20世纪90年代以来中国宏观政策的演进（1991-2002），本文主要内容关键词为：中国论文,宏观政策论文,年代论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1991—2002年，中国经济大体经历了三个阶段，即从治理整顿后的经济恢复性增长到经济加速增长阶段，从经济过热增长和通货膨胀高企到国民经济顺利实现“软着陆”阶段，以及从经济增长动力不足到进入平稳较快的增长平台阶段。相应地，宏观调控的重点也历经三次调整，即从启动市场、促进经济加速增长，到控制经济过热增长、治理通货膨胀，再到扩大内需、抑制通货紧缩趋势。本文旨在对这三个时期的宏观政策背景、政策内容和政策效果进行梳理，以廓清20世纪90年代以来中国宏观政策的演进路径。
一、以启动市场、促进经济加速增长为主要内容的宏观政策（1991-1993.6）
（一）政策背景
自1988年起持续数年的治理整顿，使全国经济经历了一段时间的低谷运行，到1990年达到谷底，当年国内生产总值增长3.8％。当时市场疲软的影响依然存在，严重的三角债继续制约着企业的资金周转，企业效益仍处于低水平徘徊状况。但与前几年相比，情况在向好的方向转变，自1990年初经济出现不均衡的缓慢回升的迹象之后，到当年4季度，回升的势头明显加快。因而1991年大的宏观背景是，国民经济处于恢复性增长阶段，并力求从恢复性增长转入速度大体适中的正常增长。
（二）政策内容
在上述背景下，从1990年起，决策当局决定适当调整1988年以来治理整顿的紧缩力度，实际上是采取了扩张性的宏观政策，特别是在货币政策方面。
1.1991年货币政策所采取的主要措施。1991年制定货币政策的基本指导思想是，积极促进生产增长，清理企业之间的债务拖欠，积极配合和支持经济秩序的整顿，促进经济结构调整。当年货币政策在操作上主要采取了下列措施：
（1）根据经济发展目标调增贷款规模，增加货币量的供应。1991年原本压缩的信贷计划一再调整，超过了1990年的水平。全年银行贷款规模在上年增长22％的基础上，又增长18％左右。
（2）将银行贷款投向的重点由过去通过流动资金贷款增加中间需求转向通过固定资产贷款增加最终需求。1991年银行贷款中，流动资金贷款所占比重为65％，比上年下降11.7个百分点；而固定资产贷款所占比重为27.6％，比上年上升11.5个百分点，增加额达800亿元，比上年多增加362亿元。
（3）降低存贷款利率。为配合增加需求、启动经济的宏观政策，1991年4月21日全面降低了银行存贷款利率。其中，居民个人和企业单位的活期存款利率由过去的年率2.16％降为年率1.8％，一年期的定期存款利率由8.64％降为7.56％；一年期的流动资金贷款利率由9.36％降为8.64％，3—5年期的固定资产投资贷款利率由10.8％降为9.54％。
（4）允许建设银行和工商银行发行投资债券进行技术改造投资。1991年两家银行利用发行投资债券发放技术改造贷款91亿元。
2.1992年货币政策所采取的主要措施。随着1991年恢复性增长的结束，1992年国民经济在多种因素的促成下进入加速增长阶段。1992年货币政策的基本指导思想是，保持经济回升的良好势头，满足经济发展的合理资金需要。所采取的政策措施是，在增加资金总量供应的前提下，拓宽融资渠道。具体体现在以下几个方面：
（1）促进非银行金融机构的发展，默许国家专业银行向非银行金融机构进行拆借融资。1992年人民银行批设了大量的城市信用社、财务公司、证券公司和金融信托投资公司，并对这些非银行金融机构向国家专业银行拆入资金不予限制，期望以此满足经济快速发展中的不同融资需求。
（2）准许直接融资的发展。1992年，以深圳和上海为先导，利用发行债券和股票筹集资金的活动十分活跃，各种形式的集资不断涌现。据统计，全年经批准发行的债券、股票1274亿元，加上计划外的各种集资总计约2000亿元。直接融资迅速发展的根本原因，一是各地方和企业绕过银行相对严格的计划控制自主筹集资金服务于快速发展的需要，二是债券、股票的收益率大大高于银行储蓄存款利率。
3.1993年初货币政策所采取的主要措施。1993年初的货币政策措施与上年相比，没有什么突出的变化，显著特点是货币政策操作服从经济扩张（此时的货币扩张更多地是一种被动的扩张）。表现在：
（1）银行贷款继续高增长，带动货币供应量的增长达到历史最高水平。4月末代表社会即期支付能力的狭义货币M1增幅达到41％，达此前近十年来的最高点，扩张速度超过经济过热的1988年。信用过度扩张使银行支付能力快速下降。国家专业银行的备付金比率由年初的7.9％降到4月份的6.1％，尤其是担负众多企业结算业务的工商银行备付金比率只有4.3％，一些地区银行备付金比率降到1％以下，大量占用联行汇差，压单压票问题逐渐扩大，出现支付困难。
（2）以直接融资为代表的社会信用加速膨胀。大量银行资金被拆出，计划外社会集资量大面广。据典型调查估算，1993年1—4月份计划外集资不下500亿元。在实行扩张性货币政策的同时，财政政策也逐渐趋于宽松：一方面，国家为提高大中型企业的活力，对其实行减免税收的政策；另一方面，各地对开发区和自主项目扩建也实行了更加优惠的减免税政策。
（三）政策效果
通过实施扩张性的宏观政策，中国经济开始走出低谷，1991年国内生产总值达到21618亿元，增长9.2％，增幅比上年提高5.4个百分点，也高于“八五”计划年均增长6％的要求。到了1992年，国内生产总值增长14.2％，达到“七五”时期以来的最高水平；全社会固定资产投资增长42.6％，比上年提高19个百分点；社会消费品零售总额增长17.7％，比上年提高4个百分点。应该说经济已基本结束恢复性增长阶段，促进经济加速增长的目标已经基本实现。而从价格水平方面看，也基本保持平稳：1991年零售物价涨幅为2.9％，仅比上年提高0.8个百分点；消费物价涨幅3.4％，比上年提高0.3个百分点。1992年零售物价上涨5.4％，比上年提高2.5个百分点；消费物价上涨6.4％，比上年提高3个百分点。不过，应该看到，从1992年起，经济过热增长的苗头已经开始显现，潜在的通货膨胀压力也在逐渐积累。
