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目前，土地政策参与宏观调控的措施主要集中在三个方面：一是建设用地总量的调控，二是土地供应结构的调控，三是不同区域土地供应的调控。
从去年下半年开始，我国经济运行中出现了固定资产投资增长过快、建设规模过大、新开工项目过多，投资结构不合理等局部“过热”现象。为此，国务院决定进一步加强宏观调控，明确从信贷投放和土地供给两个环节入手控制投资规模。为此，国土资源部采取了一系列措施，查处违规项目、控制新项目上马，压减农用地转用计划。继续深化土地市场治理整顿，积极参与宏观调控，成为当前我国土地政策的核心和重点。
目前，土地政策参与宏观调控的措施主要集中在三个方面：一是建设用地总量的调控，如目前国务院采取“三个暂停”。二是土地供应结构的调控，如对不符合国家产业政策和行业准入标准的建设项目停止供地，对限制性项目提高供地标准和条件。三是对不同区域土地供应的调控。
一、土地政策作为宏观调控手段是我国特殊的国情决定的
土地政策参与宏观调控源自我国特殊的国情，我国独特的土地制度、特殊的发展阶段是这一政策的基础和前提。
1.我国现行土地制度决定了政府拥有极大的调控权
我国实行土地公有制，即国家所有和农民集体所有，农民集体的土地不能直接进入市场，须征为国有后才能入市。在土地管理上，实行土地用途管制、建设用地统一供应等制度，政府对土地一级市场具有直接的决定权和支配权，完全可以通过调节土地供应总量、安排不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求，有效地引导投资的方向和强度，实现经济运行调控的目标。同时，随着我国财政体制和金融体制改革的深入，投资主体和资金来源日益多元化，财税手段和金融手段在宏观调控中不如土地政策直接、及时。因此，增强土地的供给约束、控制土地开发，有效抑制一些地区和部门的投资冲动，成为这次宏观调控中抑制固定资产投资过度增长的必要手段。
2.土地市场不规范是当前经济局部过热的诱因之一
近年来，一些地方政府通过土地筹集资金，大搞形象工程、标志性工程，上项目、铺摊子，有的地方政府直接参与土地开发、工业园建设、招商引资，通过滥用征地权，使大量土地低成本进入市场，在一定程度上加速了投资增长，导致了部分地区经济的虚热。从土地市场整顿的阶段性成果来看，截至2004年6月17日，除内蒙古自治区外，全国共清理出各类开发区6741个，规划用地面积3.75万平方公里，已撤销各类开发区4735个，占开发区总数的70％；核减开发区规划用地面积2.41万平方公里，占原有规划面积的64％。其中，北京470个开发区撤销442个，核减规划面积47077公顷，河北撤销开发区92个，减少规划面积52485公顷，广东省撤销397个，压减面积238199公顷。这些数据，一方面说明了土地市场治理整顿的成果和力度，另一方面也说明了开发区之多之滥。如果园区基础设施开发成本投入，以平均每亩十万元来算，3.75万平方公里的开发区的投入将达56250亿元，而我国2002年全社会固定资产投资为43202亿元，可见，用地规模的盲目扩大的确对当前的投资过热起了推波助澜的作用。因此，通过控制地方政府的土地开发和批租，辅以对部分行业投资的直接管理，约束经济自主增长的速度，减缓低成本迅猛扩张的力度，对控制投资过热将产生显著效果。
3.我国经济发展的特殊阶段决定了土地政策参与宏观调控的必要性
目前，我国正处于社会主义市场经济发展的初期阶段，市场机制还未完全建立起来，体制转轨和经济加速增长带来的问题层出不穷。经济结构、体制、增长方式还不能完全适应先进生产力发展的要求。比如：一些地方政府仍在包办企业投资决策，对政府的投资也缺乏约束；金融体制改革还没有真正到位，一些银行还缺乏风险约束机制等，这些非经济因素的存在，一定程度上影响了经济的活力和效率。经济运行中的一些问题，如政绩工程、形象工程、城市建设盲目铺摊子等，完全靠市场机制是无法解决的，所以必须靠中央政府运用包括土地政策在内的强有力的措施来解决。土地作为基本生产要素之一，是任何项目建设所必需的，从土地国情和维护正常经济秩序出发，通过控制土地环节控制投资，对制止部分行业盲目投资和低水平扩张，可以说将产生釜底抽薪的效应。