试析我国电子政务建设的问题及措施，本文主要内容关键词为：电子政务论文,措施论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在商业领域，电子商务带来的创新和高效使人们确信：信息技术必将在更深、更广的范围内为社会生活带来广泛的影响。然而，能够使这种影响更加深远的却非电子政务莫属。政府是信息资源的最大拥有者和应用者，因此，电子政务（e-Gover-mence）自然而然地位居国民经济和社会信息化的首要地位。据统计，到2002年底，全球已经开通了50000个政府网站，而我国也已有7200多个政府部门建立了网站。无论是从范围还是从质量来看，电子政务所提供的服务都得到了极大的丰富与提高，从个人身份证的申请到公民一生当中与政府有关的所有事务，从简单的信息发布到政府的实时在线事务处理等等，几乎应有尽有。
一 我国电子政务的发展阶段
我国电子政务的建设要追溯到上世纪80年代中期，至目前可分为四个阶段：
第一阶段（1984—1992年），从上世纪80年代中期至90年代初，我国提出了实现办公自动化的目标。当时人们就将办公自动化（OA）视作电子政务，就是实现了政府政务的信息化。其实，这还只是停留在政府政务信息化的表层，属于一种狭义的电子政务观。事实上，电子政务应该在实现办公自动化的同时，还要解决目前大多政府职能部门存在的“信息孤岛”问题，而更重要的还在于它能为政府提供一个统一管理的信息平台，用来对数据进行集成与整合，并综合地表现和分析。
第二阶段（1993—1998年），以1993年12月提出“三金工程”（金税、金关、金卡）为标志的政府在经济领域实施信息化建设，当年成立了国家经济信息化联席会议，启动了金卡、金桥、金关等重大信息化工程。1996年国务院信息化工作领导小组成立，制定了我国信息化发展的规划。这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。
第三阶段，（1999—2000年），以1999年互联网在全国的普及并开始在政府部门应用为契机，我国正式提出建设“政府上网工程”，到2000年实现了80％以上的部委和各级政府部门上网，建成政府网站3400多个。这才是我国真正全面推动电子政府的起始阶段。
第四阶段（2000年至今），2000年10月，电子政务被列为“十五计划”的重要内容，标志着电子政务建设在我国进入了一个新的时期。2001年3月，全国人大批准将电子政务正式列入国家发展计划。同年12月，国家信息化领导小组第一次会议提出2002年要重点抓好电子政务建设。2002年2月，国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会共同组建了“电子政务标准化总体组”，该“总体组”提出了我国电子政务的标准体系，按照“急用先行”的原则启动了一批电子政务指南及标准研制项目，到目前已取得了阶段性成果。2002年7月国家信息化领导小组第二次会议通过了我国电子政务建设指导意见，下发了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，正式拉开了我国电子政务大规模建设的序幕。在这一阶段，我国提出了电子政务建设与应用的核心，即“三网一库”（办公业务网、办公业务资源网、政府公众信息网和电子信息资料库）。同月，清华大学电子政务实验室的成立，标志着我国电子政务建设实现了由初始阶段向高速发展阶段的跨越。
二 我国电子政务建设中存在的问题
我国电子政务发展到现在，建设规模日益扩大，发展速度急剧膨胀，但也存在着一些不得不面对的问题。
