从自治到保甲：乡制重构中的历史回归问题——以20世纪三四十年代两湖乡村社会为范围①，本文主要内容关键词为：两湖论文,保甲论文,乡村论文,重构论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D693.62(63，64) [文献标识码]A [文章编号]0583-0214(2008)02-0070-10
20世纪之初的中国乡村社会变迁内容广泛而纷繁。本文仅仅着眼于乡制变革中现代自治与传统保甲体制由替代到融通的历史变异过程，以此展示乡村社会变迁的实况和解析其制度性回归传统的历史因由，②并试图揭示在“保甲—自治—保甲”的诡论式表象趋势中，串结着的深层历史主题。
两湖地区乡村社会的传统控制力量和机制的发展都比较充分，不唯其乡绅活跃程度冠乎全国，且保甲和团练组织发展也十分成熟，并相当长久地影响着乡村权力的建构与运作。在晚清以来的现代化过程中，两湖地区的现代性力量的发育和新政举措也超乎一般省区域之上，这一地域社会的传统与现代力量都很突出，在社会变革和乡村社会改制中的冲突与融通也颇有特色，极具典型剖析的价值。而且，两湖地区也有着可供分析的乡村保甲施行情况的具体资料，故本文研究视野限于此地域社会。
自从康熙二十二年更定保甲法之后，直到20世纪初中国乡村权力体制变革之前，保甲制始终是乡村社会中唯一直接受控于国家权力的基本制度。不过，在晚清时期两湖乡村社会权力结构中，直接依存于官方体制的保甲已处式微之势。如湖南，“传统秩序，或由驻防之绿营、八旗负责，或由保甲、团练负责。前者由官设，后者由绅领”[1](p205)。尤其在咸、同以后“绅权大张”的湘政状况，典型地表达了保甲制对于绅士控驭力的屈从。
1901年清政府启动“新政”，乡村制度变革被纳入具有“近代政治形式”的地方自治轨道。“防患不足，骚扰有余”的保甲制受到批评，并拟以警察制取而代之[2](p86)。1905年，沈家本(刑部左侍郎)上政务处，主张“参以各国地方自治之制，于地方设立乡社，凡地方当兴当革之事，一切任民自为，而官为之监督”。[3](p218)其后，清政府颁行《城镇乡地方自治章程》，废除了传统保甲区划而推行警区区划，即“城镇乡之区域，得由各厅州县就现在之巡警区划，有不便者，由各州县酌量分划，禀候核夺”。[4](p15)在地方政制改革潮向中，地方自治言论“日触于耳”[5](p25)，是“举国中几于耳熟能详”[6](p113)的时代话语，以现代取向的警察制取代传统保甲制也是地方自治的主要内容之一。清王朝不久覆灭，城镇乡“自治运动”未果而终，但旧王朝的消亡却不曾逆转以自治体制替代保甲制的走向。“地方自治萌芽于清末，沿续于民初，中经民八后筹备之动机，又值有民十九训政施行之演进”[7](p5)，尤其在乡村权力结构主体上，历史的承接性十分显著：“盖自治在清民两代，衔接中法令虽各不同，人选未翻初局，若强分编，势难避复。”[7](p1)
晚清至民国的乡村政制演变的历史阶段可以总括为：“19世纪的里保制，1900～1928年的区董警长制，1929年以后的区长制。”[8](p57～58)然其组织形式或不尽相同，但总的历史进程却始终是在“地方自治”的现代化旗帜下规划乡村政制的。“从清末‘新政’开始，原来以保甲制为中心的乡级组织逐渐被废，代之以警区、学区和自治区……”[8](p57)因而，警察取代保甲当是20世纪初期乡村制度变革的主要内容之一，所谓“宣统年间，新式警察制度兴，各省保甲局，渐次裁撤，保甲之主管机关既废，保甲之制，遂不见著于政令”。[9](p224)
“我国各县自清末裁撤绿营及保甲后，承其乏者厥惟警务。”[10](p2)从晚清到民国，湖南地方政制走向经历了新旧体制的骤起骤落的剧变(如维新时保卫局与保甲局的更迭)，但因应着历史的大势，到1903年后现代性的警察制开始推及于各州县。尽管在地方政制的变动中“大州县及沿湖区域较有成绩”，民国以后，湘省“警察制度并无大进步”，[1](p209)但“地方自治”体制及警制取代保甲的走向并无改变。这一体制的出现从根本上改变了传统时代“官设保甲”和“绅领团练”的二元社会控制模式。直至20世纪30年代，湖北地区县以下建构为四级制，其系统为：县—区—村(里)—闾—邻。虽然后来据《修正县组织法》区的数额依各县区域大小确定，将村里改称为乡镇，但其依凭的“自治制度”架构并未有改变。“湖北各县旧有乡政组织的系统，普通分三级……每一级的组织，就是那个地方的一个统治政府。”[11](p487)在湖北公安县的乡制嬗替中，也深深烙印着“陵谷变迁，政令改革，田赋户口之数，乡镇圩里之称，皆今昔悬殊”[12](弁言)的沧桑之感。