去年土地市场治理整顿以来，通过适时调整土地供应政策，大力清理开发区，已使一些地区乱占滥用土地的热潮逐渐降温，有效地遏制了部分行业过度投资和重复建设的行为。从理论上讲，土地供给规模反映经济发展速度，土地开发利用规模、结构和布局对国民经济发展速度、质量和效益有直接的影响。国家通过控制土地供应，在经济发展“过热”时减少供给，在经济增长“过冷”时，增加供给，可以有效地维护经济的平稳运行。通过发挥地价在市场经济中的杠杆作用，可以促进经济结构调整，引导产业之间按照经济规律进行组合。当前我国经济发展正处在一个重要关口，加强和改善宏观调控，防止出现大起大落，是十分重要而紧迫的任务，这就要求我们正确处理经济增长速度和结构、质量、效益的关系，尽快采取必要手段把宏观调控的政策措施落到实处。因此，在市场经济发展初期，市场机制还难以充分发挥作用时，利用土地政策迅速解决经济运行中存在的问题，是可行的、有效的。
二、土地政策直接参与宏观调控的局限性
土地政策作为中央政府调控经济的重要手段，虽然在当前经济形势下具有一定的现实必要性，但仍有其局限性。
1.土地政策在宏观经济中的作用是有限的
土地供应在社会经济发展中的作用远远不像通过开关水笼头和闸门来控制水流那么简单，必须统筹全局，站在中央的高度和角度，确定参与宏观调控的方式和强度，考虑影响经济发展的各种因素，包括：市场准入条件、优化布局和规模等。从宏观调控的现实以及理论上看这并无不当，而且在我国经济发展特定阶段是必要的。但从长远来看，这必将冲淡土地政策的主题，而使其成为一个大的综合性经济政策，理性地讲，土地管理是产权管理、规划管理、市场管理，土地政策也应以此为基础体现对经济建设的保障，而不是经济结构、布局、规模等的研究和分析，当然土地政策的制定必须要考虑以上内容，但有个主次问题。否则，忽视土地政策的特殊性，片面强调“大而全”，必将影响其健康发展，因为土地政策毕竟代替不了税收、金融等相关政策。如果经济发展的冲动无法释放，增量土地不批了，可以炒存量，可以未批先用，在这次治理整顿前，之所以在短短几年内出现这么多开发区和土地违法案件也足以说明问题。
2.土地政策的制定缺乏可操作的标准
中央政府通过统一的土地政策来调控经济在实践中也存在着一些问题难以操作，一是市场供地量如何确定，因为不同地区，不同行业和产业在不同发展阶段对土地的需求量是不同的；二是供地结构和布局的调控，因为重复建设，重点工程、低水平重复建设、盲目投资的标准都是相对而言，在不同时期、不同范围有着不同的内涵，不可能有统一的标准；三是哪些行业过热，哪些行业供地过多等问题无法事先判断，而且从土地供应到投资形成规模也有一个滞后期，如果土地供应政策不能提前实施，就难以起到调控宏观经济的效果。
3.土地政策的执行方式仍不健全
社会主义市场经济是法制经济，必须依靠法制来保证经济社会的健康发展。各管理部门必须按照法定权限和程序行使权力、履行职责，依法处理经济社会事务。政府不能随意行政，任何政策的制定和执行必须建立在现行法律的基础之上。实践中，仅靠一个中央文件或部委的文件可否改变或取消法律中设置相关的许可事项、许可的条件，也有悖于法治的精神。实践中，为保证土地政策在地方的执行，中央不得不临时派出各种调查组、督查组、特派员进行突击检查和督促，这种随意性很强的行政方式又在一定程度上干扰着地方政府的正常行政管理工作。土地政策作为一种行政手段，在市场经济条件下如何处理与市场配置的关系，避免行政过度干预牺牲市场配置机制的建立，仍是当前土地市场建设中所要解决的难点。
三、我国土地政策完善分析
1.加强土地基础制度建设
当前，土地市场混乱，土地政策缺乏连续性，在实践中难以有效落实，其深层原因是一些体制性、制度性障碍尚未消除，因此，必须从体制、机制和法制建设上入手，建立长效机制。