二、以控制经济过热增长、治理通货膨胀为主要内容的宏观政策（1993.6—1997）
（一）政策背景
伴随着经济增长速度的逐渐回升，经济盲目扩张、经济秩序混乱等问题也逐渐显现出来，突出表现为“四高”、“四热”和“两乱”，这些问题在1993年表现尤甚。
“四高”是指高投资增长、高货币投放、高物价上涨和高贸易逆差。（1）1993年上半年全社会固定资产投资总额3542亿元，其中国有单位2190亿元，同比增长率高达70.7％，比上年44.4％的较高增长率又加快了30多个百分点。新开工项目4929个，增长35.1％，在建工程投资总规模达1万多亿元，这两项都超过上年同期1倍多。（2）受投资高增长的拉动，货币投放也呈现高增长的局面。按1994年以前的老口径统计，1992年的货币供应量增长率达到1987年以来的历史最高水平，M1增长36％，M2增长31％。1993年上半年净投放现金528亿元，6月底与上年同期相比，M0的增长率高达54.1％，M1、M2的增长率分别为34.2％和26.5％，仍然居高不下。（3）货币的高投放直接加大了物价上涨的压力，导致高通货膨胀。首先是作为投资品的生产资料价格大幅上涨：企业生产资料购进价格同比增长率1992年3月还只有4.1％，到12月就跃升到14.8％；1993年则继续上涨，特别是以七大类生产资料价格总水平涨幅尤甚，6月份比上年同期上涨52.9％，其中钢材、水泥等建筑材料涨幅均超过70％。在生产资料价格大幅上涨的同时，全国商品零售价格总水平也随之大幅上涨：该增长率1992年还在5.4％的较理想区域内，到1993年3月就开始突破10％，6月份35个大中城市居民消费价格总水平上涨21.6％。（4）为了满足国内严重膨胀的需求，进口不得不相应扩大，从而导致了对外贸易的较大逆差。1993年上半年进口总额407亿美元，比上年同期增长23.3％，而出口总额只有372亿美元，同比仅增长4.4％。
“四热”是指房地产热、开放区热、集资热和股票热。（1）1992年房地产投资731亿元，比上年增加了117％，1993年又增至1937.5亿元，比上年增长165％。到1993年1季度，全国的开发区共有2000多个，据估算要建好这些开发区需3万亿元资金。房地产热和开发区热直接导致了上述“四高”特别是高投资的出现。（2）与房地产热、开发区热相关的是集资热。各类公司、金融机构甚至机关团体为了集资展开了利率大战。据记载，许多地方乱集资利率高达20％以上，有的地方甚至超过30％。（3）房地产热、开发区热和集资热都是经济泡沫化的重要表现，股票热则是经济泡沫化的另一重要表现。1992-1993年可以说是我国股票市场历史上最热的阶段之一，大量的银行信贷资金被拆借出去，蜂拥入市，沪深股市指数以几何级数在不长的时间内连续翻番。
“两乱”是指金融秩序混乱、市场秩序混乱，尤其是前者。（1）上述“四热”直接导致了金融秩序的混乱，金融机构违章乱拆借，大量银行资金“体外循环”，利率失控。受此影响，1993年前5个月国库券发行只完成年度预算的5％，不得不增加财政向银行透支的数额；同时银行资金来源短缺，备付金率显著下降，银行体系陷入巨大的风险之中。（2）市场秩序的混乱与上述“四高”密切相关。特别是受高投资增长的拉动和生产资料价格暴涨的影响，流通领域囤积居奇，倒买倒卖现象严重。金融秩序和市场秩序的混乱，反过来又加剧了“四高”和“四热”现象。
（二）政策内容
面对严峻的宏观经济运行态势，决策当局决定实施以控制经济过热增长、治理通货膨胀为主要内容的宏观调控。
1.出台宏观稳定措施。在宏观经济平衡出现急剧恶化后，决策层于1993年6月及时采取了16条强有力的政策措施进行遏制。这16条措施涉及金融、财政、汇率、政府投资领域以及市场管理等多个方面，其中心是恢复金融市场的稳定和财政秩序，以及控制投资总量，改善投资结构。16条宏观经济稳定措施构成了一整套经济稳定与调整政策措施的基本框架，对在短期内纠正混乱的金融秩序和降低投资增长率起到了积极的作用。
2.实行“适度从紧”的财政和货币政策。在1993年下半年以来的这轮宏观调控中，货币政策成为重要工具。事实上，此轮宏观调控就是从适度紧缩银根入手的。之后一直把从紧确定的货币发行量作为宏观调控的首要目标，加强基础货币管理，严格控制货币发行，同时严格控制国家银行的信贷规模，并采取对居民定期储蓄存款实行保值和连续调高存贷款利率等措施。而在财政政策方面，则是努力增收节支，压缩赤字。所有这些都为控制经济过热增长、治理通货膨胀夯实了基础。
3.不断深化宏观经济管理体制改革。1993年下半年至1997年间，特别是在1994年，出台了财税、金融、外贸、外汇和投资等一系列具有较大力度的宏观经济体制改革措施，初步建立了以分税制为核心的财政体制的基本框架，取消了财政出现赤字后向银行透支的做法，强化了中央银行的职能，开始了专业银行向商业银行的转变，建立了以外汇市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率体制，采取了外贸出口结汇和售汇制，实现了经常帐户下人民币可兑换，引入了固定资产投资项目资本金制度和建设项目法人责任制。这一系列的改革成果促进了宏观调控体系和调控机制的完善，有力地支持了宏观调控措施的实施，从体制上巩固了宏观调控的成果。