但热烈于世纪之初乡村改制的趋向，在30年代却发生了逆转。民国政府为了应对社会秩序问题，在地方政制重建中的着力点开始由现代地方自治回归于传统保甲制度。对此，仅仅归结于“复辟”或“倒退”的政治道德评价无济于事，因为我们同样不能无视它的“客观历史进程”的存在，以及由此引伸出的历史深刻性。
20世纪30年代中叶，当以世纪之初肇始的现代乡村政制运行数十年后，国民政府对于乡村社会控制体制的构造复归于“保甲制”，所谓“寓保甲于自治之中”，即大体保持原来的“自治”体制，“以乡镇为范围一律编组保甲”。[13](p200)蒋介石认为未经训练的农民固守旧习，缺乏自治能力，导致自治组织始终未能健全；中国向来家族组织发达，只有以家族中心的家长制重建成乡村组织“可执简而驭繁”，因此，挽救之道在于力倡保甲。
湖北属于最早实施保甲的实验区。闻钧天的《中国保甲制度》对此实施情况有一简要记述，认为当时“无成文法，可资稽考，凡事皆可沿习惯为之”[9](p401)。许多县区一年内即完成了编制方案。1934年各县保甲编排统计如下表：③
行政督察区保数 甲数 户数(千) 户均人数
第一区(11县) 6 06559 564
705 5
第二区(11县) 7 97678 982
832 6
第三区(10县) 9 17788 880
948 5
第四区(9县)
7 41672 409
777 5
第五区(7县)
4 36741 958
449 5
第六区(8县)
3 31833 191
360 5
第七区(8县)
2 18721 631
226 6
第八区(6县)
2 83827 468
285 6
汉口市 155 6
但是，民国保甲制的重建却并不直接依赖于传统保甲的人事资源，尤其在地保的选取方面。如汉口，传统的地保虽然一直发挥着作用，“在民国十五年以前所任职务，颇为重要，是时夏口县公署所赖地保之协助，以行政于民者甚多，凡一切布告晓谕之事，亦多由地保承办”。然而“革命军达到武汉后……视此为封建余孽，无足轻重；继以夏口县治裁撤，此项地保职务，遂失其功用。现时地保多以事务闲散，另谋他业者有之，官厅方面，以其作用已失，亦鲜注意”。[9](p403)
湖南的情况则更为复杂。“湘省对于地方自治，原定有计划，分期完成，并以长沙等十四县为提前举办自治县份”。然而，在自治体制尚未完型之际，“旋于二十三年冬，奉行政院令，饬先行举办保甲，以立自治基础……湘省三年施政计划，更以举办保甲，为严密民众组织，巩固地方治安之要政，列为民政部分之主要工作”。[14](p111)因而，此番乡村政制路向的变动，对于县区政权而言确实既无思想准备，也无组织资源的准备，其实际运行难免掣碍颇多，直到1941年左右，湖南地区的保甲组织才得以完全重建，其基本情况如下表：
两湖地区乡村政制建构情况表明，保甲制的重建使民国后基层社会“一度大多漫无组织……以故推行政令，倍感困难，而下情亦常壅于上闻”的政制凌乱至少在形式上统一起来。“此次编组保甲，首先即统一县市以下组织，县市以下，均依照自治法规所划之区，区设区公所。区以下县乡镇，市为坊……乡下坊均设公所，乡镇坊之下为保，以十甲组织之，保设保长办公处。保以下为甲，以十户组成之，甲设甲长办公处。”[14](p113)使得国家权力深入乡间获得一种制度上的支撑。
从组织结构形式上看，国民政府推行的保甲制与传统保甲制，当无大的不同，此可以民国《修正保甲条例》与顺治时的保甲体制作一比较说明：[15](p80)[16](p5024)
时 代 编制 内容
现行保甲以户为单位，
户有户长，十户为甲， 保长覆查本保户口统
十甲为保，挨甲编保， 计报告，督练壮丁，辅
民国保 编余之户(甲)，不满一 助军警；甲长受保长指
甲 甲(保)者，六户(甲)以 挥，编查户口，抽选壮
上得成立一甲(保)，五 丁，盘查奸宄，报告户
户(甲)以下，则并入邻 口异动等。
近之甲(保)
凡保甲之法，州县城乡 户给印牌，书其姓名丁
顺治保 十户立一牌头，十牌立 口，出则注其所往，入
甲 一甲头，十甲立一保则稽其所来。
长。
上表说明，虽然体制略有不同(如民国保甲条例中淡化了牌的层级)，但基本的规制却无大的变动，“10户为甲，甲设甲长，10甲为保，保设保长”[17](p175)的制度原则，只是文本意义上的编制，与实际状况并不完全一致，如衡山县保甲编组：当时有些地方的“户”并非一家，岳村80多家编为20多户，只分上下两甲，每甲有160多人。[17](p176)可见其中的“甲”才是社会组织的实体单位，通过“甲”的编制，才使分散的人与户整合为“一体”的社会性单位，也才使各层级组织(村、乡镇、区、县)拥有了确切的权力作用的范围。不过，与清代国家权力并不直接延伸到县以下的状况有所不同，国民政府则将保甲完全纳入其行政权力系统之中，构建了县政府—区公所—乡(镇)公所—保办公处—甲办公处一户的权力机制，并将保甲二十四条规则由军政部、内政部会同发布，甚至还将最基层组织的“甲长”、“保长”遴选权收归县府，由低一层级组织推举[18](p113)。对于国民政府而言，“保甲”组织被认为是激活整个乡村权力机制的基础要素。
