改革开放30年社会管理现代化反思，本文主要内容关键词为：改革开放论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1672-8106(2008)04-0023-04
改革开放30年，社会管理日益现代化。社会管理现代化不仅成为当下人们关注和讨论的话题，而且已成为现实的历史潮流。因此，有必要从学理上对社会管理现代化的理论与实践进行剖析和反思。
一、社会管理现代化理论不可缺失人学视野
对社会管理现代化的研究在我国是一个新近勃兴的研究题域。国内学者虽然很少直接言及和运用社会管理现代化这一概念，但研究的大多数问题却属于社会管理现代化的领域。学者们一方面积极阐释西方公共管理学、政治学、社会学等理论观点与方法，另一方面借鉴、运用这些理论观点和方法对以往社会管理模式进行批判，并提出创新和发展社会管理的原则、路径与构想。可以说，学者们的研究有力地推动了社会管理现代化研究的深入，也构成了社会管理现代化的理论资源。
但是通过梳理这些研究成果，我们会从中发现社会管理现代化研究中存在的重要缺陷，这就是理论视野的狭窄，进一步而言就是人学视野的缺失。
对社会管理这一概念的认识，相比较改革初期我们已经有了一个较大的转变，从以往宏大意义上的理解(与自然相对的整个社会管理活动)，推进到社会管理是与政治、经济、思想文化领域并列的社会领域的管理活动①，突出了社会管理的具体范围，使社会管理有了狭义与广义之区别。
在西方公共管理学、政治学等理论的影响下，学者们从政治学、公共管理学的角度来认识社会管理。强调伴随市场经济体制的建立，必然推动市民社会的兴起，市民社会的成熟与壮大为政治上的民主即公民自治奠定了基础。由此，社会管理演变为一种公民自治力量的自主管理和自我服务，丰富和深化了社会管理的内涵。
但是由于局限于社会学、政治学、公共管理学各自研究的层面，或者从社会结构、系统的角度来理解社会管理，或者从国家、政府与市民社会、社会性组织之间的对立来认识社会管理，因而我们的研究倾向于刚性的结构、机制、方式、组织机体，以及可以量化的物的因素，而忽视了社会管理中积极的人的因素，在此意义上，社会管理与其说是围绕着“人的生活”而展开的一种治理的活动，不如说它是一种有意设计的社会机制或统治的方式。
由于各自的言说，社会管理现代化理论还没有形成具有交叉特点的、独立性的研究范式和方法，基本上沿用的是社会学、政治学、公共管理学的范式和方法。这既是一个概念范畴使用的语境问题，也是一个理论本身的发展问题。在现实中，人们对社会管理、政府的社会管理、行政管理、公共管理等概念往往混淆不清。通常把政府的社会管理看作是全部的社会管理内容，或者是把政府的行政管理看作是社会管理的全部内容。而公共管理这一带有明显西方公共管理学色彩的概念，在学者们的论道中则成为了政府职能变革的目标和方向。
上述状况折射出的是我们理论发展视野的局限性——即人学视野的缺失。社会管理现代化理论缺少了人学视野的关照，在某种意义上，映现了现代化过程中人文精神的失落，伦理价值维度的缺失，甚至是整个现代化发展的物化倾向。
因此，如何在社会管理现代化中坚持以人为本，关注人的因素，并使之成为研究社会管理现代化的“焦点”，是社会管理现代化理论研究的“现代化”当务之急。只有在人学视野的关照之下，社会管理现代化理论的研究才有可能超越管理学、政治学、社会学的视野和问题域，建构和探索出具有交叉特色和独立的研究范式和方法，并形成自己的发展逻辑。这将是社会管理现代化理论话语的真正转换。
二、社会管理中政府职能需要清晰定位
改革开放以来，社会管理中政府与社会自治力量关系的失衡，成为现实中“政社”难以分开、政府职能定位模糊的基本缘由。政府和社会、市场之间的关系重新进行调整与组合，具体就表现为政府职能的让渡与拓展。
政府职能的让渡与拓展在现实中两者之间形成了一个巨大的张力：政府让渡哪些职能？在让渡职能时又需要拓展哪些职能？如何恰当地把握这两者之间的边界？这不仅是最值得我们反思并从中吸取经验教训的问题，也是社会管理现代化过程中遇到的最大难题和理论研究中首先需要厘清的问题。
社会管理现代化中政府究竟怎样才能做到清晰的定位，或者说政府职能的让渡与拓展的关系究竟是怎样的，在理论上进行探究，既是对以往社会管理现代化中政府职能改革的反思，也可以为今后政府职能的进一步转变提供理论上的依据。
政府职能之所以需要让渡，有各种各样的原因。首先，市场经济体制建立与发展驱动了以往被压抑的人性，孕育了市民社会，培养了具有独立意识的公民精神，社会的自治能力提高。