4.加强金融监管。为有效防范金融风险，一是对全国非银行金融机构开展了重新登记工作；二是加强了对金融机构的监督和违规违纪事件处理；三是根据货币市场和资本市场的不同特点采取了不同的措施促使其规范发展。除继续清理整顿国债回购市场外，在加强对高速发展的证券市场的监管力度方面也采取了一系列措施，特别是在严禁国有企业和上市公司炒作股票和防止银行资金违规进入股市进行投机炒作方面。所有这些措施为金融业的稳健运行和货币政策的有效实施创造了良好的金融环境。
需要指出的是，在坚持适度从紧的基调下，1993—1997年的宏观调控政策也体现出灵活性，尤其是对银根适时适当地进行微调。具体表现在两个方面：
一是经济结构上的灵活性。宏观调控伊始，决策当局就反复强调，加强和改善宏观调控不是全面紧缩，而是重在调整结构。特别是针对物价上涨主要由食品拉动的特点，一再强调要大力加强农业，农副产品收购不打“白条”，调动和保护农民生产的积极性。早在1993年出台的6号文件中就明确指出，在严格控制信贷总规模的同时，银行贷款首先要支持农业生产和农副产品收购。1995年下半年，为保证农副产品收购的合理资金需要，央行适当增加了部分对农行和农发行的贷款。1996年下半年又追加部分国家银行贷款规模，用于增加农副产品收购贷款。与此同时，政府还连续大幅度提高农副产品收购价格，1994年和1995年农副产品收购价格平均上升39.9％和19.9％，其中粮食收购价格在1995、1996年连续两年提高40％。此外，政府还采取了“米袋子”省长负责制、“菜篮子”市长负责制，建立中央和省两级粮食储备体系和粮食风险基金制度等行政和经济措施。这就使粮食生产在1995、1996年连续两年获得大丰收，粮食产量连创新高，分别比上年增长4.8％和5.0％。加之政府适时吞吐粮食以及扩大利用国际市场进出口调剂（据海关资料，1995年共进口粮食2081万吨，出口214万吨，净出口1867万吨；1996年又有大量粮食进口），使农产品的供给显著增加（1995年粮食供应有10.3％的增加），从而为抑制通货膨胀奠定了重要基础。1996年食品类零售价格上涨7.7％，涨幅比上年回落17个百分点。有资料表明，在1996年商品零售价格比上年回落8.7个百分点中，有6.5个百分点是食品价格大幅度下降所致。这就意味着，中国经济能够实现“软着陆”，其中有70％是得益于以粮食为主的食品类价格明显回落。此外，为配合结构调整的需要，在信贷政策上，对国家计划内的交通通信、能源、重要原材料、水利等国家重点建设项目，特别是铁路建设和短期内可以竣工投产的在建项目，给予资金支持，像京九铁路、三峡工程等都保证了资金需要；对产品在国内外市场有销路、效益好的国有工业企业，也通过“点贷”等灵活措施满足其正常的流动资金需要。
二是推进时序上的灵活性。在执行“适度从紧”宏观政策的过程中，政策力度并不是一成不变的，而是在推进过程中随着经济形势的变化相机调整。例如，在刚开始实施紧缩政策的1993年6、7月份，因为当时的经济秩序混乱和经济过热问题比较严重，紧缩的力度比较大。但针对1993年8月以后企业存款下降、资金叫紧，部分地区的金融机构出现局部性的支付困难，以及适应结构调整的需要，中央银行于9月份适量增发再贷款，防止了市场疲软再度出现。1994年第二季度，政府又针对一些企业资金紧张的具体情况，再一次区别性地增加了信贷投放。进入1995年下半年，为解决部分地区、部分行业贷款规模过紧、不利于经济适度发展的现状，央行自三季度起适当追加了流动资金贷款规模和固定资产贷款规模；此外，为保障产品有市场和效益较好的国有大中型工业企业的生产经营和缓解这些企业的拖欠压力，在积极推行拖欠债务票据化的基础上，央行自三季度后，适当增加了再贴现的资金投入。1996年，针对物价涨幅回落，实际利率偏高，储蓄存款和企业单位定期存款高增长，公众投资预期较低，货币流动性减慢，企业对银行负债水平高、利息负担重以及社会资金周转缓慢等情况，中央银行在4月及时宣布停办新的储蓄存款保值贴补业务，并先后于5月1日和8月23日两次降低金融机构存贷款利率；除了减息之外，中央银行还暂时放松了信贷计划，允许商业银行向国有企业提供更多的贷款以缓解国有企业流动资金的严重不足。1997年，针对物价水平继续回落（10月份零售物价第一次出现了负增长），以及微观经济不景气、GDP增长速度下降幅度偏大的新形势，中央银行于10月23日再次调低银行存贷款利率。
（三）政策效果
在1993—1997年的这轮宏观调控过程中，“适度从紧”的政策基调保证了宏观调控目标的实现，通过一系列宏观调控措施和宏观改革措施的实施，比较成功地治理了我国改革开放以来最为严重的通货膨胀，1994年我国的通货膨胀率曾高达21.7％，1995年回落到14.8％，1996年又进一步回落到6.1％。与此同时，货币紧缩力度和信贷结构的灵活微调又为经济增长提供了条件，由于较好地把“从紧”和“微调”结合起来，避免了以前曾经出现过的“通货膨胀控制住了，经济也大滑坡了”的问题，经济增长率在向适度区间回落的过程中保持了10％左右的较高水平。这就意味着，通货膨胀率与经济增长速度都被有效地控制在比较合理的区间内，同时通货膨胀率低于经济增长率，从而较好地实现了低通胀与高增长的并存，基本顺利地实现了宏观经济的“软着陆”。总结1993年下半年以来连续四年多的宏观调控，其力度较缓，不同于以往的“猛刹车”；宏观调控持续的时间较长，不同于以往的“嘎然而止”；宏观调控的体制基础得到改善，不同于以往的“根基不牢”；宏观调控过程中经济适度增长，不同于以往的经济滑坡。这或许是中国经济于建国以来第一次成功实现的“软着陆”的真正含义。