首先是要加快体制改革。为规范土地市场，中央先后出台了一系列政策文件，土地市场治理整顿也一浪高过一浪，但这并没有从根本上解决问题。从深层次上分析，可以说是体制不健全的结果。随着我国市场经济的不断发展，多元化利益格局的逐步形成，同时，由于现行干部考核体制与经济挂钩等因素的存在，地方政府和企业追求利益的冲动也越来越强。土地管理中的地方保护和部门利益泛滥已影响了中央土地政策的贯彻和全国统一大市场的构建。近年来，土地政策的调整，事实上正演变成为一种代表国家整体利益的中央政府与各为利益体的地方利益主体之间的博奕关系，而中央政府愈来愈处于劣势。一些地方政府也从中央政策的执行者，变为规避者。因此，要维护好土地市场秩序，首先应改革、完善现行土地管理体制，明确各级政府的职责，改革政绩考评体系，合理配置土地规划权、计划权和收益权，把政府管理经济的职能真正转到为市场主体服务和创造良好发展环境上来，做规则的制定者和维护者。
其次是完善市场机制。从这一轮宏观调控中土地政策的内容看，仍然是以较高级别的行政权力约束较低级别的行政权力，如土地市场整顿中开发区的撤并就是行政色彩较浓的手段，从一定程度上来说，这次宏观调控只能算一场行政调控，土地市场清理整顿也是一场政府行为整顿，而不是市场调控和市场清理。显然，这与市场经济不相协调，也不利于整个土地市场的长远发展。因此，在今后的上地政策中，必须强调发挥市场机制的作用，完善土地市场服务，健全土地市场规则，提高土地供应市场化水平，减少政府干预。在资源配置中必须坚持公开招标、公开拍卖、公开土地交易、规划、计划等市场信息，总之，市场信息越充分，市场就越理性、成熟、有序。随着市场经济的完善，市场应该逐步成为资源配置的主体。
最后要完善法制。当前的土地市场混乱，虽然有地方政府片面追求地方利益、违规操作的因素，但现行法律不健全也是重要原因之一。如果不注重从法律上进行完善，仅凭一时的土地政策、领导人批示和联合调查组督查等手段，不可能解决根本问题，而且，随着法制建设进程的加快，这些做法也给法律的权威和严肃带来了挑战。可见，加快土地立法进程，是完善土地政策的根本。
因此只有通过完善制度建设，才能使土地政策从一种简单的应急行为，变为一种科学的、理性的公共政策。
2.尊重土地政策运行规律
当前的宏观调控是我国经济发展的一个关键，土地政策的运用既要着力解决当前的突出问题，又要着眼长远发展。土地政策从服务于经济建设的角度来看，必须具有稳定性和连续性，使市场主体对土地市场的未来有个较为明确的预期，这样市场才能稳定。参与宏观调控应是土地政策的阶段性目标。因此，土地政策的制定必须以反映一定时期内的社会制度和财产权制度的必然要求为内容，同时也要考虑到我国土地制度改革的方向、土地利用的可持续性、全面性，以及土地政策本身的规律等因素，而不是任意的、孤立的，应遵循科学的发展现，围绕土地管理的重点和难点以及有效保护产权人的财产权，否则只能加大土地市场的投机。在当前严峻的形势下，中央政府的土地政策，必须支持法治、改革与利益重新调整等综合治理。土地政策的制定要以保障社会稳定，促进经济发展为目标。因此，科学、合理、合法的土地政策在制定政策时，必须要做到：一是遵循市场规律，遵循公开、公平、公正的原则，让资源得到合理、有效的配置，而不能简单地采取不供地的方法迫使经济降温，影响经济发展；二是在现行法律框架内进行，运用经济、法律及行政多种手段，适时进行干预；三是土地管理政策与宏观经济形势、生产力发展水平相适应；四是土地政策作为一种公共政策，其制定和执行必须公开透明，要有公众参与和监督。
3.土地政策参与宏观调控的定位要准
在宏观调控中，既不能片面夸大土地政策的作用而随意加大调控力度，也不能忽视其应有的作用而消极作为。宏观调控是一个系统工程，必须建立土地政策与产业政策、货币政策、财税政策相互配合、相互制约的调控机制，计划、金融、财税、土地供应等手段并用，多部门联合，形成合力，宏观调控才能真正做好。实践中，这就要求我们制定土地政策时，一是要科学确定土地政策参与宏观调控的领域、手段和力度，注意土地政策调控的“滞后效应”，以及收缩过度对整个国民经济可能带来的风险。二是要提高预见性，把握好经济运行的周期，选择最佳时机实施调控，做到措施有力、适时适度、区别对待、注重实效；三是要搞清土地供应政策与宏观经济运行的联系，明确土地政策参与调控的内容、手段和方法。确定哪些土地政策可直接参与宏观调控，哪些只能间接参与，从而避免“一刀切”带来的危害。
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