论预防性监督在党内监督中的意义，本文主要内容关键词为：预防性论文,党内监督论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1007-8487（2007）10-0014-03
中共中央颁发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）指出：以胡锦涛同志为总书记的党中央科学总结反腐倡廉的经验，从加强党的执政能力建设的战略高度，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。这是我们党对执政规律的深刻总结，是在发展社会主义市场经济条件下深入开展党风廉政建设和反腐败工作的新要求，是从源头上治理腐败的一项重大措施。预防为主是党内监督的主要环节，是整个预防和惩治腐败体系中最具基础性的工作，具有突出的意义。党内监督理应成为反腐倡廉的前哨阵地和预防与惩治腐败的有效屏障。
一、预防为主是党内监督的主要优势
虽然预防与惩治都是反腐败的利刃，但是，由于它们在党内监督中所处的职责和功能不同，因而也决定了它们在党内监督中的地位不同。及时预防错误和及时纠正错误是党内监督的一个显著特征和显著优势，也是党有能力纠正自身缺点、完善自我的一项重要措施。然而，从以往的党内监督实践看，容易产生“重罚轻防”的倾向。这主要是因为惩治性监督易于操作，而预防性监督由于缺乏实际的规定性而难以把握，以至于一般的情况只是重视惩治，即在问题暴露之前无所为，待问题发生之后，再进行法律制裁和纪律处分。往往忽视事前监督或过程性监督，结果造成了预防性监督少，而惩罚性监督多；过程性监督少，而结论性监督多的状况。我们可以在很多党员干部违法的案件中发现，在刑事立案过程中往往是被动地采取惩治措施。党内监督是民主集中制的重要环节，也是进行反腐败斗争的有力武器。
在强化监督的同时，有必要严格区分党内外监督的界线和标准，防止混淆二者间的相互关系。从党内监督的性质来看，它是属于党内矛盾中纪律监督的范畴，它的目的性是着眼于预防和防范；而从党外监督（主要是指司法监督）的性质来看，一个重要的方面是属于刑事犯罪的范畴，它的目的性是着眼于法律威慑和法律惩治。不言而喻，党内监督与党外监督所适用范围和责任分工是十分明确的，它们各司其职，在不同的领域中发挥作用。但大量的事实表明，司法监督的威慑作用远远大于党内监督，这就足以说明目前党内监督的力度是不够的。因此，在加强党内监督和党外监督的基础上，强化党内监督的预防功能，实行执纪必严、违纪必究，显得尤为重要。党内监督必须从苗头性问题入手，建立健全防范性的各项制度。只有把一般性的违纪问题在党内及时消化、及时处理、及时纠正，才能真正发挥监督的防范功能和惩治功能。既形成对腐败分子的法律威慑，除恶务尽；又形成党内强有力的反腐败屏障，及时发现和纠正错误的发生。反腐败斗争需要党内监督和党外监督的紧密配合，发挥两个方面的优势，坚持打防并举、标本兼治、综合治理的方针，为反腐败斗争创造良性循环机制和完善的内外部环境。
预防为主是《实施纲要》的又一显著特色，也是党内监督显著优势。为了防止党内权力滥用，防范以权谋私、权钱交易现象的发生，党内监督就必须在运行机制和管理机制上规范化和制度化。对腐败问题或违纪问题要做到制约在前、规范在前，防止可能出现的违纪违法漏洞。对苗头性的腐败问题和违纪问题，不能等到问题完全暴露出来了再加以处理，而应当把防患于未然和防微杜渐作为党内监督的主要手段和主要内容。《党内监督条例》的十条监督制度就有九条是预防性条款，可见预防性监督在党内监督的重大地位和作用。例如：集体领导和分工责任制度、巡视制度、谈话诫勉制度、舆论监督制度、询问和质询制度等等，都与预防性监督相联系。如果我们从党内监督的本质来认识，就可以发现党内监督制度包括了预防和惩治两个方面。无论组织监督、纪检监督、还是民主监督，归根到底是纪律监督。纪律与监督二者既相互联系又相互区别，其根本区别就在于前者的作用主要是树立权威，使党内活动有章可循、有法可依；而后者的作用主要是维护纪律的权威，实行违纪必究。必须承认，惩治性监督是党内监督的必要形式，是维护纪律权威性的重要手段，同时也是预防性监督的重要补充。如果只是警示没有制裁，要实行真正意义上的防范就可能是一句空话。法律制裁和纪律处罚对违纪者将产生巨大的威慑力，使行使权力者在党的纪律约束中自觉避开利益的诱惑。预防性监督的实效性很重要，必须由一般性号召的方法向实体性监督的方法转变。凡是具有全局性的违纪问题，决不能停留在政策的宣传教育上，而应当把违纪问题的查处落到实处，完全干净地消化处理，防止故态复萌。预防性监督必须讲究实效性，这是由党内监督的本质和特性决定的。