在充分肯定1993—1997年这轮宏观调控的成功和经验的同时，也应客观地看到其中的不足和尚需改进之处。主要有两点：一是作为宏观调控政策两大支柱的财政政策和货币政策，配合的还不够，还没能充分发挥各自的分工优势。具体而言，在实行适度从紧的宏观政策过程中，货币投放方面的紧缩比较到位，而财政方面的紧缩并不完全到位，甚至还偏松，因为这期间每年的财政赤字仍然较大。这就形成了一方面收紧，另一方面松口的不配合局面。二是多项宏观调控目标之间的协调关系处理得还不够周到，存在着顾此失彼和不够衔接的问题。诚然，就控制通货膨胀率与保持一定的经济增长率这一对宏观调控目标的协调关系而言，较以往处理得更为恰当。但就低通货膨胀率和低失业率这两个目标之间的关系而言，处理得还不十分理想，表现在通货膨胀率被有效控制的同时，失业
人口却急剧增加。尽管导致就业状况恶化的原因十分复杂，但紧缩性的宏观政策还是或多或少产生了一些影响。这不能不说是一个缺憾。
三、以扩大内需、抑制通货紧缩趋势为主要内容的宏观政策（1998-2002）
（一）政策背景
20世纪90年代中期以来，中国所面临的国际国内经济环境发生了重大变化，概括起来有如下几大特点：
1.从经济发展阶段看，“买方市场”初步形成。我国国民经济在改革前一向以供给不足的短缺为主要特征。这种局面，在改革以来市场化资源配置机制渐进形成、生产力获得极大解放的过程中，逐步改观。伴随供给能力的迅速提高，到20世纪90年代中期，我国的供求总量格局发生了根本性的变化，即总量的不均衡从供不应求转变为供大于求。国内贸易局（部）1995年以来对600余种主要商品供求状况的调查结果（参见表1）表明，从1995年开始，供过于求的迹象已经开始显现。在大部分商品供求平衡的基础上，供过于求商品的比重已经开始超过供不应求的商品。1995年以后，这一现象不断发展和强化，供大于求和供求平衡的商品比重逐年上升，供不应求的商品比重逐年下降。到1998年上半年，我国消费品零售市场上已经没有供不应求的商品。
表1 近年来市场商品供求平衡状况的变化
资料来源：根据历年中华商业信息中心发布的资料整理。
从供给能力和潜在的需求增长看，也表明存在经济总量供大于求的情况。据一项对1995年104种主要工业产品的调查，生产能力利用率达到80％以上的只占30％（主要是能源和原材料）；生产能力利用率在50％—80％之间的占46％；生产能力利用不到一半的占24％。另据1996年进行的第三次全国工业普查资料显示，在涉及的900多种主要工业产品中，1995年工业生产能力利用率未达60％的超过了全部产品半数以上。如彩色照相胶卷仅13.3％，电影胶片25.5％，家用洗衣机43.4％，内燃机43.9％，彩色电视机46.1％，电话单机51.4％，自行车54.5％。一些重要产品生产能力利用不充分，如大中型拖拉机为60.6％，小型拖拉机65.9％，钢材62.7％。这种生产能力过剩的情况在随后的几年中呈加剧的态势，根据对1998年部分耐用和大宗消费品全部产量与该产品当年重点企业生产能力的对比，发现对其中不少产品来说，该比率甚至低于1995年生产能力利用率（参见表2）。
表2 企业开工不足趋于严重
资料来源：王小鲁、樊纲主编：《中国经济增长的可持续性——跨世纪的回顾与展望》，第32页。经济科学出版社，2000。
随着市场供求形势的变化，企业产成品库存总量也不断增加，1998年中已达4万亿元，约相当于GNP的50％。
所有这些情况都表明，就总体而言，短缺经济状态已基本消失，买方市场初步形成。
2.从经济体制看，体制性紧缩效应逐渐显现。在供不应求的市场环境中，决定产品是否成交的是生产者，是产品的卖方。经济体制和经济运行机制只要能够提供充分的激励和活力，就能够满足经济发展的要求。但随着经济发展阶段的变化，仅有激励机制，缺少风险责任约束机制的经济体制和经济运行机制就开始不适应了。因为随着市场供求关系的变化，使买方成为产品是否能够销售的决定者。企业和各级政府部门在卖方市场环境下生产投资所形成的大量过剩、损失、不良资产等问题开始暴露出来。当这些问题越来越严重时，必然要求建立经济的风险责任约束。20世纪90年代中期以来随着经济体制改革的不断深化，对企业和金融机构的风险责任方面的要求越来越严格。于是，企业对自己的生产投资活动越来越谨慎了；金融部门的商业意识和自我约束能力也明显增强，加之1997年下半年以来亚洲金融危机的影响日益加重，银行业为防范潜在的金融风险，上收基层贷款权限，大量集中信贷资金，对贷款的发放日益谨慎。银行和企业约束机制的强化最终导致银行“惜贷”，企业“慎贷”现象的出现。
在买方市场的宏观环境和日益加强的市场竞争环境下，为了对企业维持必要的“优胜劣汰”改组压力，过去种种优惠与关照手段挽救效益不佳企业的做法总体上已不再适用，需要的是积极促进企业的兼并重组乃至破产。20世纪90年代中期开始，国有企业改革进入攻坚阶段，国有经济战略性重组力度明显增大；加上国际国内增长减速因素的迭加，使微观层次困境加剧，于是带来了大量的“下岗分流”人员，就业压力明显增大。1997年末全国下岗职工人数为1200万人左右，比1996年增加300多万。到1998年底，除已再就业的外，还有610万下岗职工需要再就业。就业状况的恶化使城镇居民收入的增势开始减缓，1997年城镇居民实际人均可支配收入增长3.4％，处于90年代以来的最低水平。
20世纪90年代中后期开始，养老保险制度、医疗制度、住房制度、教育制度等改革措施相继出台并逐步到位，原来由财政和企业承担的高保障和高福利制度开始改变，中低收入居民未来的不确定性大大增加。支出预期中对福利保障制度改革后可能增加的个人负担部分预期增多，于是人们出于谨慎动机，增大了储蓄趋向，以提高自我保险能力。
当上述市场环境和体制环境发生重大改变后，在经济体制和经济运行机制中，开始形成需求增长的约束机制。
