论我国“不完全城市化”困局的破解路径，本文主要内容关键词为：困局论文,不完全论文,路径论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C9128 文献标识码：A 文章编号：1674-4144(2012)-09-14(7)
1 城市化“不完全”的困局
根据国际经验和我国的实践，我国已经进入城市化加速期。从1978年到2010年，城镇化率提高了29.58个百分点，年均增加0.92个百分点。本世纪以来的10年，我国城镇化速度进一步加快，城镇化率提高了11.3个百分点，年均增加1.13个百分点，城镇人口从4.6亿增加到6.3亿，年均增加1700万人(万建民，2011)。但是，从2000年开始，官方统计的城市化率中，不仅包括具有城市户口的常住居民，同时也包括没有城市户口、在城市居住6个月以上的流动人口，这些流动人口大部分为进城务工经商的农民。2010年我国城镇化率达47.5%，6.3亿城镇人口当中，包含了约1.45亿农民工(万建民，2011)。也有学者认为，依据现有口径统计的城镇人口中进城务工的农业户口居民大概有1.82亿(左学金，2010)。这些农民已在城市工作，但户籍却在农村，没有城市户口的“城市人口”实现的迁移是“不完全”的，每年他们还必须乡城两地奔波，他们大部分是单身外出，举家外出的占20.4%(金三林，2010)，把这些人统计进城市化率，我们以为就是“不完全城市化”。也有学者称之为“半城市化”、“浅度城市化”。(王春光，2006；左学金，2010)。数以亿计的实现了就业转移，但没有实现身份转变和居住地转移的“不完全城市化”人口，带来一系列社会问题。
“不完全城市化”的主要特征，就是计入城市常住人口中的进城务工人员没有真正融入城市，没有实现个人的城市化。学界大多数人和政府相关部门一直认为，户籍门槛是进城务工农民市民化的最大障碍。但是，通过调查，我们发现其实不然。一方面，数以亿计的农民进城务工经商，特别是新生代农民工，他们没有父辈对乡土的眷恋，已经离不开城市了；另一方面，不管是已经进城的农民工还是留在乡村的农民，就是已经考入大学的农村学子，他们对城市户口的态度已经发生了根本的变化：不稀罕、不盼望了！有些此前已经“农转非”了的人还希望将户口转回农村。
相关统计数据表明，在我国东部发达地区，几年前就开始出现“逆城镇化”现象。以浙江省为例，“农转非”数量从2004年的57.7万降到2010年的18.9万人，降幅达67%。“农民工权益保护理论与实践研究”课题组于2010年7-8月在长三角和珠三角进行的问卷调查表明，农民工加入城市户籍(以下简称“入户”)意愿不高。调查中，仅有不到25%的农民工想入户，绝大多数不想或者压根没想过(孙中伟，2011)。
近年来，在中西部地区，一些城市并不发达、城镇化率并不高的地方也出现了农民不愿意进城落户，城镇居民想方设法把户口迁到农村的现象，如贵州省安顺市西秀区管元村是一个典型的失地城中村，目前该村村民却大多为农村户口。另外，贵阳市白云区黑石头村和程关村是“村改居”的试点，当地约有3000村民，全部表示了不愿转为城镇户口的想法(盛英斌，2011)。
我们在2010年对江西省赣州市章贡区白云村、红旗村、沿垇村、垇下村、沙河村的调查也显示了同样的情况，没有一人愿意“农转非”。
过去考上大学的农村学生“转户口就是转身份”，但记者2011年对南京大学、南京农业大学、南京理工大学、南京财经大学和南京审计学院等5所高校进行的调查却发现，2011年新入学大学生中，不迁户口学生的比例基本都在50%左右，《人民日报》以《跳了龙门，为何不跳农门》为题进行了报道(申琳，2011)。
城市规模在不断扩大，城市常住人口在不断增加，而常住人口中近2亿农村户籍人口却不愿放弃农村户籍，不愿完成自己的“市民化”过程。我国城市化正面临更加尴尬的“不完全”困局。
2 不完全城市化的负面影响
不完全城市化给经济和社会、城市和农村带来一系列严峻的问题。
2.1 留守问题
人力资源和社会保障部2011年5月23日发布的2010年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2010年度全国农民工为24223万人。由于长期以来的制度安排，绝大多数农民工不能举家迁移进城，只能单独或夫妻共同进城务工打拼，将老人和孩子留在农村。来自全国妇联、全国老龄办的数据显示，目前我国农村留守儿童人口约5800万，留守老人多达4000万。
2011年8月15日，江西省万载县潭埠镇两位农村留守老人一天痛失4个外孙，均为溺水而亡。四个孩子的父母均为在外地打工的农民工。2011年9月27日，在长沙打工的肖开全夫妇因农村老家7天来没有人接电话，赶回娄底市双峰县老家时发现，1岁8个月大的女儿，一动不动仰天躺在奶奶的臂弯里，生命垂危，奶奶的尸体已开始腐烂。
这是两起发生在留守老人和留守儿童身上的悲剧，两起悲剧反映了农村留守问题的严重性。