不可否认的是，20世纪初中国乡村制度的变革浪潮虽然激越，但根基于乡村社会中传统的制度内容，并没有被新潮所彻底倾覆，深入乡间社会，我们可以看到权力架构的现实景象是多么纷繁与驳杂。
首先，在制度层面上以警察替代保甲的改制实践基本上只落实在省城、重要城市或商埠。“广大的农村则设置极少。城乡警察分布的不平衡可以说是在清末地方警政发展中的一个最为突出的问题”。[19](p143)即使辛亥革命也是“在政治上层虽不无改造，但于社会基层组织上，殊少革新之处……前此里甲人员之旧势力，则仍无不到处存在”。进入民国后，“各村巡警基本上被取消，留存者亦是有名无实，办事人员仍是村正副(过去之首事)和地保”[20](p6)。这给乡村社会权力体系的重构预留了极大的社会空间。
其次，无论是警察还是自治制度，在实际施行过程中都相当程度上容纳了传统体制的因子。警察组织在进入乡村社会时，不得不针对情况的不同，在对传统权力组织的排挤和利用之间谨慎地寻找平衡点。湖南衡山1932年前，“基层机构沿袭清制”。[17](p137)一些地区在新制运行不久，则干脆撤警团而易为保甲；甚至除长沙等十四县外，“其他各县，大多散漫无组织”。[14](p113)显然，总体上看，许多地方“名为警察，实与保甲异派同宗”[21](p127)的组织结构，除了形式上的变通之外，少有实质上的改进。湖北一些地方的旧式保甲直到1926年北伐军到达之前仍发挥着作用。[9](p403)
再次，乡村传统生活模式并未发生质的变动，由此构成旧制赖以存在的基本前提。尽管20世纪初期“乡村社会组织与结构亦处于复杂多变之中，但社会底层的变化往往不如社会表层那样激烈动荡，多是名变而实未变”。[8](p101)中国乡村“大半尚建筑在封建的关系之上……仍旧保持其为经济政治组织及行使制度之重要特质”。[22](p60)乡村社会结构的稳定性，使其仍然保留了传统生活模式的特性，这一特性即构成保甲制实施的现实条件：即一是高度分散聚居的方式加大了国家权力“将涣散而无系统之民众，以一定的数字与方式，精密组织之，使成为有系统之政体”[9](p4)之可能性；二是乡村社会缺乏流动，居民属于“熟人社会”而对外来者有天然的排斥性，这构成了保甲制以“株连方式”实施“横向监视”的基础。在一个相互熟识的社会关系体系里，才能够通过这种强控制手段达到“制一人足以制一家，制一家亦足以制一乡一邑”[9](p14)的目的。因而，当社会危机重现时，国民政府有感于现代体制的无力，遂诉求于传统，“居今之世，行古之道，欲恢复社会组织之灵魂，重振人类互助之美德；变他动的自治，为自动的自治，变役民防民之政，为保民教民之方”，[23](p5)而实行传统的保甲制度。
留存于乡间社会的保甲组织遗骸为民国乡村政制的回归传统提供了“复本”形态，然而，保甲制度要素潜伏存在并一定范围和程度上发挥作用的事实，只是为民国政府寻求传统组织资源提供了可能性，却并不足以解释国民政府走向保甲的必然性。作为正式制度的重构最终取决于国家权力的政治需求，但这一需求的展开和路向选择的必然性却依存于现存乡制与国家权力的关系。这一关系的转化和激化，在两湖地区表现得十分突出也颇为典型。
晚清以来，两湖士绅在乡制变革中走入了“乡绅专权”、各施号令不相统属的险境。湖南溆浦县由乡绅们控制的团防，“近年来，办团者不得其人，以致各自为政，腐败不堪……虚糜公帑，无俾实益”。[24](p44)在“地方自治”体制下发育出来的乡村权力，非但超脱了国家权力的合理制约，甚且予县域权力以强力掣肘。如桑植县“惟分八乡，各乡长拥枪数十枝，或数百枝不等。各自为政，不相统率。县府命令，视若弁髦。故前数年，该县人士讥称八乡长为八路诸侯。其骄横之态，可以想见”。[24](p44)许多区县“所设都总、团总，均系少数人所推选，与政府并无直接关系，以故推行政令，倍感困难”。[14](p113)显然，乡村政制由地方自治折入“于民治精神，己无存在”[24](p36)的境地。其“乡团林立，主任即乡长，威力大于县府”[24](p36)的现存权力结构，构成国民政府试图重建国家权威时必须面对的棘手问题。
