党内选举制是反腐倡廉的一项重要制度，本文主要内容关键词为：选举制论文,反腐倡廉论文,党内论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大以来，对反腐败的监督机制的研究逐步深入，有部分论述提出必须对党内的监督体制进行改革。但是，对选举制的研究却不足。其实，选举制和监督制构成现代民主政治的两大支柱，也是党内民主的两大支撑点。着眼于从党内选举制和监督制的有机结合建立反腐败的民主监督机制，是反腐倡廉的一项重要研究课题。
一
选举制体现了无产阶级政党的民主本质。马克思把巴黎公社工人群众有权选举、监督、罢免政权机关的工作人员称之为“公社的最伟大的措施”。这就找到了革命胜利时把政权保持在人民自己手中的办法。他指出，现在普选权正被应用于它的真正目的：由公社各地选举它们的行政和司法的公务员。这样一来就彻底消除了剥削阶级把国家政权视为私有物，以及各式各样的特权制和等级制，以真正的责任制来代替虚伪的责任制，从而也就实现了由少数人的民主向多数人的民主、不完全的民主向比较完全的民主的转变。恩格斯在1885年写的《关于共产主义者同盟的历史》一文中对党内选举给予了高度的评价，认为实行党内选举是党内民主的重要体现，实行党内选举可以有效地堵塞“任何要求独裁的密谋狂的道路”。
在俄共（布）执政的初期，由于处在战争环境中，更多的是强调集中，实行战斗命令制，干部一律实行任命制，民主受到了一定限制。1921年初，随着国内战争的胜利结束，新经济政策的实行，提出必须由“战斗命令制”改为实行“工人民主制”，充分发扬党内民主。具体说来，就是党内一切机关要实行普遍的选举制、报告工作制和监督制。列宁认为，无产阶级政党“是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或者通过代表，在一律平等的毫无例外的条件下来处理的；并且，党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤掉。”[1]这是无产阶级政党的群众路线在干部工作中的具体体现。列宁提出，在和平建设时期应当扩大党的民主，保证党员的民主权利；应当立即停止由中央来任命地方党组织书记的做法；应当既反对苏维埃机关的官僚主义，也反对党的机关的官僚主义；等等。这些探索，由于列宁逝世过早而中断。
斯大林时期长期实行干部任命制。随着苏联政治体制的形成，这种任命制被固定化了，并且成为集权体制的一部分。斯大林明确提出：“在提出正确的政治路线以后，还必须挑选工作人员，把善于执行指示、能够理解指示、能够把这些指示当作自己的东西并且善于贯彻这些指示的人安置在各种工作岗位上，”[2]把任命制作为加强党的领导的一个根本手段确定下来。虽然斯大林在理论上也主张国家机关工作人员应由选举产生，党章和宪法对党和国家的干部选举也作了明确的规定，但在实践中，党和国家的各级领导干部都普遍实行任命制。这种自上而下的逐层任命，使选举流于形式，难以体现民意，也造成干部升级完全在于上级旨意，被选拔任用的干部往往只对上级负责，不关心群众的呼声。与这种干部任命制相应并存的，是干部职务终身制，党和国家的各级领导干部都没有明确的任期规定。广泛地实行干部任命制和实际存在着的领导干部职务终身制，在很大程度上也进一步强化高度集权的政治体制。
对于党内普遍实行的任命制，捷尔任斯基在1926年就指出：“委托制度占了统治地位，代替了选举制度”，“这种现象在政治上是危险的。”[3]中央如此，地方也必然是这样。党委会的书记往往当他在地方组织中当选以前就批准了。对于变相任命制，布哈林描述道：“支部书记通常由区委会任命，……区委会可以任意地提出人选，选举通常按照既定的方式进行。问问到会者‘谁反对’，由于人们多少有些害怕说反对，于是被提名的候选人就被任命为支部书记。”[4]长此以往，党的干部就会脱离群众，党的生命力源泉就会日渐衰竭。脱离人民的权力，必然走向腐败。当人们逐渐发现自己作为国家的主人却对自己的“公仆”无任何发言权，政权的合法性基础就大大地削弱了。苏东社会主义政权垮台给他们的启示之一，就是必须以选举制代替干部任命制。