从投资需求看，在市场供求关系进一步转变的形势下，企业的经济效益出现较大幅度的滑坡，投资预期收益下降，投资风险增加，再加上体制性紧缩效应，强化了对需求的约束，使投资需求的增长受到限制。1997年全社会固定资产投资增长10.1％，其中国有投资增长11.3％，集体投资增长5.8％，居民个人投资增长6.7％，其他经济类型投资增长13.2％。与1996年相比，各类投资的增势均呈继续回落的趋势。1998年由于采取了增加投资、扩大内需的政策措施，全社会固定资产投资增长14.1％，但这主要是由政府投资推动的，当年城乡集体投资下降3.5％，城乡个人投资仅增长6.1％。
从消费需求看，在城市，买方市场使企业经营状况出现两极分化，加之企业预算约束硬化，职工货币收入增幅下降。再加上结构调整带来大量下岗人员，使城镇居民的收入预期变得不太乐观。与此同时，在旧有的铁饭碗高福利制度被打破，由企业和政府保障制向社会保障制过渡的过程中，人们的支出预期增大。这种减收增支的预期，导致了城市居民边际消费倾向持续下降。而在农村，由于政府持续提高粮食收购价格，粮食产量持续增加，加上粮食进口增加及出口减少，1996年上半年农产品出现了供大于求的局面，造成实际粮价走跌，粮食收购价格也随之下降。1997年下降了4.5％，1998年又下降了8.0％；同时，工业品市场的饱和也减低了工业增长速度，使曾经吸收了大量农民的乡镇企业就业模式和进城务工模式受到抑制，连带影响到农民收入的增长。1997年农村居民实际人均纯收入增长4.6％，比1996年下降4.4％，1998年农民收入增幅进一步下降到4.3％。农民的消费性支出也随即受到负面影响。在这一过程中，不同群体间收入差距的拉大进一步抑制了消费需求的增长。1997年社会消费品零售总额增长11.1％，扣除物价因素，实际增长10.2％。与1996年相比，消费增幅回落较大。1998年社会商品零售总额现价增长率为6.8％（其中上半年仅增长6％），可比价增长率为9.7％。
3.从外部环境看，亚洲金融危机对经济总量的负面影响突出出来。经济发展阶段和经济体制的变化实际从90年代中期就开始发生了，之所以没有很快在供求总量关系方面表现出来，主要是因为对外净出口的增长在一定程度上掩盖了供求总量关系的变化。我国1995、1996、1997年货物和服务净出口分别比上年增长57.5％、46.1％和88.1％，占当年GDP的比重分别为1.68％、2.1％和3.6％。外需的扩大，使国内供大于求的矛盾得到一定的缓解，使体制性紧缩效应在一定程度上被淡化。
以1997年7月2日泰国宣布放弃联系汇率制为标志而爆发的亚洲金融危机，引出一浪又一浪的冲击波，到1998年，已席卷了几乎整个亚洲，并扩展到俄罗斯，波及拉美，进而使欧洲和美国也受到影响，其对于亚洲和世界经济影响之巨，大大超出早些时候一般人的估计。中国经济在此次危机中被评价为在亚洲表现最好、受影响最小。但到1998年，亚洲金融危机对我国利用外资和外贸出口的负面影响逐渐显现。
受货币贬值、公司倒闭和银行破产等危机的冲击，作为我国外资重要来源地的香港、台湾、日本、新加坡和韩国几个国家和地区（约占我国实际吸收外商直接投资的80％左右和海外直接融资的很大部分）投资者的实力下降，业务收缩，对外投资减少，增加了我国吸收外商直接投资和对外融资的难度；此外，受金融危机的影响，美国、欧洲的一些金融机构和公司对在亚洲投资持观望态度，也对我国利用外资造成负面影响。1997年我国实际利用外商直接投资增长8.5％，增幅比上年下降2.7个百分点，当年协议利用外资比上年下降24.2％。1998年外商直接投资同比仅增长0.6％。
受危机的冲击和影响，占我国出口很大比重（60％左右）的东亚和东南亚国家和地区经济增长速度明显放缓，资金紧缺，支付能力下降，进口锐减，对我国出口造成很大的影响；同时，东南亚国家的部分出口商品和主要出口市场与我国相近（相近程度近1/4），这些国家的货币大幅度贬值后（多数贬值30％-50％），其出口商品的价格大幅度下降，价格竞争力明显增强，也对我国出口增长造成了严重影响。1997年下半年我国出口的增长速度为17.1％，与上半年26.3％的增速相比，开始趋缓。1998年5月我国外贸出口一度出现负增长，虽以后又止跌回升，但当年三季度末出口再次大幅度下滑，1998年全年出口增长率陡降到0.5％，表明外需对经济增长的拉动作用继续减弱。
在上述因素共同作用下，中国经济增长明显趋缓，并出现通货紧缩迹象。GDP增长率从1993年的13.5％回落到1997年8.8％的水平，平均每年下降约1个百分点。1998年初时人们还认为速度处于比较适宜的区间，但惯性下滑并未停止，1998年上半年经济增长率仅为7％，与全年8％的增长目标形成明显差距。同时市场物价持续低行，1998年工业品出厂价格总指数变化率为-4.1％，社会商品零售物价总指数变化率为-2.6％，居民消费物价总指数变化率为-0.8％，与1997年的-0.3％、0.8％和2.8％相比，均呈现继续降低的趋势。从1997年10月份算起，到1998年12月份，物价（社会商品零售价格）指数连续15个月绝对下降，是改革开放以来未曾出现过的现象。
（二）政策内容
早在1997年，关于“软着陆”之后宏观经济形势的判断上，已颇有争议，一些分析者认为中国经济出现了总需求不足问题，但这种观点一直到1998年初还未成为主流认识。到了1998年一季度末，1997年下半年爆发的亚洲金融危机对我国的影响已经相当明朗，并与一系列国内问题迭加在一起，使内需趋缓，外需减弱，经济增长受阻。决策层意识到，要维持一定的经济增长速度，实现年初确定的8％的增长目标，就要把经济工作的重心明确地转向阻止“软着陆”后惯性下滑甚至“熄火”的方向上来。
为此，决策当局适时地将宏观调控的重点，从实行适度从紧的财政和货币政策，控制经济过热增长和治理通货膨胀，转向实行扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，推动经济增长，抑制通货紧缩趋势。