湖北的状况也类似。“湖北各县旧有乡政组织的系统，普通分三级，如黄梅县的区镇厂，黄冈的泛团区，竹山、汉川、夏口、襄阳等县的区团堡，皆是在这三级下面，也还有甲有牌，不过没有多大的政治势力。每一级的组织，就是那个地方的一个统治政府……完全被地主和地主的代表土豪劣绅把持住……在这各级乡村政府中间，要算接近县政府的一两级，有武装的团防局或保卫团，做他们自卫的武器，同时又有下级的政府做他们的爪牙。”[11(p487)本来，国家权力的退让和社会公共权力的生长发育是晚清以来政制演进的趋向，但由于清王朝覆灭而形成的国家权威的大幅衰退趋势并没有随着民国肇兴得以遏止并获得实质性重构，相反，借助于“地方自治”政制的构造，乡村社会公共资源和公共权力一并落入豪绅之手，“农村中公产如积谷仓庙县田及地方公地等……乡村中的一切公产，均变成土豪劣绅的私库”。[25](p492)
20世纪前期，乡村权力结构在两湖地区的走向几乎惊人的相似，以至于国民革命时期村民们对于乡政描述的语汇竟也完全相同：湖北“农民痛恶这些机关，叫他们做‘土衙门’，‘铁门槛儿’，叫这些机关里的大人老爷做‘老虎’，‘金刚’，‘太保’，‘皇帝’”[11](p487)。湖南“农民视此种机关，谓为‘头张衙门’，或谓之‘铁门坎’”[26](p13)。因此，当国民政府试图构建其国家权威并向基层社会渗透时，必然遭受到来自乡村社会权力的抵拒。“各县的团防局或保卫团，在事实上，多是土豪劣绅不法地主的武力。”[27](p403)他们“无异前清地方制度遗下的保卫团董、庄头……于是地方优秀贤良，多抱消极态度，托词规避，不肖者则奔竞而进”[28](p136)，“以致一切政令，逮县之后，即等于具文，无法推进”。[29](p287)乡村社会内部矛盾剧烈冲突，地方秩序危机重重。两湖乡村政权，无论是三级还是二级四级架构，“他们把持乡政，鱼肉乡民如故”。[27](p408)乡村民众感到“那些绅士……时时有吃人的可能性。他们的脸可以白白让他们打，财产可以让他们分配。他们的寡妇出嫁，要把聘礼送给他们，他们的产业变卖，要给他们‘中钱’。司法的不良，吏胥的敲诈，衙门的欺驱，更给以他们蹂躏农民的机会”。[30](p31)因此，乡间社会矛盾日趋尖锐，冲突的焦点最终集中于“政治上垄断乡村政权”，“比贪官污吏所盘踞的县政府及一切征收机关，更属畏惧，更属痛恨”[31](p383)的绅权上。20多年来“地方自治”体制下乡村政权运行实况，为时代提出的“目前要解决县政问题”即是“要取消绅耆名目，严禁绅士会议以防止土豪劣绅垄断乡政”。[32](p486)
正是基于国家权力向基层社会的扩展和化除乡村社会内在矛盾的必要性，以及潜存的保甲组织资源的现实性等多种要素的结合，才构成国民政府基层制度架构回归传统保甲的必然性。但民国保甲制毕竟“复兴”于现代化架构的大背景中，虽然权力当局从传统保甲体制中发现了比现行地方自治体制似乎更为便利的控制体系，但它如何与已经运行了三十多年的自治政制相对接？这既是推行保甲制度的功利选择，也是维护现代体制的权威选择必须思考和解决的问题。对此，国民党中央宣传部曾以“保甲运动”询问内政部的意见，内政部复函称：“敝部……详定村里闾邻规则，暗寓保甲之法，以为自治基础。盖昔日一切皆重官治，保甲仅取防卫之意，而于自治事业全体无关……村里制正在克期举办之中，此时万难中途变更。”[33](p107～108)内政部委婉地拒绝了国民党中央的意见。[34](p155)此后，国民党中央先在鄂豫皖三省取消自治，实行保甲后，并在1932年12月在第二次全国内政会议上，提出《重新制定县区镇组织法规，区或乡镇以下施行保甲制度案》，会后，陕西、福建、浙江等省纷纷改行保甲。1934年10月国民党中央政治会议第432次会议决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院通令各省市政府提前办理。”[35](p263)
保甲制度是作为自治制度的对立物而曾被诟病，在时人的观念中，二者有着根本的区别。陈柏心指出：保甲的功用是安定社会秩序，自治则是地方人民参政的阶梯，是整个地方政府体制上的变革；保甲是辅佐官治的制度，保甲人员虽然由户长甲长推选，但最后选委大权操在政府之手，自治则是整个宪政系统中的基层组织，一切自治人员均由人民公选。晚清以来，以地方自治取代保甲的趋向已成为现代国家政制和地方制度设计的主导选择。但是，这一历史选择的结果遭遇到现实的严酷挑战：1929年《国民政府内政部第一期民政会议纪要》称：“满清末叶，借预备立宪之名，颁布城镇乡地方自治章程……但所委绅董，均属地方豪绅……封建势力未除，民权扩张无望，徒有自治之名，厉行官吏之实……驯至地方自治，仍为一般豪强者所把持。”[36](p71～72)一切社会问题的学理性分析最终要表达社会功利价值，对此，不存在传统与现代的绝对对立与替代关系。到1935年11月，国民党在保甲与自治组织的关系问题上取得了共识。不久正式决定“容纳保甲于自治之中，乡镇的编制为保甲”。[33](p116)经过立法解释，原本对立的历史替代关系转换为现实的融通关系。