二
干部任命制本来是在特殊时期、特殊情况下实行的一种制度，可是社会主义国家的执政党却在很长的历史时期都实行这种制度。究其原因，有主观的也有客观的。首先，对列宁思想的曲解。1922年，列宁在俄共（布）十一大上曾就当时的主要问题和主要工作讲过一段话：“全部工作的关键在于挑选人才和检查执行情况”，[5](P652)“目前的关键在于人，在于挑选人才”，[5](P650)“应该挑选必需的人才，检查实际执行情况，这才是人民所重视的。[5](P651)列宁在这里讲的是当时的工作，这句话后来却成了干部任命制和变相任命制的基础和理论依据。斯大林在党的十七大上的报告中明确说：“中央在这里所遵循的是列宁的英明思想：组织工作中最重要的是挑选人才和检查执行情况。”[6]谁来挑选？当然只能是苏共。这样一来，干部任命制就被说成了列宁基本理论的组成部分。在这种思想指导下，任命制和变相任命制不受约束地向前发展。其次，把任何制等同于加强党的领导。往往在加强党的领导的口号下，推行任命制。在划清社会主义民主与资本主义民主界限的口号下，把选举制归属于资本主义所有，担心社会主义进行选举会削弱党的领导，把任命制看作似乎与社会主义有某种必然联系。再其次，把任命制混同于民主集中制。无产阶级政党的组织原则是民主集中制，集中必须以民主为基础，离开广泛民主的集中，有可能走向专制。过去在党内生活中一直过分强调集中制，而忽视民主制。民主集中制的实质是少数服从多数，选举制是符合民主集中制原则的。离开民主制的集中制（或走走民主形式），往往是多数服从少数。再其次，认为任命制有利于稳定。选举制必然带来思想活跃，怕民主多了，控制不了局面，影响社会稳定。事实上选举制是减轻政党重负的“泄气阀”。最后，实行任命制有其经济文化根源。苏联等社会主义国家，经济文化比较落后，缺乏民主传统，而小农经济是产生专制的基础。列宁认为，社会主义民主政治也需要文化来保证。早在1919年3月俄共（布）八大上，列宁就指出：“我们深深知道，俄国文化不发达是什么意思，它对苏维埃政权有什么影响；苏维埃政权在原则上实行了高得无比的无产阶级民主，对全世界作出实行这种民主的榜样，可是这种文化上的落后却限制了苏维埃政权的作用并使官僚主义制度复活。说起来苏维埃机构是全体劳动者都可以参加的，做起来却远不是人人都能参加，这是我们大家都知道的”。[7]落后的经济文化是任命制能够长期推行的深厚土壤。
三
根据无产阶级政党执政的历史经验，选举制和任命制有哪些利弊得失呢？我们不妨把二者作个对比分析。
先看看任命制的弊端。首先，使干部只对上负责不对下负责。尽管无产阶级政党经常强调对领导机关的负责和对人民群众的负责是一致的，但在现实生活中往往很难把两者统一起来，因为决定干部升迁的权力在于上级，他必须搞好和上级领导的关系，“抗上”的干部一般没有好结果。这样也就不难理解，溜须拍马吹牛的干部为何颇有市场；为什么形式主义盛行，这是做给上级看的；为什么说假话成风，这是说给上级听的。所以，一个干部在工作中做到实事求是并非易事，要有创新就更难了。其次，必然产生官僚主义。任命制和高度集权的政治体制是互为因果的，这是官僚主义产生的体制原因。执政党内的官僚主义必然导致国家机关内的官僚主义。列宁虽然认为无产阶级的国家权力和剥削阶级的国家权力有本质的区别，但是，对于国家本身所包含的不可避免的消极方面，对于恩格斯关于国家是无产阶级在斗争胜利之后所不得不继承下来的一个祸害的论述，列宁是牢记在心的。