其次，中国具有“全能”政府的传统。计划经济时期，政府无所不能、无所不管，政治、经济、文化、社会一体同构，社会完全是国家或政府的行政附属物。
再次，不论是西方社会的契约论，还是马克思主义的国家理论，在政府权力的合法性上都有共同之处，这就是政府的权力取之于民、用之于民，也应当还之于民。但最根本的原因还在于政府自身存在不足和缺陷，即效率低下、官僚主义、不计成本、不可抑制的腐败等。基于以上原因，政府的职能必须让渡。
那么政府职能如何让渡？又让渡哪些职能呢？这是政府职能能够清晰定位的最关键问题。
政府职能的让渡，在当代中国必须具备两个重要条件：一是政府的推动；二是社会内在力量的充分生长和壮大。这是社会管理现代化顺利进行不可或缺的条件。
由于当代中国的现代化来自政府自上而下的推动，政府控制着主要的社会资源，因而在社会管理中，政府的行政权力仍然具有举足轻重的地位。为此，政府职能的让渡首先需要政府对权力进行自我约束，明晰确定自身的社会管理职责，不能垄断所有的社会性事务的管理，要与社会自治力量一起共同合作治理社会；政府需要从某些社会管理活动中退出来，交由社会自治力量和组织去承担和负责；政府必须尊重社会生活领域自身发展的逻辑，应保持社会生活具有一定自主性和社会组织力量的活力。
从当代中国现代化与社会建设的经验教训看，社会自治力量的生长与壮大需要政府的大力扶持，没有政府的大力扶持，中国的社会自治力量不可能成长和成熟。因此，政府应通过制订普遍性的行为规则，为社会自治力量、组织提供法律保护，当社会出现自身无法解决的矛盾和冲突时方以公共权力的角色进行仲裁。凡是社会内部有能力调节和从事的活动，政府都不应以任何理由和借口进行干预。惟有如此，社会内在的自治性力量才能生长和壮大，也才有能力与政府共建共治社会。
因而，政府职能的让渡就表现为政府从行政的直接控制转变为法律、政策的引导和协调，即间接管理。一方面政府扶持、引导和监督社会自治性力量，为其成长提供政策支持和环境条件。另一方面，政府从某些社会管理活动中退出，让社会自治力量、组织承担更多的社会管理职能，努力营造社会自治的氛围。政府虽然仍是社会管理的主体，但不是唯一的。社会自治力量(那些准自治的、半自治的和自治的组织机构)同时作为社会管理的主体而存在，它们运用的权力也应具有规范性和相对独立性。
由此，政府与社会自治力量之间既形成一种管理与被管理的关系，又形成一种相互监督、相互制约的合作治理关系[1]。前一种关系，已不同于以往那种控制—服从的关系，而是引导、协调与被规范基础上的管理与被管理的关系。政府职能在这里既是一种让渡又是一种拓展，让渡某些社会管理职责，拓展其对社会自治力量的规范和引导。
后一种关系，也不是监督与被监督的单向关系，而是相互监督、相互制约关系基础上的协商与合作关系，只有这样，政府与社会自治力量才能达到共治共建社会的目的。
政府职能的让渡，也会给政府带来巨大的现实政治压力，即国家与政权的安全问题。这与社会自治力量的生长和壮大有关。政府职能让渡的底线是只要能够保持政府维护国家统一和领土完整的能力、保持政府有效控制社会内部冲突的能力，保持执政党的执政地位，社会自治力量就可以尽情发展[2]。
政府职能在让渡的同时，也相应地需要拓展。
政府职能的拓展，与政府职能让渡的原因不尽相同。概括起来，首先，体制变革和社会转型使社会利益矛盾和冲突加剧，社会风险加大；其次，在推进和完善社会主义市场经济体制过程中，社会公共事业过度市场化；第三，政府确立了以经济发展为中心的社会整体发展战略，忽视了社会建设与发展，致使经济现代化的进程远远快于社会现代化和社会管理的现代化。
因此，政府职能在让渡的同时，还必须强化其在社会公共事务方面的管理职能，对社会公共事务的管理是政府社会管理最主要的内容。一方面，政府要积极推动自身社会管理职能公共服务化的转型。“在服务中实施管理，在管理中体现服务”；另一方面政府要承担起自己应负的社会保障和社会安全的责任。社会公共事务如安全、教育、卫生、基础设施、生态环境等与全体社会成员的切身利益和社会发展紧密相连、息息相关。政府社会管理职能的拓展集中体现在社会最低保障的建立和社会安全网的建设方面。虽然，有些公共事务可以委托市场或自治性的社会力量，但是社会最低保障和社会安全则是政府不可推卸、不可规避的最重要的社会管理职责。世界银行《1991年世界发展报告》指出：“发展中国家不可能依靠市场调节来为社会、尤其是穷人提供受教育的机会、改善卫生和健康条件、建立计划生育服务设施等，在这些方面只有政府才能发挥作用。”[3]萨缪尔森在论及政府社会管理职能时也指出：“政府需要为人民做他们所需要做的事，而这些靠个人的努力是完全做不到或无法作的那样好的。”[4]