（一）政府上网流于形式，网站信息过时陈旧。电子政务的实施要受到技术因素的影响，但最根本的因素却是各级政府部门对于政府上网的概念及意义还缺乏深入的了解。主要表现在：政府网站内容陈旧、缺乏互动性，信息发布迟缓，网页间的连接渠道不畅；不少地方和部门盲目追求上网数量，设置的重复性严重，网络的全部优越性在政府网站中很难得到体现，至于对信息流动的促进则是更加无从谈起。如2002年7月份的“某某市人民政府网站”上一些主要内容竟然还是1999年制作的，其“政府结构”网页所显示的4个单位的资料几乎全部没有更新。这些事实表明，我国各级政府对于“政府上网”这个概念还不太清楚，以为建政府网站就等同于推行了电子政务，将“建立政府网站+管理+服务”与“建立政府网站”划上了等号。同时，政府网站形式化以后，政务公开就会受到阻碍，延缓了整个社会的信息流通，社会透明程度因此有所降低。如四川南充“黑社会报复”传闻、天津艾滋扎针传闻等都是从零星的刑事案件演变为普遍性的人心浮动，其过程都与政府部门的信息披露不及时，权威声音发出过晚，而小道消息则借助网络飞速传播相关。
（二）忽视了电子政务系统的整合及人员建设。从电子政务的发展趋势来看，未来的电子政务是以“一站式”、“一网式”的办公和不受时空限制的“在线服务”为最终目的。我国电子政务的建设要晚于世界发达国家，但还是没能吸取有关国家在电子政务建设过程中的教训，依然以投入资金的多寡、购买设备的先进与否、信息系统数量的多少为评价标准。我国的信息化很多是靠硬件投入堆积起来的，如沿海某省的一个中级市，建设电子政务花了5.8亿元。过去20年，我国信息化建设的成就就是大力推广信息化，大规模上硬件，一提信息化，就是硬件一堆。对于信息化的设计、步骤却从不考虑，而对信息化的本质、怎样进行信息化建设等问题依旧没有弄清楚。同时，各政府部门的利益差异所形成的数据割据现象非常严重。电子政务的本质是消灭数据鸿沟，但数据割据本质上又阻碍着数字鸿沟的填平。正因为存在着数据割据，才有了部门之间的利益分配，这其实很大程度上不是技术的问题，而是人为因素，是利益的问题。目前电子政务的最大障碍是各政府部门互不相通。许多信息化工程现在成了样板工程、业绩工程，而没有重视信息化的本质，即对整个国民经济的管理系统、生产系统、服务系统的一场革命。此外，许多政府部门中有相当一部分人员的思想观念陈旧，管理手段仍停留在一些管理制度的表面化，能够熟练掌握计算机和网络技术的公务员屈指可数，更有一些人员连基本的计算机操作都没有掌握，而专门从事网络维护和信息管理的专业技术人员严重缺乏，这对于电子政务的建设发展来说确实是一个“瓶颈”。
（三）缺乏统一的规划和技术标准。推进电子政务建设的关键是要搞好整体规划，制定统一的技术标准，这是国外发展电子政务的普遍做法。虽然我国出台了一些发展电子政务的具体规定，但至今还没有制定全国性的中长期发展规划，特别是没有出台统一的技术标准。“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性之间必然会产生冲突。各级地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政，采用了不同的标准，业务内容单调重复，造成新的重复建设。同时，我国电子政务建设的基础条件也存在不足的现象，特别是我国的网络环境存在着的带宽偏窄、信息堵塞等不足，从而无法满足政务信息化的发展要求，影响了我国电子政务基础设施建设的步伐。整体的物质和技术条件还不能适应电子政务建设的发展。因此，尽早制定统一的规划和技术标准，整合现有资源，防止重复建设和各自为战，已成为电子政务建设的当务之急。