他时常表露出国家机器（包括无产阶级国家机器在内）有成为凌驾于社会之上力量的可能性的观点。列宁曾经指出：“我们的国家是带有官僚主义弊病的工人国家”。[5]P408官僚主义就是使国家机器有成为凌驾于社会之上力量的可能性的那种“祸害”。第三，诱发跑官卖官。社会上流行的跑官要官、买官卖官现象，其源盖出于任命制。第四，导致组织人事部门的腐败。组织人事部门是管干部的部门，应是党性强、有原则性、办事公道的部门，由于这些部门掌握了干部的任命大权。所以权钱交易、权权交换等腐败案件屡有发生，有的靠“批发干部”而成为暴发户。如今组织人事部门成为查外腐败案件的重点领域之一。第五，容易产生任人唯亲、唯派、唯利。党的任人唯贤的干部路线和德才兼备的原则在贯彻执行中往往打折扣，由于利益的驱动，用人难免唯亲、唯派、唯利。
再看看选举制的优点。首先，使广大党员充分行使民主权利。党的十五大报告指出：“社会主义民主的本质是人民当家做主”。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力”。无论是党内民主还是社会主义民主，都要通过制度确保党内外群众真正享有党内外事务的管理权力。选举权是党员最重要的民主权利，选举制是党内民主的最本质的体现。其次，扩大了干部的选拔范围。毛泽东提出用干部要坚持“五湖四海”的原则，任命制往往跳不出一定的圈圈和框框，不易做到“五湖四海”。而选举制扩大了选人的视野，易于不拘一格用人才。第三，能把优秀的干部选拔到领导岗位。最了解干部的是群众，谁个真抓实干，谁个升虚火弄“景点”，谁个廉洁奉公，谁个以权谋私，群众心里大致都有杆秤。第四，有利于干部密切联系群众。实行选举制，干部的升迁由多数群众说了算。这种用人机制促使干部增强群众观点，坚持群众路线，把自己的根深深扎在群众之中，就比较容易坚持党的全心全意为人民服务的宗旨。第五，促进干部增强廉洁自律意识。实行选举制，促使干部树立“公仆”意识。人民群众树立“主人”意识，干部就容易自觉地接受“主人”的监督，人民群众也能够积极主动地监督“公仆”，如果“公仆”以权谋私，“主人”可以罢免。这样就能够增强干部的廉洁自律意识。
四
我们的党章明确规定：党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和非党组织中的党组外，都由选举产生。这就是说，党的各级委员、书记等职，都必须经过党内选举产生。但在党内实际生活中，选举制在贯彻落实方面还存在不少问题。首先，任命制还大量存在。中央党校一位著名教授说：党员的权利问题，我在党内生活了四十多年，感到一个党员能享受的权利实际很少，我能选举我的党小组长，选举支部委员，却不能选举支部书记。一个基层单位的支部书记为什么不能由党员来选？现在农村里的村民委员会都由村民自己来选，为什么党员就不能选举自己的支部书记？这种做法你从马列主义理论上是找不到根据的，这是我们过去形成的习惯做法。[8]这位老教授的话带有一定的普遍性。其次，领导者和领导机关变相操纵、包办选举的事情还时有发生。比如先任命党委书记，后进行选举，使选举流于形式。再次，选举不能真实体现党员的意愿。久而久之，党员对选举漠不关心，不能尊重自己的民主权利，党内民主生活淡化。这种状况的存在，既有思想认识上的原因，也有选举制度不完善上的原因。
五
为了使党内选举制真正得到实行，必须改革和完善党内选举制度。
1.按党章的规定办事，真正实行选举制
健全民主选举制度，需要从健全竞选制、普选制和差额选举制度抓起。