首先，国民政府将地方自治制度运行中的缺陷和弊端作为“复兴”保甲制的现实需求。实施地方自治制度原本是清末民初社会变革的潮流，“保甲制废，由县组织警察所”，被认为是鼎革而后“地方政务如旭日东升，一洗颓靡之习”[37](新政篇)的时代新象。然而，新象带来的一时欢欣未能解决持续的乡村危机，而乡村自治权力本身所形成的问题也已十分突出。到30年代初，“地方自治这件事……已经有二十多年的历史……可是直到现在仍然看不见一点踪影”。[38](p309)以至于“自治事业，多被土豪劣绅所把持盘踞”。[39](p100)显然，被“土劣把持”的乡村权力并不能简单归咎于“地方自治”本身，但这一现状却足以成为国民政府重构乡村政制的理由。
其次，采取“以自治为体，以保甲为用”[39](p100)的实用策略，重构基层权力。为了有效地利用传统保甲制度的强控制作用，同时也保留现行乡村自治的权威价值，国民政府将一方面仍旧保持乡村自治区划不变，并统一划定自治区域，确立村街、乡镇、区的自治组织层级；另一方面，则以保甲为内容具体推进“自治”，所谓“保甲属于自治范围……保甲组织是实行农村自治的基础”，[39](p101)强调“利用保甲组织以求自治之推进”，“自治事务，即运用于保甲之中”。[40](p32)将既存的自治单元——区、乡镇与保甲制直接对接，从而在形式上保持自治规划前提下使原本两种特性的组织统一“行政化”，使国家权力直达乡村民户。
再次，与传统保甲单一的防卫功能不同，民国保甲功能大幅延伸。“各县之田赋，仍多采由保甲代收之法”。这当然不是临时举措，乃是“盖有见于整个独立之不易为而须借助于行政或保甲之力也”。[20](p69)所以湖南将保甲组织视为催征“历年积欠”的机构，“由各县局行知各区，转行各乡保甲长，挨户传催”。[41](p996)所谓“保甲之现代寓意，仍立于国家权力地位”，而非基于社区或村民利益。“人民对国家纳税，既属应尽义务，为地方自治组织之乡镇保甲，当然要负起催收或劝导人民不欠钱粮的责任。尤其是屠宰一税，非是自治或保甲方面人员切实负责，不足以资整饬而裕税收”。[20](p74)湖南很多乡村社区内生的“禁山会”护林功能也被纳入保甲功能之内[41](p810～811)。
由此形成自治即保甲，保甲即自治的乡村权力结构模式，使传统体制与现代体制联结起来，既完成理论层面上的认同，也取得实践操作上的统一。
“保甲为极民主之制，有别于一切民团……按以前各地民团……大半操于乡村土劣封建势力之下……团结民众，以防止封建余孽之复活，是端赖保甲。”[23](p278)一向作为国民革命对象的旧制，在国民政府乡村政制的重构中却被诠释为具有现代使命的基本制度；而曾经被推崇的“地方自治”却被冠以“封建余孽”之工具。这真是一个诡论式的历史演变。
然而，保甲制度的实际运行却与国民政府的理想目标和现代诠释相去甚远。如果仅从文本意义上看，保甲的组织、编制或可按照国民政府的规定适时完成，但是即使如此，保甲编制在实施过程中也遭遇到不少障碍。湖南的保甲“依照原定限期进度表规定时日，各县市清查户口，编组保甲工作，均应于是年(1935年——引者)五月底完成”。实际上各县大都“呈请展期完成者，纷至沓来，进行遂不能如期之顺利”。及推延半年后，仍然“各县市保甲工作，尚未能全部报竣，尤以清查户口一项，倍极繁难，未能造报统计者，更属不少”。[14](p111)
据各地呈报资料显示，湖南保甲编制推行的困难，首先体现为现行分区(包括自治分区和沿袭传统的分区)与保甲区划的冲突。如民国湖南《醴陵乡土志》记载，民初该地的团防组织其实完全类似于保甲，“又各境旧的挨户团之法……其法合邻近十家联结为一牌，牌有牌长。合数牌为一甲，甲有甲长。合数甲为一团，统于团总……此尤保卫地方之善法”。[42](p40)有些县乡则运行着自治区划，如长沙、安仁等县，“原分区村闾邻，自举办保甲后，改为区乡保甲”[41](p704)。然而，正由于已有的团防或自治组织的功能已类似于保甲，且又在运行中融入地方社会，那么由政府推行的保甲与原有组织和区划的重整和协调就颇多棘手。