。
(5)负责人尽量亲自、单独的与记者会面。
(6)对问题作出人道的反应，因为公众与媒体对人的关心胜过对经济损失和其他损害的关心。
(7)始终不要把宣传媒体看作自己的敌人，而要看作自己摆脱困难的通道。
总体上控制信息的传播，尤其是控制技术上比较敏感的信息，同时又必须保证总有最新的消息传达给公众，使得公众认识到政府是围绕事件高效运转而不是碌碌无为。尽量缩小信息发布的范围，选择几个严肃、影响力大的媒体进行定期的信息发布。在条件成熟的时候再召开规模较大的新闻发布会。传播消息的过程中一定注意传播方式，尽量不采用灾难性的图片等。传达对于受害者或者潜在受害者的关注，而不是强调物质等方面的因素，选择专业、权威的信息发布人。
作为政府，如何针对环保议题，处理好各类公众的公共关系，这方面现有研究还不多。中国的中央政府和地方政府在走向管理科学化、行政专业化的过程中，如何按照科学的方法，运用高效的传播方式，改善或者重塑自己的新形象，尤其是在环保问题上的想象是当前一个全新的也是非常重要的课题，也是有待于进一步深入探讨的领域。其一，从政府可以塑造良好的形象出发，得到公众的肯定；其二，对于公众而言，推动环境保护与可持续发展这项事业，最终保证大多数人获益。从这两个意义上讲，该项研究体现着维护多数人利益的社会价值，无疑应该引起高度重视，也可以吸引更多研究者的关注，这也是本文的根本出发点。
收稿日期：2001-07-06
标签：公共关系论文; 环境保护论文; 公共关系专业论文; 环境保护措施论文; 组织环境论文; 环保论文; 会议议题论文; 环境污染论文;