注重预防性监督的成效一个很重要的方面就是要同党内监督所面临的新形势和新任务结合起来。随着社会主义市场经济体制的形成与发展，权利主体日渐与包罗万象的经济行为和经济现象融合在一起。尤其在新经济体制运行的初期权利主体的不轨行为将突出地表现出来，那些直接和间接参与市场的主体，可能利用人民赋予的权力为己谋私。因此，在预防性监督方面，应从监督的重点对象、重点环节、重点部位入手，加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子的主要负责人的监督；加强对干部选拔任用工作、财政资金运行工作、国有资产和金融市场领域工作的监督；发挥党内监督、人大监督、政府专门机关监督、司法监督、社会监督和舆论监督的积极作用，形成监督合力，发挥监督机关的整体效能。要把预防问题、发现问题和解决问题结合起来，把预防监督和惩治监督结合起来，把党内监督同党外监督结合起来，用机制和制度预防惩治腐败。当前，党内大量的经济案件表明，权力主体犯罪主要还是经济犯罪。所以，把传统式的监督转化为对权力主体的约束和规范，实际上是实现党的基本路线的需要，也是当前党内监督的迫切任务。
二、预防为主是党内监督的基本形式
党内监督正像对国家公共权力的制约和监督一样，一般是由分权、限权、罢权三种形式组成，虽然预防性监督的具体内容是多种多样的，但从根本上说一般都是通过这三种形式实现的。首先是分权，没有合理分权，就无所谓对权力的制约和监督。但是长期以来，我们似乎一提分权就把它同西方“三权分立”混淆起来，过分警惕甚至恐惧而往往讳言“分权”，使有的人脑海里产生这样的认识：我们的党和国家政权只能集权而不能分权。其实，这是一种莫大的误解。它既与马克思主义政权理论相违背，也不符合我们国家政权结构的基本实际。马克思主义从来没有笼统地反对过分权，更没有反对过合理分权。西方的“三权分立”弊病主要在于：一是它局限于国家机关自身内部的“三权”制约，而根本缺乏“社会”和“国家”的制约；二是在原则上是机械的相互平行、“鼎立”。这是它所存在的历史局限性和阶级局限性，对于我们来说不可取。然而，其中蕴含或贯穿的“分权制衡”原则本身却是人类文明进步的重要成果，值得我们结合自己的国情加以汲取和借鉴。党内监督正是从党的权力机关中分离出来又反作用于其母权力的独立政治权力力量，它本身就是一种权力。把过分集中的权力进行分解或分散就能够避免集权，从而实现党自身的自我监督和自我完善。限权是监督的第二种形式，当权力分解之后一个关键因素就是要对已经规范的权力加以限制，防止越权、超权，防范权力的滥用，这是预防性监督的必要途径。但是这些规定大多只重视事后性监督，而忽视过程性监督；只重视监督主体的自我觉悟，而缺乏监督客体对监督主体的常态制约机制，导致预防性监督发挥不了应有的作用。罢权是监督的第三种形式，也是监督的最高形式。一旦出现越权、超权或滥用职权，就必须实行罢权。没有真正意义的罢权，要实行切实的监督显然就是一句空话。罢权的实质是某一权力监督主体向某一权力监督客体独立行使职权的制约行为，这是监督公正性、实效性的基础和前提。这里很重要的一个问题就在于如何保证监督机制的平衡性，没有平衡性就不可能有独立性和公正性。当然，在党内监督中，罢权相对于预防性监督而言属于惩治性监督的范畴，它是通过党内监督最为严厉的手段实行纪律制裁和纪律服从，这是党内监督的最后防线。《党内监督条例》关于党内监督制度细则的十条规定中实际上只有最后一条罢权是惩罚性条款。《实施纲要》要求进一步强化教育、制度在监督中的作用，坚持教育、制度、监督三者并重。教育是基础，制度是保障，监督是关键。三者统一于惩治和预防腐败体系之中，相互促进，共同发挥作用。既要从严治标，更要从严治本、惩防并举、注重预防。惩治有力，才能增强教育的说服力、制度的约束力、监督的威慑力。针对当前一些领域腐败现象的易发多发态势要进一步加大党内监督和党外监督的打击力度。一是要以查处发生在领导机关和领导干部中滥用职权、谋取私利的违法乱纪案件为重点，严惩腐败分子。二是要依纪依法办案，提高执纪执法水平，坚持实事求是，坚持惩治腐败与保护党员干部权力并重，正确运用政策和策略，加强纪检、审判、纪律、经济手段等方式和手段，增强办案的政治、经济、社会效果。三是要发挥好查办案件的治本功能，针对案件中暴露的问题，深入剖析、举一反三，查找体制机制方面的原因，建章立制、堵塞漏洞，逐步铲除腐败滋生的土壤。正是因为党内监督中具有特别意义的监督手段，才使得党内监督具有强大的威慑力和震撼力，从而达到预防和防范的效果。预防是惩治的前提，惩治是预防的必要措施。
三、预防为主是党内监督的客观要求