如醴陵县将“原分十五旧区，一百六十五境”，“并为五区”，“复将原有各乡镇改为四十九乡，又六镇”，“将乡镇以下之组织，完全改编”，“总计全县一万一千二百甲，一千一百二十五保，五十五乡镇，五自治区，自是县以下之组织，为区、乡镇、保、甲、户五级而已”。[41](p665)衡阳县“则奉令举办编组保甲”，“斟酌情形……就原有闾邻，改编保甲，清查户口，则尚未进行也”。“一面呈请展限完成，一面督饬各区乡镇长，编查户口，改编保甲”。[41](p692)推行保甲成为国家权力控制基层社会的基本制度，是一种力求从根本上改变原有权力结构的强制行政，因此，国家权力向乡村社会的推进，必然遭遇到乡土社会既有权力体系的抵制，“宁远自治区域…··召集各机关，各法团，各区董，开会磋商，根据人口、赋银、地势三种原则，改划为五区一直属乡……嗣后忽有六七两区绅士，意见纷歧，坚执不允合并，致使保甲要政，羁滞甚久”。[41](p764)
其次表现为地方社会与政府之间在保甲经费上的纠葛。湖南“咸同以来治乱更辙，因势制宜，以患盗故，乡析为团卡，及言自治，就团划区”。[43](p1～２)其乡村政制为乡、都(图)、甲，或乡、团、村，或乡、隅、甲等，各因传承，随俗而成。乡村控制既落入地方社会之手，其组织运作经费也由地方乡绅、公团自行筹措。保甲实施后，不仅这项经费也落入地方权力控制，且整个地方赋税也由保甲催征。“历年民在欠，应于每届开征时，随带催征，由各县局布告各花户，限期完纳，逾限即分乡开列你户花名，行知各区，转行各乡保甲长，挨户专催”。[15](p996)随着经济权利的转移，乡村地方力量对于保甲的推行也阻碍颇多。湖南湘阴县，“惟因保甲经常费问题，各方意见纷歧，各乡保长等以经费无着，咸抱消极”。[44](p648)郴县、桂阳县等地以“则每两正银，附加七角七分”，解决保甲经费，但又不能完全取消旧有“团款”，只好折衷而行，“于原有团款附加每两减征八角项下，以四角五分作办理保甲经费”。[44](p729,735)因此，湘省区乡镇保甲经常费预算书已核定者，计有湘乡等42县，其未经核定预算者，或系因数目过巨，发还另造，或系因编组未竣，未据呈赍，或系因经费无着，不能编造[15](p114)。推行保甲的阻力来自于地方社会，以至于“惟各乡镇长以责繁事重，多不愿就”。[44](p831)
国民政府设立保甲制的意图之一即是要打破传统地方社会势力，“划并乡镇区域，废除原有团总制，督设区乡公所”[44](p790)，将国家权力直接扩展到乡间社会。但扎根于乡土社区的社会力量并不曾因政府权力的进取而自行消退，况且以亲缘(血缘与地缘)为纽带的乡土社会对来自官方的权力无形中形成的屏蔽，也减损了其行政功能的发挥。临武县虽“委派各林场附近之乡保长为保护员，每周轮流巡视”，但“临武农村，均有禁山会及洞会名目，管理树林之培植，并防盗贼之砍伐，牲畜之践踏，原系各村农民，自动组织，约规严密，守望相助，行之历年，毫无扞格，今犹仍前存在，甚具威力”[44](p794)。安化县的禁山会，也有一百四十所，“新化县各区多有禁山会，系由各该乡村山主，自动组织，并订立规约，互相遵守，对于森林之维护，颇著成效”。[44](p818)政府赋予保甲的这项职能受到地方社会组织的抵制，因此，整个湖南省的保甲，因“筹措经费，极感困难……以及保甲长程度幼稚，凡此诸端，均足使工作发生阻碍……不能如期顺利进行”。[15](p111)
湖北各县保甲运行的具体情况千差万别，但总体上也是“书目上早经告竣，据调查以前保甲编查，全县根据乡镇闾邻旧册，略加修订”[45](p1076)而已。根据各县呈报保甲实施情况资料，可以下表分为几类⑤：
保甲实施情况 范围
1.保甲编组完枣阳县，谷城县，鄂城县，监利县，恩施
成，但门牌残破 县，威丰县，宜都县，五峰县，黄陂县，安
不全者 陆县，孝感县，应山县，云梦县，应城县，
沔阳县，京山县，潜山县
2.仅据旧册略加 巴东县，襄阳县
修改者
枝江县，公安县，枣阳县，谷城县，鄂城
县，荆门县，监利县，通城县，武昌县，恩
3.各项规范已施县，鹤峰县，利川县，威丰县，东凤县，
备，但户口异动 宜都县，五峰县，长阳县，南漳县，宜昌
表等未能运用者 县，远安县，蕲春县，浠水县，黄梅县，广
济县，黄陂县，礼山县，安陆县，云梦县，
应城县，京山县
4.保甲规约多未 崇阳县，汉阳，恩施县，鹤峰县，五峰县，
制订者 南漳县，远安县，礼山县，随县，安陆县，
京山县
枝江县，谷城县，襄阳县，鄂城县，通城
5.保甲长不识县，武昌县，鹤峰县，利川县，威丰县，东
字，要政难于实 凤县，宜都县，兴山县，秭归县，长阳县，
施者南漳县，宜昌县，远安县，黄梅县，广济
县，麻城县，礼山县，安陆县，钟祥县，潜