之所以提出扩大内需的方针，是因为：（1）从近几年的实际情况看，推进经济增长的主要动力来自内需，短期内这个格局不会改变。据测算，国外净需求（即净出口）占GDP的比例多数年份在2％以下。即使1997年外贸顺差达到创记录的水平，国外需求占GDP的比例也只有3.6％。在1992—1997年这6年中，消费、投资和净出口这三个因素对经济增长的贡献率分别为44.3％、39.9％和15.8％。国外需求对我国经济增长的贡献不如某些人想象的那么大。（2）外需在很大程度上取决于国际贸易环境，内需在很大程度上取决于国内经济形势和宏观政策，调节内需的主动性要大于调节外需。跟随着国际贸易环境的变化，近年来外需增长对经济增长的贡献率波动较大，1993年国外需求对经济增长的贡献率还是-11.1％，1994年就变为10.4％，到1995和1996年则分别变为3.0％和4.6％，1997年又一下提升至19.2％这一少见的高水平。（3）从世界各国的经验看，大国的经济增长主要依靠内需推动。
伴随着宏观调控重点的转变，财政政策在宏观调控中的作用开始突出了。
1.发行长期建设国债，扩大政府投资需求。1998年发行1000亿元长期建设国债，全部用于基础设施建设；1999年发行1100亿元长期建设国债，除用于基础设施建设外，又扩展用于支持国有企业的技术改造；2000年发行1500亿元长期建设国债，除用于基础设施建设和支持国有企业的技术改造外，又加大了西部开发和生态环境建设的投入，加大了对发展科技教育的投入；2001年和2002年各发行1500亿元长期建设国债，坚持了上述投资方向，并重点用于在建项目和西部开发。1998年—2002年，共发行长期建设国债6600亿元，同期商业银行累计发放国债项目配套贷款1.32万亿元，长期建设国债带动银行配套贷款和其他社会资金，形成3.28万亿元的投资规模。
2.提高城镇中低收入居民收入，培育消费需求。从1999年7月1日起，将国有企业下岗职工基本生活保障费水平、失业人员失业保险金水平、城镇居民最低生活对象的保障水平（社会保障“三条线”标准）提高30％；增加机关事业单位在职职工工资（月人均基本工资提高30％）和离退休人员离退休费；按基本养老金调整机制适当提高企业离退休人员养老金标准，调整水平与机关事业单位大体相当；一次性补发1999年6月底前拖欠的企业离退休人员统筹项目内的养老金；提高部分优抚对象抚恤标准等。上述措施国家财政共支出540亿元，使全国8400多万人受益。
2001年1月1日和10月1日，又连续两次调高机关事业单位职工工资，合计人均工资每月增加180元。此外，2001年还实施了机关事业单位年终一次性奖金制度，并建立了艰苦边远地区机关事业单位职工津贴制度。
2002年，在继续做好“两个确保”（确保国有企业下岗职工基本生活费的按时足额发放；确保企业离退休人员基本养老金的按时足额发放）和城市“低保”（向城市中所有家庭收入低于一定标准的居民提供最基本的生活保障）工作的基础上，从7月1日起，再次提高企业退休人员基本养老金水平，并重点照顾退休早、基本养老金偏低的老工人、军队转业干部、原工商业者。
1998年—2002年，中央财政用于“两个确保”和城市“低保”的资金规模不断扩大：2001年达508亿元，2002年达594亿元，是1998年的6.2倍。
3.提高部分商品出口退税率，完善退税办法，以鼓励出口。1998年、1999年年初和1999年下半年，先后三次提高出口退税率，使出口商品的综合退税率由8.2％提高到15％以上，1998-2002五年累计退税4000多亿元。同时，实行按企业分类管理，简化退税申报凭证；对有进出口经营权的生产企业自营或委托出口货物全面实行“免抵退”税制度；还积极深化外贸体制改革，进一步下放外贸经营权，培养多元经营主体。
4.调整其他方面的税收政策和财政支出结构，扩大投资和消费，支持经济增长。税收政策的调整包括：（1）调整固定资产投资方向调节税；（2）调整房地产税收；（3）对技术创新和高新技术产品实行税收优惠政策；（4）为鼓励外商投资和加快中西部发展，对涉外税收政策做了适当调整；（5）恢复征收利息税。
在调整财政支出结构方面，除上述提及的增加社会保障支出和工资性支出外，财政支出结构还作了如下调整：（1）增加对农村的投入。仅就农村扶贫开发而言，1998-2002年，国家财政用于扶贫资金和以工代赈资金达480亿元。（2）增加对科教事业的投入。其中，从1998年至2002年，中央财政本级支出中教育经费所占比例按同口径连续五年每年都比上年增加一个百分点。（3）较大幅度地增加对地方的转移支付。2002年，除税收返还3014亿元和体制性补助323亿元外，中央对地方的转移支付4025亿元，是1997年的6.1倍，年均增长43.4％，五年合计12319亿元，转移支付绝大部分用于中西部地区。（4）支持国有企业改革。1998年，中央财政通过调整支出结构，安排144亿元补助资金和借款，专项用于国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。2001年和2002年，中央财政分别又安排补助资金135亿元和110亿元，用于支持一些国有企业在淘汰落后和压缩过剩生产能力过程中依法实施关闭破产。
5.配合积极的财政政策，进一步推进财税体制改革。主要是：（1）稳步推进以“清费改税”为中心的财税体制改革。包括调整行政事业性收费、基金的营业税政策；取消越权设立或不合理的基金项目和行政事业性收费；降低部分合理收费项目的标准；将车辆购置附加费改为车辆购置税；加快农村税费改革步伐。（2）调整证券印花税中央与地方分享比例。为妥善处理中央与地方的分配关系，增强中央宏观调控能力，从2000年10月1日起调整证券印花税中央与地方分享比例，将证券交易印花税分享比例由现行的中央88％、地方12％，分三年调整到中央97％、地方3％。（3）推行所得税收入分享改革。从2002年1月1日起，取消按企业行政隶属关系划分所得税收入的分配办法，除少数特殊行业的企业外（四大国有商业银行、三大政策性银行、铁路、邮政、海洋石油天然气企业除外，作为中央收入），绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享。改革后中央财政从所得税增量中多分享的收入，全部用于增加对地方主要是对中西部地区的转移支付。