（四）缺乏有效的法律保障。政务信息关系到国家的根本利益，相对于其他信息来说更具敏感性。随着电子政务的普及，政府信息泄密的机会就大大增加，网络安全的隐患也直线上升。一些不法之徒将会利用自身的有利条件窃取国家机密，肆意攻击政府网站，破坏网络设施，给国家造成无法估量的损失。而我国现行的各种法律法规已明显不适应电子政务的发展，有关网络安全、信息认证、加密等方面的法律法规几乎没有，对网络犯罪的预防、监管、责任追究等也没有完整的法律依据。因此，法律制度的欠缺已成为电子政务发展的一大阻碍。
三 加强我国电子政务建设的措施
按照我国的国情，电子政务的应用主要集中在五个领域：一是政府为社会提供的应用服务及信息发布；二是政府部门之间的应用；三是政府部门内部的各类应用系统；四是涉及政府部门内部的各类核心数据的应用系统；五是政府电子化采购，即政府电子商务的运用。要实现上述目标，在推动电子政务建设的过程中，必须加强以下几个方面的措施：
（一）必须坚持“规划先行”的原则。电子政务目前正在世界各国积极推行，这是一个非常复杂的技术、政策和管理的混合体。电子政务建设不仅要“构想大、起步小、发展快”，还需要“方向准”。有了正确的发展思路，才可以保证电子政务系统的准确选型。因此，我国电子政务的建设首先要有了一个长期的总体规划，要在这个规划框架下，分步实施，逐步推广，“推行电子政务要坚持整体规划和先进适用的原则”。规划的目的是要确保电子政务系统的功能与用户需求相匹配。一个成功的电子政务规划，不仅要求规划者对技术有全面的了解和掌握，更要对政府部门运作模式及错综复杂的部门间协作运作模式有透彻的了解。只有清楚地知道这些，才能够构筑出符合当地特点的、实际可操作的、效果明显的电子政务整体规划。首先，就电子政务的技术角度来说，在规划时应该考虑这样一些方面：本级政府（或部门）电子政务建设的现状和问题；明确电子政务建设的关键问题与思路；提出电子政务建设的目标以及分阶段实施的计划；系统的体系结构以及网络框架；系统的设计原则；系统的应用，包括基础应用与综合应用；系统的管理、维护规范等。同时，还必须考虑到系统的安全性，包括安全管理、安全保障体系的内容和实施方法、容灾备份，并且要为本级政府（或部门）中的公职人员提供一系列的培训计划，包括基础技术培训、系统管理培训、电子政务专题培训等。其次，我国电子政务的规划应该参照国外的一些规划经验。国外的信息化发展步伐很快，比如全球互联网用户1996年只有5700万户，到2002年迅速增长到了58078万户，6年间增长了10倍。国外包括电子政务在内的信息化之所以发展如此迅猛，原因当然很多，但与政府高度重视制定发展规划是密切相关的。如德国，1999年制定了“德国21世纪的信息社会”的行动计划（简称“D21”），并采取了多项重要措施。如降低互联网费用，在学校、企业开展电子信息的培训课程等，从而在很短的时间内，实现了所有学校都接入互联网和帮助所有人都能够上网的目标。在“D21”计划实施以前，德国的互联网使用者仅1400万人，只有15％的学校接入互联网；而到2001年，互联网使用者就增加到3000万人，所有学校都实现了互联网接入。可见，政府制定的规划对社会所产生的影响之深远。我国“电子政务标准化总体组”的成立，标志着我国电子政务标准化工作已全面启动；同时，《电子政务标准体系》和《电子政务标准化指南（第一部分）》已完成，这将对我国的电子政务发展发挥十分重要的作用。
（二）必须坚持“软硬兼施”的原则，两手都要硬。我国电子政务在萌芽与孕育期普遍存在着“重硬轻软”的倾向。在信息化建设过程中，硬件就像人的躯体，软件就是大脑，躯体固然重要，但离开了大脑的遥控和指挥，硬件也只能是没有思想的“植物人”，所以电子政务建设要“软硬兼施”。首先，电子政务系统成功的标志之一，是能真正地被使用，即要有很强的实用性，因此，应用模式的构筑是整个电子政务系统能否成功实施的关键。电子政务系统与其他信息系统的最大区别在于其所承载的信息流和数据更为重要，对安全性和可靠性的要求极高，甚至涉及到国家利益。