总之，政府职能的让渡与拓展体现了社会管理现代化对政府的要求，一方面要求政府限制自己的社会管理权限，另一方面又要强化自己在社会公共事业中的管理职责，创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平。这既是改革开放30年来社会管理现代化应汲取的经验与教训，也是今后社会管理现代化发展的目标之一。
三、社会管理现代化应具有伦理价值维度
社会管理现代化不仅需要政府职能清晰的定位，而且更需要从伦理价值的维度来考量。改革开放30年我们取得了举世瞩目的经济成就，但也付出了极大的代价，这就是社会建设与经济增长的严重失衡，社会发展水平远远落后于经济发展的水平，社会的现代化滞后于经济的现代化。从表面上看，这是政府职能定位不清晰，是社会管理“失灵”的问题。而在更深的层次上，则关涉到社会管理现代化的伦理价值诉求与发展方向问题。
反观当下中国，工业化和市场经济的价值逐渐成为压倒一切的合法性源泉，似乎对一切社会现象的理解和评判都可以从市场经济的价值诉求出发。“伪道德效应”②，片面注重机制、方式的改革与创新，社会管理中的物化倾向，等等问题的出现，则是社会管理现代化忽视伦理价值考量的后果。走过现代化的西方发达国家今天已经普遍意识到社会管理现代化伦理价值维度的重要意义，新公共管理学等理论已经对社会管理现代化的伦理道德问题诸如“合目的性行政”、“公共性”、“社会责任”等给予了广泛的研究和重视，并将其研究成果推行到社会管理现代化的实践中去。这特别值得我们吸取和借鉴。
社会管理的现代化不仅仅是一种管理体制的改革、一种管理方式的创新，更是一种社会管理价值取向的转换，是在转换与重构中确立起人的内在价值精神。从伦理价值维度来考量社会管理现代化所实现了的社会管理，是更具“以人为本”深刻内涵的社会服务型管理，是更充分体现了人性的人本化管理，而不是机械的、物化的管理。
从伦理价值维度审视社会管理现代化，是把社会管理现代化纳入到马克思主义人学视野中的基本要求。坚持这样一种理论视野，就会赋予社会管理现代化价值理想的追求与伦理品格，体现管理主体尺度的内在要求，实现社会管理思想观念上的变革，从而推动社会管理现代化成为不断发现人、重视人，挖掘人的内在潜能、调动人的积极性的历史过程。
社会管理现代化的伦理价值维度凸显了社会管理首先是人本化管理，以人为本，尊重人的价值。在这种意义上，社会管理现代化不仅包含着一般的现代社会价值原则如民主原则、公正原则、效率原则等，而且更要昭示出人本化管理中基本的人道价值诉求，从而使社会管理中的人在管理实践中发现人的尊严、实现人的价值，并获得劳动生活的快乐与享受，这是向自由全面发展的人的历史性迈进。只有这种符合人的价值追求的社会管理，才是现代化意义上的社会管理，也才真正体现了社会管理的伦理精神所在。
为此，中国的社会管理现代化在对以往的社会管理实践进行深刻反思和批判，在积极借鉴西方现代优秀的社会管理经验的同时，又必须克服其社会管理价值诉求中的偏失，必须以人的生存发展作为社会管理的基本价值向度，以和谐(人与自然、人与人)为社会管理的核心价值，重构具有伦理基础的社会管理体系与模式，从而推动社会现代化的尽早实现。
注释：
①这以“四位一体建设”的提出为标志。“社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体”，其中社会建设中的社会是狭义意义上的社会，指的是经济、政治、文化以外的有关人类公共社会的那一部分，侧重于社会学系统结构意义上的理解。西方公共管理学理论认为现代社会由三大部门构成：第一，国家或政府组织(GO)，也叫公共权力领域，通常称为社会“第一部门”，属于政治领域；第二，市场或盈利组织，也称私人领域，通常谓之“第二部门”，属于经济领域；第三，社会组织，也叫公共领域，是前两者之外的“第三域”，通常称为“第三部门”。相对于政府组织，第三部门是非政府组织(NGO)；相对于盈利组织，第三部门是非盈利组织(NPO)。参见郑杭生《社会学视野中的社会建设与社会管理》，北京：中国人民大学出版社，2006年，第3页。
②在西方管理上存在一种“伪道德效应”，即在经济成长迅速的时代，在资源优先集中的少数地区，多数人都能够享受到发展的成果，所以容易造就一种积极向上的社会风气，阶层利益的协调也比较容易，人与人之间的紧张与矛盾被充裕的物质财富所缓解。但实际上这是以人与自然关系的恶化来缓和人与人之间的深刻矛盾，是以中心地区与外围关系的利益输送的扩大化，弥合中心地区社会阶层的剧烈分化。
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