此外，围绕构建公共财政框架，实行预算管理制度和支出管理制度的改革：（1）推行编制部门预算，细化预算编制；（2）扩大推行政府采购制度，规范政府采购行为，实行公开、公平、公正的招标投标办法；（3）实行国库集中收付管理制度；（4）按照收支脱钩、收缴分离的原则，深化行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理改革；（5）加快债务管理市场化进程。
在实行积极的财政政策的同时，货币政策也配合扩大内需的需要，适当增加货币供应量，尤其是增加与财政资金的配套贷款，同时改善金融服务，防范金融风险。可将其概括为稳健的货币政策，具体又可分为五类：
1.保持基础货币和货币供应量的稳定增长，增加贷款投放。主要是：（1）灵活运用再贷款手段增加对商业银行的短期融资。（2）加大公开市场操作力度。（3）适时增加贷款规模。1998年调整国家银行贷款指导性计划，由9000亿元调增到10000亿元（其中，基本建设500亿元，经济适用房建设200亿元）。同时，为推动投资的增长，将国家银行固定资产投资贷款计划由2700亿元调增到3700亿元。（4）配合积极财政政策，为国债项目建设提供配套贷款。
2.灵活运用利率手段，先后五次降低利率。根据资金供求变化和经济发展的需要，中国人民银行在1996年和1997年3次降低存贷款利率的基础上，1998—2002年又先后5次降低存贷款利率。1996年以来人民银行连续八次降息，金融机构存款平均利率累计下调5.98个百分点，贷款平均利率累计下调6.97个百分点，其中，长期利率下调幅度大于短期利率下调幅度。数次降息，累计减少企业净利息支出近3000亿元。
此外，为促进外贸进出口不断回升和保持人民币汇率的稳定，中央银行根据国际金融市场利率的变化，批准中国银行于1999年1月1日、3月3日、4月15日和8月25日先后4次调整外币存贷款利率，有效保证了本外币政策的平衡。2001年，央行又根据国际金融市场的变化，连续9次下调境内外币存款利率，一年期美元存款利率由5％下调至1.25％，低于同期人民币存款利率1个百分点，相应引导外币贷款利率下行，以促使商业银行增加外汇贷款。根据国际金融市场变化，2002年11月19日下调了境内小额外币存款利率，将美元一年期存款利率由1.25％下调至0.8125％，其他外币存款利率相应下调。
3.运用信贷政策，引导商业银行贷款投向，促进经济结构调整。主要是：（1）积极发展个人消费信贷。特别是个人住房信贷、助学贷款和汽车消费信贷。此外，消费信贷的种类还扩展到大额耐用消费品和旅游等。截至2002年末，各银行消费信贷余额达到1.07万亿元。（2）改善对中小企业的金融服务。几年来，通过扩大中小企业贷款的利率浮动幅度，增加对中小金融机构再贷款，促进贴现业务发展和完善中小企业信用担保体系等政策措施，在一定程度上缓解了中小企业贷款难的问题。据统计，到2002年9月末，4家国有独资商业银行对中小企业的贷款余额达3.7万亿元，占各项贷款余额的53％。（3）改进对农村的信贷支持。1997年—2002年12月末，人民银行共安排支农再贷款额度1236亿元。支农再贷款主要投向农业大省、中西部地区和受灾地区农村。支农再贷款对支持农村信用社发放农户小额信用贷款与农户联保贷款发挥了重要作用。2002年10月末，农户小额信用贷款比上年末增加451亿元，占农业贷款增加额的33％，增幅达138％；农户联保贷款比上年末增加173亿元，占农业贷款增加额的13％，增幅达145％。几年来，全国共有3.1万家农村信用社开办了农户小额信用贷款，占农村信用社总数的89％，1.7万家农村信用社开办了联保贷款，占农村信用社总数的49％。约有4657万户农户获得了小额信用贷款，有1027万户农户获得联保贷款，两项合计，受益农户总数达5684万户，占贷款需求农户数的49％，占全部农户数的25％。此外，几年来还不断发放扶贫贷款，扶持贫困地区和贫困农户。到2002年10月末，农业银行扶贫贷款余额达854亿元，其中扶贫贴息贷款余额达439亿元。（5）改善对外贸出口的金融服务。
除了强化对上述几个方面的信贷支持外，近年来，货币政策在支持国有企业改革和支持城镇下岗职工再就业方面也发挥了一定作用。1997年—2002年8月末，核销银行呆坏账准备金和金融资产管理公司债权2664亿元，共支持兼并破产项目5864户，支持破产企业安排下岗分流人员约430万人。此外，人民银行会同有关部委共同制定了《关于下岗失业人员小额担保贷款的管理办法》，大力推广小额贷款，对维护社会稳定和下岗职工再就业起到了一定作用。
4.加强金融监管，防范和化解金融风险。包括：（1）支持财政部发行2700亿元特别国债，充实国有独资商业银行的资本金；（2）进一步完善和加强金融机构内部控制建设；（3）成立金融工委和金融系统党委；（4）金融机构与其所属经济实体彻底脱钩；（5）成立保监会；（6）出台《证券法》；（7）关闭高风险的金融部门，取缔非法金融机构；（8）组建4家金融资产管理公司；（9）发放保支付再贷款。