(1)竞选制。竞选制不应该是资本主义制度所独有的，它是市场经济和民主制度发展的必然产物。在今天，完全可以成为我国实现民主管理干部，克服和消除干部腐败现象的一种好制度。实行这种制度，可以使被选的领导者真正懂得权力是人民群众赋予的，从而真正把向党、领导机关负责同向人民群众负责结合起来。党的十三大以来，不少领导机关在进行选举时，除了向代表详细介绍候选人的情况外，还采取“亮相”的办法，让候选人直接和代表见面，谈当选后的打算。这虽然还没有达到引进竞争机制的要求，但已受到了人民群众的欢迎。这说明，在我们党内以至国家机构中，建立健全竞选制既有可能，又势在必行。
(2)普选制。普选制是马克思早就提出要实行的制度。目前在全党和全国范围内实行普选制还缺乏条件，那么在基层可以首先实行这种制度。
(3)差额选举制。中央和地方组织应健全代表大会制度，严格实行差额选举，废除等额选举制，特别是委任制。
只有认真实行选举制，才能逐步实现“公开竞争，机遇平等”，最终铲除任人唯亲、唯派、唯利和买官卖官的腐败现象。
2.制定选举条例，把党章的选举规定具体化、规范化、程序化
党章对党内选举所作的规定，都是从宏观角度作的。要使这些规定具有可操作性，也为了使这些规定在贯彻实施时不发生扭曲，非常有必要尽快制定出党内选举的具体条例。这个条例应对党内选举的时间、范围、方式、程序、组织，选举人与候选人的权利义务关系，当选人的调动及由此而来的补选，不符合党章的选举的处理，对侵犯党员选举权的惩处，对当选人的罢免撤换的条件和实施办法，都应有详细、具体、可操作性的规定。
(1)候选人的产生要体现出民主原则。候选人名单要由党员或党员代表经过充分酝酿讨论后提出，党的领导机关也可以提出推荐意见，但不应是等额推荐，更不能违背选举人的意志搞变相任命。对于每届代表和委员更新的比例，对于从提名到候选人名单确定的整个过程，都应有明确的制度规定。
(2)选举办法也要充分体现出民主原则。在正式选举中，组织者应向选举人详细、如实地介绍候选人的情况，使选举人知情，选举应一律采取无记名投票的方式。
(3)实行代表大会的年会制和代表的任期制。党章规定，党的全国代表大会和党的地方代表大会每五年举行一次，时间太长，不利于党内民主的发扬。代表大会的年会制和任期制，即每届代表大会任期五年，每年召开一次年会，每届代表任期也是五年。这种改革，必然会使党内民主得到更大的发展。
(4)实行领导干部职务任期制。对各级各类领导干部职务的任期，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。
3.制定健全的弹劾、罢免制度
健全的弹劾、罢免制度和选举制度一样，是人民群众在干部制度上实施当家做主权力的重要制度。现在，一些领导干部利用职权谋取私利，干种种违纪犯法的事，但由于罢免制度不健全，人民群众有看法没办法，有的群众向上级反映，反而受到打击报复。与选举制度相配套，必须制定健全的弹劾、罢免制度，对于那些被选上领导岗位，由于地位发生了变化而不再为人民办事、为自己牟取私利、为非作歹的人，人民群众有权将他们随时撤换。人民有权选举，当然应该有权撤换。
在对待选举问题上，有一种思想认识误区，认为我国人民的文化素质低，在社会主义初级阶段，人民群众还当不了家，作不了主，只能由少数人代表他们行使民主权利。不可否认，从整体上讲，人民群众的文化素质还不高，但这并不等于人民群众就没有基本的民主素质。再说，人民群众的民主素质也要在民主的实践中不断得到培养、锻炼和提高，不能等人民群众的文化素质提高了，再来行使民主权利。当然，从任命制到选举制，是一个历史过程，我们应当加快这个历史进程，以利于党的肌体健康发展。
党的十五大提出依法治国的方略，在我们党内，首先要摈弃人治治党模式，建立制度治党机制。改革、健全、完善党内选举制度，是实现党内民主化的必然要求，也是反腐倡廉的客观要求。