山县
6.因保甲经费难 监利县，咸宁县，武昌县，巴东县，远安
以实施者县
可知，被国民政府视为救治危机“要政”的保甲制，仅仅“办理完竣……具报到县，亦不合实用”[45](p752,777)罢了。上表所示，多数县区在“户口异动”和“要政实施”上未有成效，“惟奉颁五种异动呈报表及呈报符号表，因保甲长多不识字，不能运用”，“以故难行，殊多滞碍”。[45](p1021,1029)而这两项内容又恰是保甲制的根本，因为“保甲之基础在户”，“而户口不确实，则保甲徒成空洞”。[46](p123)国民政府对于乡村社会直接控制的有效性确实难以落实。
对现代“地方自治”体制远无信心的国民政府将政制彩球抛向传统保甲，试图使疲软的权力机能在重温历史旧情中获得生机。保甲制度戏剧性地由传统旧制转换成了“新兴团体组织”，论其效果却仍旧“大多敷衍公事，组织很难健全。各地的保甲训练如果不用科罚的强制，就很难举行”。[47]那么，历史上的保甲制何以对钟情的国民政府如此冷漠？
其实，权力所依赖的制度无论是传统文本还是现代文本，只提供一个基本形式，其实质内容和功效则取决于权力主体，及与此相关的利益主体的认同程度。散落乡间的保甲长很难取得村民的认同，“全凭政府力量推动者，保甲自保甲，地方自地方……世人于保甲，常斤斤于条例问题，一待条例吻合，又无运用之可言……一言以蔽之，知有区而不知有保”。[23](p212)在湖南衡山县，作为最基层的甲长，“许多人都不愿意担任此职。据岳村的许多老人回忆，岳村当时的甲长是靠轮流来指派的。有些家轮到了，为了不做这份差事，就靠出谷来请人代做。开始是每年一轮换，后来干脆三个月一换”。[17](p177～178)保甲长“都是国家政权在村落社区的触角，是行政权力的延伸网络”。“其设立与变更均不以农民利益而是以国家利益(确切地说是政权利益)为目的”。[48](p114)被纳入准行政体制的保甲长们“除摊派外，少会议；除催款外，无工作”。[49]因此，在民众群体性冷漠抵制下，被政府操控的“各地之保甲组织已渐趋普遍，惟农民对之无多兴趣，甚至仍有视之如军阀时代之团队者；其最大原因，在于此种组织对农民仅有命令和服从关系，而未与农民整个生活发生联系”。[39](p101)
更为重要的是，传统保甲制的运作及其功能，很大程度上依赖于乡绅地方社会力量的认同和有效支持，在乡村社区中形成官、绅、民利益的适度平衡与互动。[50]伴随“自治”体制和保甲体制的直接对接，遂使原来掌控区乡权力(形式上是民选)的士绅转化为权绅，即“选任各地公正纯洁士绅，派充各区区长及直属镇长”，[41](p871)导致“绅权开始变质，从民众自愿服从发展成为以暴力和强权为基础的地方恶势力”。[17](p140～141)地方绅士一部分沿着正式行政通道直入国家权力体制，使县以下基层权力本籍化，如两湖地区各县县长中本省人占70％以上[51](p(B)833)[52](p30)[53]，而“区长人选，外籍不易来，来亦不易做，此时存在者，均系本县人”。[54]大多数绅士则“失其依凭，士绅阶级，乃退于无能。公正人士，高蹈邱园，必多方敦请，始允与闻县事”。[45](p1039)绅士阶层大规模离却乡村，“无如近年以来，乡村优秀分子多集中都市，其比较公正之士绅，复相率规避，不肯承充，因之一般保甲长程度每苦低下，人品亦至为不高”。[55](p8)至40年代，湖北12县的统计表明，保长中仍有20～30％不识字[56]。如此，一方面乡村社会中传统的官、绅、民权力平衡态势遭到破除，使乡村社会缺乏重心；另一方面，被政府主导的“甲长中什九不识字，保长虽较优，而识字人数，亦不逮半数”，遂直接导致“保甲制度，难于推行”。[45](p1104)然而，上述两方面的问题却既非“地方自治”，也非传统保甲单纯的体制所能应对。
从保甲到自治，再由自治到保甲的乡制更易，展现了20世纪前期中国乡村政制运行的轨迹，也昭示着西化潮汐在中国制度建构过程中的兴衰起落。在某种意义上可以说，中国近半个世纪以来乡村改造和变化的历史，就是一部各种新的经济、政治组织和其他民众团体形式引进并发展的历史。然而，各种源于西方社会的经济、政治组织形式一旦脱离他们得以产生并运行的文化母体，而被强大的行政力量自上而下地移入乡村社会时，其政治结构及运行制度都会发生惊人的变化，次第引入的各种组织形式若要发挥其正常的功能，需要有一套与之相适应的观念和行为。“但新政权之所以要匆忙引进这些组织形式，最初的目的是为了把分散的农户组织起来以满足自身的政治和经济目的。而来不及学习和适应新组织正常运行所需规则的乡民，只能把他们习以为常的、深藏在杜赞奇所说的‘文化网络’，和李培林所说的‘社会潜网’背后的传统观念和行为方式带进新引进的组织内。”[57](p334)仅仅是现代性“自治”组织形式的引入，仍将被旧有的社会权威和权势力量所改造。