5.积极推进金融市场化改革。包括：（1）取消贷款规模控制，对金融机构全面推行资产负债比例管理；（2）稳步推进利率市场化改革进程；（3）改革存款准备金制度，两次下调法定存款准备金率7个百分点，相应增加金融机构可用资金近8000亿元；（4）按照国际惯例，实行“五级贷款”分类法；（5）对中央银行体制进行重大改革，撤销原有省级分行，仅设立9大跨省区市分行，在不设分行的省会城市设立金融监管办事处，撤消在同一城市重复设置的分支机构；（6）积极推进货币市场制度建设；（7）积极推进个人信用制度建设，实施储蓄实名制；（8）加强自律，成立中国银行业协会；（9）加快商业银行改革，鼓励股份制银行上市融资。
（三）政策评估
以扩大内需、促进经济增长、抑制通货紧缩趋势为主的一系列措施，一方面避免了经济可能出现的大幅下滑局面。1998—2002年，GDP增长率分别为7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％，国民经济平稳较快地运行于7％—8％的区间，五年的平均增长率为7.6％。特别是在2000年，GDP增速扭转了自1993年以来连续七年下滑的势头，在2001年国内生产总值增长速度出现略微回落后，2002年GDP增速又重拾8％的水平。但另一方面，抑制通货紧缩趋势的宏观调控目标并未真正实现。尽管通货紧缩的趋势在中间年份有所缓解，居民消费价格指数变化率还在2000和2001年转负为正，分别为0.4％和0.7％，工业品出厂价格也曾在2000年上涨2.8％，但到2002年，居民消费价格指数变化率为-0.8％，社会商品零售物价指数变化率为-1.3％，工业品出厂价格指数变化率为-2.2％，与2001年的0.7％、-0.8％和-1.3％相比，均呈现降低的趋势。这就是说，无论从工业品出厂价格和社会商品零售价格，还是从居民消费价格看，轻度通货紧缩的局面还未完全扭转。
笔者认为，1998—2002年的宏观调控政策有一些需要总结和引起注意的方面。
就财政政策而言，积极财政政策有从短期向长期转化的趋势，由此，其限制因素及负面效用日益暴露出来：（1）首先是若干财政状况指标，如财政赤字占GDP的比重、国债负担率（国债余额占当年GDP的比重）、偿债率（财政支出中用于债务付息的支出比重）和债务依存度（债务余额占当年财政收入的比重）等，都呈快速上升趋势。一些指标已经接近国际公认的警戒线水平，有的还超过了发达国家甚至发展中国家的水平。例如中央财政的债务依存度达到60％左右的较高水平（而发达国家的这一指标为10％左右，赤字规模较大的发展中国家为25％左右）。如果再考虑“或然债务”（包括乡镇债务、用来解决国有银行不良贷款和进行资产重组所需的准财政支出以及政府在弥补养老金缺口方面的隐性负债和必要的社会保障支出）的存在，债务负担可能更加严重。这预示着中长期财政风险在加大。（2）其次是扩张性财政政策的拉动效应和乘数效应都趋于下降。1999年，国债投资1000亿，拉动GDP增长2个百分点，而2000年国债投资1500亿，却只拉动GDP增长1.5个百分点。而且最初财政政策的投资乘数是很大的，1个单位的财政投资大约可以带动0.5个单位的企业投资和1个单位的银行贷款，也就是说乘数是2.5，但由于国家财政收入和税收收入的增长快于国内生产总值的增长，国家宏观税负加重，缩小了国债投资的乘数效应。此外，随着效益较好的投资项目储备的减少，国债投资的边际收益也趋于下降。（3）不利于实现国民收入分配中投资率和消费率的平衡。应该说，近年随着最终消费率的逐渐上升和总投资率的逐渐下降，投资与消费的比例关系得到了一定程度的改善。但如果进一步扩大投资规模，有可能加重消费需求不足的程度，从而增加调整投资与消费这一宏观经济最基本比例关系的工作难度。（4）容易形成对政府支出扩张的依赖，使宏观经济自身的内在自主增长的动力无法正常发挥出来。（5）扩张性财政政策最负面的影响在于它强化了政府投资和项目行政审批制的副作用，扩大了政府集中配置资源的份额和能力，不利于市场化改革进程的推进，特别是不利于深化投资体制改革。
从货币政策操作看，其调控力度显然弱于财政政策，特别是货币供应量的增长速度近年还呈现逐渐下降的趋势。可以这样说，金融系统的运作状况还不能完全满足宏观经济增长的需要。货币政策的基调一直是强调稳健而非扩张，原因在于央行在推动商业银行信用扩张和货币创造的同时，始终对基础货币超额发行引发新的通货膨胀抱有警惕，因而谨慎地调控存款货币银行可贷资金的增长规模，造成了商业银行可运用资金增速的下降和一定程度的信贷紧缩。央行还引导商业银行为财政债券提供配套资金用于基础设施建设，由于基本设施、基础产业分工链短，使银行信贷资金的货币创造能力进一步下降。除此之外，货币政策传导机制也有待完善，因为中央银行的政策动作能否发挥应有的作用，还要取决于商业银行的货币派生行为以及金融市场结构和金融组织结构的状况。从商业银行方面看，买方市场的形成，使产业资本的平均利润率下降，银行信贷风险相应扩大，迫使其信贷管理政策逐渐趋紧。亚洲金融危机的爆发引发了对国有商业银行不良贷款问题的普遍恐慌，入世挑战的来临及金融改革步伐的加快增强了解决银行不良贷款问题的紧迫性，这进一步推动银行信贷管理及风险防范意识强化。加之在国有商业银行改革的过程中未能正确处理激励与约束机制之间的关系，使得银行放贷更为谨慎，存贷差呈不断扩大之势，信贷投放向优势产业和企业集中的进程迅速加快。这一方面造成多数中小企业和弱势产业特别是农业的融资困难，另一方面也使央行货币信贷计划的可控性大大降低，在其它货币政策工具的效应尚无法发挥的情况下，影响了货币政策的传导机制。与此同时，金融市场体系和金融机构体系发展不完善、各种金融中介组织发育不健全、利率市场化程度偏低，也成为货币政策传导渠道阻塞和扭曲的重要原因。特别是大量的信贷资金实际上流入资本市场形成金融领域内的“体内循环”，对实质经济增长的拉动作用并不突出。
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