民主监督是党内监督的基本特征，也是党内监督的显著优势。坚持民主监督的原则一个很重要的问题就是正确处理监督主体与监督客体的关系。由于党内监督体制是“一元化”传统体制下的产物，不可避免地打上了“自上而下”的历史烙印，客观上形成了上级监督下级、组织监督个人、党员干部监督普通党员的倾向。由于监督主体的单向性必然造成“三多三少”的现状：专门监察机关做得多，非专职机关做得少；上级监督下级多，下级监督上级少；干部监督党员多，党员监督干部少。事实上，监督是双向的运动过程，它包含了监督（主体）与监督（客体）两个方面。监督的主客体关系是相对的，即使在同一条件下二者也是相互渗透的，甚至还有相互错位的可能。它们的这种变化将不时受到来自违法违纪和正确行使民主权利两个方面的影响。人们在习惯上往往存在着这样一种认识，认为监督的主客体关系是固定不变的，这显然是一种误解。在党内监督中，各级党组织和各级领导干部及其广大党员既是监督者，同时又是被监督者，共同担负维护纪律权威的责任和行使正当民主权利的义务。
与此相联系，专门监察机关与非专门监察机关的关系是监督主客体关系中最重要的关系。长期以来，谈到监督问题时，往往强调监督与被监督的统一性或相互支持和“合作”，而忽视监督者及其监督的相对独立性，甚至讳言监督与被监督的“异体性”。受此思想观念的影响，我们的专门监督机关常常被置于被监督者的控制之下，几乎在一切方面都受制于、依附于被监督者，使监督者实际上没有多少独立性。这就从根本上导致专门监督机关难以独立行使监督权，使“铁面无私的监督”成为不可能的事情。监督权实际上是从母权力中分离出来的又反作用于母权力的权力，因而具有独立性。某种监督主体对被监督对象实施的一种督促性或限制性的活动，因而监督对于被监督者来说，总是一种来自“异体”的行为，也就是说，监督者与被监督者、监督与被监督必然是“异体”的，而绝不是“同体”的。通常所谓“自我监督”或“内部监督”，那也是指同一个组织系统内部不同部分之间的监督，而不是指同一部分自己对自己的约束。我们的“党内监督”，是指庞大的党组织系统内各个不同部分之间的监督，如上级对下级、纪委对有关党组织和党员、党员对领导机关、党委内务成员间等等的监督，无一不是这部分对那部分的监督。任何部分自己对自己的约束，那都是“自我克制”或“自省”、“自律”，而根本不是什么“监督”。监督，按其实质来说，就在于委托权对受托权的监察和控制，使权力的受托者能够按照委托者的意志行使被赋予的权力：既不得滥用权利，以至以权谋私；也不得把被赋予的权力不当回事儿而“不作为”，以至失职、渎职。通常在相当宽泛的意义上所说的监督，实际上是这种监督的引申和转义。宽泛意义上的监督，如党员和人民群众对党和国家领导机关及领导人进行举报这样的监督，在一定条件下，也可以起到强有力的监督作用。这里涉及到了“权利监督”与“权力监督”的关系问题。
“权利监督”与“权力监督”的区别主要在于：一是行为主体的性质不同。在党内，“权利监督”的行为主体是党员、党代表以及党员领导干部的“个人行为”，而“权力监督”的行为主体是党的领导机关的“组织行为”。二是所依靠和凭借的手段和力量不同。“权利监督”所依靠和凭借的是分散的个人享有的“权利”，而“权力监督”所依靠和凭借的则是有组织的“权力”。三是所具有的功能和作用不同。作为个人行为的“权利监督”对于被监督对象的违规行为仅仅具有“在口头上加以责备”的功能和作用，其本身并没有“在行动上加以纠正”的功能和作用，因而它是一种“软监督”；而作为组织行为的“权力监督”，对于被监督对象的违规行为，不仅具有“在口头上责备”的功能和作用，而且更重要的是还具有“在行动上加以纠正”的功能和作用，因而它是一种“硬监督”。从权力授受关系上说，“权利监督”是民主监督之“源”，具有基础性、根本性。而“权力监督”则是民主监督之“流”，具有非基础性和派生性。后者应当服从和服务于前者。但是，就其监督功能和作用来说，对任何被监督对象的违规行为，最终只有依靠“权力监督”，才能不仅给予强有力的口头责备，而且可以从行动上加以纠正，使违规行为及时中止或改变，以至给予适当的处罚，包括通过免职、撤职等手段收回授权。而“权利监督”本身发挥得再充分、再强有力，也只能限于对违规者的口头责备，包括批评、揭发、检举、控告等等，作为向违规者的授权机关或专门监督机关的一种“诉求”。这种“诉求”本身并不能纠正对象的违规行为，至多只能造成一种压力，引起有关权力机关的关注和重视。“权利监督”最终必须也只能通过“权力监督”功能的充分发挥，才能起到应有的作用。
这就表明，要从根本上强化监督特别是党内监督，只有“权利监督”和“权力监督”各自都能充分发挥其功能和作用，并有机地结合起来，才能发挥民主监督的整体效率，建立起良性互动的监督体制和机制。