作为一种先进的、复杂的信息系统，电子政务系统必须尽量采用先进技术和手段。从目前信息技术的发展情况来看，绝大多数关键技术被少数发达国家所掌握，在实施电子政务系统的过程中，不可避免地要引进一些国外产品和技术，而从国家利益来看，又要尽量避免在关键部门受制于人。因此，在构建电子政务系统时，对于核心应用系统和关键政务环节，必须确保在各类实施方案中的技术自主性。要使部门之间互联互通，做到“一站式”、“一网式”办公以及“在线服务”，每一个政府部门都应该根据电子政务的要求，对各自的行政管理程序和组织结构进行必要的调整，在统一的标准下与其他政府部门进行对接。其次，电子政务建设既需要资金和技术的支持，更需要高度重视制度建设和公职人员的能力建设，相比较而言，后者的建设更加困难。一方面要加快引进信息专业技术人才，以强化对技术环节的管理和维护；另一方面，要对公职人员进行培训，不仅要使绝大多数公职人员都能熟练掌握电子政务的操作技能，更重要的是要转变他们的管理理念，提升他们的管理能力。电子网络下的政府管理和传统的政府管理、管理理念和管理手段都有很大的差别。然而，就目前来说，公职人员的培训任务还是相当繁重的。
（三）电子政务建设必须遵循先易后难、循序渐进的原则，逐步地推动政府信息化工作的发展。既要尊重现有的工作习惯和流程，又要充分考虑未来发展趋势。只有这样，先开展的工作才能为下一步的完善奠定基础。目前我国政府信息化工作中，存在一些认识上的错误，这些认识上的错误是电子政务建设的效果不如人意的重要原因。一是许多部门简单地认为电子政务可以从公文流转的电子化开始，二是盲目追求一步到位和只注重“面子”上的指标，而不重视应用效果。但在电子政务系统建设中规划建设一步到位，盲目追求高、大、全，是很不切合实际的。正确的态度应该是超前规划、统一标准、分步实施、模块式软件设计和功能组合。电子政务是不太可能一步到位的，包括发达国家的电子政务建设，也是一个不断发展和不断完善的过程。
因此，我国电子政务的建设应从内到外、由简到繁，走渐进式发展之路。首先，从提高办公效率、节约办公经费入手，逐步实现政府内部公文电子化和文件传递的网络化，推行“无纸化办公”。加快政府内部局域网的建设，整合政府内部的信息资源，以构建政府信息骨干网，保证政府内部的信息共享，然后由内到外进行辐射式发展，逐步实现跨部门、跨地区的信息共享。其次，要在内网基础上实现与公众网的互通，实行政府上网，构建政府网站，利用网站进行信息发布和资料下载及查询。最后，要实现政府与用户的信息互动和网络沟通，加强对政府的监督及信息反馈，进而推广如电子采购、电子审批、电子商务等公共性业务，实现网络的电子政务处理和公众服务。此外，在建设电子政务的同时，应充分考虑到我国电子政务发展的地区、行业的不平衡性，要有重点地进行一些项目扶持，使我国各地的电子政务建设均衡发展。
（四）必须理顺“电子”与“政务”的关系，要突出“政务”这个重点。在电子政务建设中，有关“电子”与“政务”的关系，是电子政务建设中的热点话题，也是目前电子政务建设中的一个难点。人们在口头上谈论电子政务建设时，大家普遍认为，“电子”和“政务”相比，关键在“政务”，但在规划电子、实施、应用电子政务时，绝大多数只谈技术，所以我们的电子政务规划或方案，普遍的是一个纯技术的解决方案，而对组织机构、行政业务流程的整合等核心问题，一般都予以回避。如果电子政务的技术解决方案只简单地把现有组织、流程固化下来，却又没有可扩展的空间，那么，这个系统未来的问题，就将非常麻烦。虽然，整合机构和业务流程确实比较难，也需要一个摸索的过程，但决不能不认真思考，特别是在制定电子政务的规划时，更应予以充分考虑。