而且，“地方自治”并非地方社会的自行之治，乃是在国家权力与地方社会权力适当分域的规范前提下的现代权力运作体制，二者的相关性和互动性，构成社会正常运行和发展的基本条件。晚清试行“地方自治”之始，即已注意到国家权力与地方社会权力的分域问题，如赵尔巽所奏：“东西列国，皆地方之人任地方之事，事无不举，而地方以治，政府所设之官吏，仅监督焉而已。”[58](p717)不过，晚清时期“地方自治既所以辅官治之不及，则凡属官治之事，自不在自治范围之中”的权力分域规范并未形成，由此产生的纷争也在所不少，“各省地方局所，向归绅士经理者，其与官府权限，初无一定，于是视官绅势力之强弱，以为其范围之消长。争而不胜，则互相疾视，势同水火；近年以来，因官绅积不相能，动至生事害公者，弊皆官民分界不明，范围不定所致……将利未形而害先见”。[58](p727)事实上，晚清以来近代“国家政权建设”在中国没有完成，它没有构成强大的约束力量规范基层权威，村民仍在很大程度上停留在权威性自治的控制之中。因此，公民权利的发育迟缓的原因，不仅是“自治”的不足，也是国家政权建设的不足，因为后者没有有效地保护前者存在的基础性条件——公民权的实现。[５9](p216)因而，近代的地方自治并不是在强盛的国家权力正常作用下发生的制度性变革，当然也没有形成二者之间合理的权力分域，同时也就失去了国家与社会权力(权威)的合理监督和有效制衡，因此，其实践效果最终沦为各自为政的“乡劣”统治。
保甲制的“复兴”集中表达了国民政府试图打破乡村社会权力专断的壁垒，将行政体系直接顺保甲制延伸进入到村庄，使村落成为最基层的行政单位。但其对乡村社会控制的效能却不能如愿。固然，强势扩展的国家权力虽然足以打碎两湖久以形成的乡村社会权力，但弱化了的地方社会力量在与国家权力的合作与制衡中，却只能处于低效化状态。所以，虽然国民政府乡村权力建构的成本加大，然其效果与其制度设计目标却相去甚远。
看来，单纯的制度依赖并不足以解答复杂的社会问题。20世纪前期的乡制变迁形成的两种结果看似迥异，其深层原因实质相同：无论是“自治”历史中形成的地方豪绅专权，还是民国保甲制强行推展的步履艰难，都是现代化进程中权力体制建构的失范所致。由自治取代保甲和以复兴保甲来推进自治这一看似回旋的历史过程，深深地烙印着传统皇族国家与社会结构崩解后，近代民族国家与社会结构重建的复杂性和探索性特征。近代乡村体制的多变性和反复性，是在中国传统体制文化资源和西方现代体制文化资源双重作用下，不同权力主体不断寻求最适宜自身需求的历史实践的结果。同时，它也揭示出权力机制建构的实质在于权力主体利益的适度分域和规范界定，而不只是单纯的制度依赖——无论是现代体制还是传统体制。
注释：
①本文虽以两湖乡村为考察范围，但作为一项制度的共性特征的揭示，或许在不同区域的比较中才有可能获得充分的理解和认知，因此在可能的条件下本文也选取相关省区的材料，但仅作参照和补充。
②闻钧天《中国保甲制度》(上海商务印书馆1935年版)，黄强《中国保甲实验新编》(正中书局1936年版)，曾对20世纪30年代的保甲问题作过探讨，但或者限于条例规则的一般性描述，或者拘泥于制度本身的历史流变，而疏于探讨现代政制下保甲的实施状况及其二者的关联性。近人论著如从翰香主编的《近代冀鲁豫乡村》(中国社会科学出版社1995年)、赵秀玲《中国乡里制度》(1998年版社会科学文献出版社)，或侧重于近代乡村经济、社会的横向研究，或偏好于政治制度的纵向演进，于保甲制度的现代运作探讨不多。张济顺曾就20世纪40年代的上海保甲作过深入研究(见张文《沦陷时期上海的保甲制度》，《历史研究》1996年第1期)，但研究视角限于沦陷区“战时的非常措施”和都市资源在保甲制中的作用，而且其对上海保甲属性(徘徊于国家与社会之间)的认识也与30年代的乡村保甲特性不同。朱德新《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》(中国社会科学出版社1996年出版)，则主要讨论国家政权借助保甲将权力下移的问题，亦未就乡制变革的现代趋向与传统保甲的相关性问题展开深入讨论。现代自治与传统保甲在学理层面和操作层面上融合的必然性，以及政制取向背后隐含着的历史主题，仍有进一步讨论之价值。
③中国统计学社湖北分社，湖北省统计提要，1937年。
④《湘政六年统计》，第10页。
⑤《湖北县政概况》。