随着信息革命的发展和信息时代的来临，政府组织形态正在由传统金字塔模式的垂直结构向错综复杂的、水平的网状结构转变。政府由多层次、多部门、以“管”为目的向一个“智能的”、以“客户”为中心的方向转变，这是新时期企业和市民的主要要求。而电子政务的本质就是“以网络为工具，以用户为中心；以应用为灵魂，以便民为目的”的，因此，电子政务要围绕企业或公众转，把企业和公众真正作为客户来对其进行管理和服务。电子政务的关键是“政务”，而“电子”只是政府进行政务活动的一种载体，把电子政务仅仅当作政府部门的计算机化，而不改变政府结构和服务方式，是无法达到电子政务的目的的。正如国外一些发达国家一样，一切以人的需要为主线来展开电子政务建设，重新整合政府各职能部门，把“以民为本”的原则时刻隐藏在其中。只有这样，才能使电子政务建设走上良性发展的轨道。
（五）要按照市场经济的要求，定位政府的角色，转变政府职能，减少政府不必要的行政干预。首先，政府职能的合理配置，是政府实行有效管理的前提，也是政府行使各种权力的基本依据。现代政府在配置职能时，首先要考虑政府的基本职能，以及与此密切相联系的部门的科学设置与权限的合理划分。在指导思想方面，关键要解决三个问题：一是树立“科学管理、优质服务”的职能意识；二是在行政体系内部要合理界定和划分政府各部门的职能权限，加强管理与服务的有效性；三是在重新界定政府职能中要高度重视政府职能的转变。其次，在处理政府与市场的关系时，政府应充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，能够由市场解决的问题，要尽量用市场方式进行解决，政府要避免不必要的干预；在处理政府与企业的关系时，要实现政企分开；在处理政府与社会的关系时，要大力培育和发展社会中介组织，加快事业单位改革的步伐，将政府的一些职能交给中介机构，并实现政事分开和政社分开。最后，要按照发展电子政务的要求，整合行政组织，深化政府机构改革。政府机构的设置必须以政府职能的科学配置为基础，要建立政府规模控制的有效约束机制，而在行政组织的整合方面，还要充分考虑电子政务所带来的新问题。
（六）要完善电子政务的法律和法制环境。作为电子政务的基石，对电子政务进行相关的立法已势在必行。从我国电子政务立法的现状来看，目前还没有电子政务的整体立法，但在社会主义市场经济条件下，执法必须有法可依，立法的滞后或不完善必将严重影响和制约电子政务的建设和实施，因此，整体立法必不可缺。从目前来看，与电子政务建设相关的法律、法规的立法工作有必要适当加快，需要解决的问题包括电子文件法、电子签名法、电子版权法、数据保护法、电子身份证法、信息资源的管理传递交换条例等，而当前最紧要的是要加快研究和制定与电子签名有关的立法和法规。除此之外，由于电子政务与互联网有密切的联系，而目前已有的互联网方面的法规尚不够健全，随着互联网的飞速发展，利用互联网从事犯罪活动日益猖獗，这势必影响到电子政务的正常发展。而我国目前针对计算机违法犯罪的处罚条款还分散于《刑法》、《民法》和《计算机信息系统安全保护条例》等法律、法规中，不够系统、全面，操作起来也比较困难。为了更好地打击计算机犯罪，保护网络安全，有必要制定一部专用的法律——《网络刑法》，为打击计算机犯罪提供必要的法律依据，也为电子政务的良性发展提供一个良好的法律环境。
总之，电子政务是一个涉及国家行政体制改革、信息技术发展、相关政策法规制定，公务员信息知识和应用技能培训等多方面的系统工程。在信息技术日新月异和经济全球化的大背景下，我国的电子政务建设作为国民经济和社会信息化发展的战略重点，要不断适应改革开放对政务工作的需求，以需求为导向，增强政府工作的科学性、协调性和民主性，而不是简单地将政府工作电子化和网络化。
标签：电子政务论文; 政府信息化论文; 信息化规划论文; 信息化管理论文; 信息化时代论文; 工作管理论文; 信息发展论文;