由于青壮年外出务工，留守老人不仅“老无所依”，还要承担从事农业生产和隔代扶养的责任。中国老龄科学中心的一项调查显示，我国农村60-64岁的老人中，有62.7%的人依然从事农业生产；农村65-69岁的老人中，有47.6%的人依然从事农业生产；即使是70-74岁的农村老人中，也还有29.2%的人在从事农业生产(左伟娜，2011)。
很多农民工进城务工，就是为了子女有更好的生活条件和获得更好的教育，但因为长期在外务工，种种条件限制，子女又不能随行外出，使得留守儿童“幼无所靠”，孩子们不仅安全没有保障，生活没有依靠，学业缺乏指导，由于亲情的失落，人格发育也是不健全的。不完全城市化很可能造成断送一代人的恶果。
2.2 农业生产受到影响
农业生产受到的影响表现在以下几个方面：一是土地流转机制的不健全，青壮年外出打工，农村承包地无法实现有效的规模经营；二是留守老人由于年龄和文化的局限，只能粗放管理，也无法通过科技手段提高生产率；三是撂荒严重。根据国土资源部的调查，我国每年撂荒的耕地有近3000万亩。(左伟娜，2011)
2.3 “春运”造成资源巨大浪费
农民工候鸟式迁移，造成了我国的“春运”奇观，每年春运期间，十几亿人在城乡奔波，据报道，2011年春运人数达到28亿人次。不仅给交通运输造成巨大的压力，同时也是社会财富和资源的巨大浪费。
2.4 民工荒问题
每年春季，“民工荒”问题就成了社会关注的热点。尽管造成民工荒问题的原因是多方面的，有结构性“民工荒”，有季节性“民工荒”，还有工资待遇等原因。但农民工在城市“居无定所”是其中重要原因之一，“无恒产者无恒心”，因为农民工没有完全融入城市，没有在城市定居，从而增加了他们的流动性。尽管农民工“用脚投票”对改善其待遇有一定的积极意义，但对企业和农民工个人的不利影响也是明显的。首先，企业没有一支稳定的职工队伍，直接影响到企业的生产活动，有时有了订单却没有工人，无法完成合同；其次，无法提高职工的技能水平，不仅影响生产效率，也影响企业的转型升级；最后，农民工流动频率增大，不能在一个城市稳定就业，也增加了他们的流动成本，降低了他们的收入。
2.5 农民工新生代问题
新生代农民工指出生于20世纪80年代以后，年龄16岁以上，在异地以非农就业为主的农业户籍人口，目前全国约1亿人。新生代农民工不同于他们的父辈，他们有的就出生在城市，对农村和土地缺少依恋感；具有较高的文化知识，与父辈打工就是为了养家糊口和回家娶媳妇不同，他们适应城市生活，渴望融入城市。但是，由于不完全城市化的制度安排，他们既无法融入城市，也回不了农村，他们成了双重边缘人。他们的双重边缘化，会造成人格的扭曲，会产生“相对剥夺感”和反社会倾向，给他们的人生发展和社会和谐都会带来不利影响。
2.6 不利于促进消费、拉动内需
1个城市人的消费水平相当于3个农村人，如果进城务工的农民实现了完全城市化，即市民化，那么将是促进消费，拉动内需的巨大力量。遗憾的是，尽管他们在城市工作生活多年，但消费理念和消费习惯没有根本改变，目前农民工的收入除了自己的日常开支外，大部分寄回农村，积攒几年，建房娶妻。一个巨大的市场需求，因为不完全城市化而白白浪费。
有测算表明，如果要在20年间让1.3亿农民工及其家属市民化，城市每年需要新建保障性住房650万套(5.2亿平方米、户均80平方米)，这对钢铁、水泥、建材、家具、家电等57个相关行业将产生重要的拉动作用，同时还将为进城农民新创造2000万个就业机会(迟福林，2010)。不完全城市化的制度安排却使这些内需没有充分发挥促进经济的作用。
3 推力与拉力的博弈
唐纳德·博格等人于20世纪50年代末提出了城市化的“推力-拉力”理论。我国城市化过程，有与世界城市化规律相一致的地方，也有其不相一致的地方，不相一致的地方主要是我国的制度安排起了重要作用，而有些制度安排恰恰是不符合城市化一般规律的。目前，不完全城市化的制度安排人为地造成了“推力”与“拉力”的博弈，不仅延缓了我国城市化的进程，同时造成了一系列严重的社会问题。
3.1 利益比较
农民是理性的经济人，他们选择进城务工是因为种田利润微薄，尽管进城务工收入低于城镇企业职工的收入，但进城务工一个月的收入就超过了一亩田种水稻一年的收入。同样，他们选择既进城又保留农村户籍，也是利益的原因。
2010年我们到江西省赣州市调查，对城乡居民能够享受的待遇作了一个比较。列表如表1、表2。
除表1、表2的利益比较外，农民不愿放弃农村户籍还有两个原因，一是集体资产收益，在村集体资产的所有权和收益权没有折股量化到人的前提下，农民不敢轻易放弃农村户籍，一旦放弃就意味着集体资产收益的丧失。二是征地拆迁的收益。城市化加速期，随着城市规模的不断扩张，农村面临着不断加快的征地拆迁。征地补偿各地都出台了相应政策，补偿标准也逐年提高。至于拆迁补偿，在对南京五高校调查时，家住苏州张家港农村的新生小杨粗略算了一笔账：“按照家庭人口进行的面积补偿，多一个人就至少多20平方米，而每平方米的市价我们那里至少七八千元，如果户口留在老家，要么分到的新房增加20平方米，要么换回十五六万元，你说谁愿意把户口迁过来？”(申琳，2011)
综合上述比较，农民就做出了既外出打工又不放弃农村户籍的选择。
3.2 对城市缺乏归属感
大量农民进城务工，不少人在城市务工10年、20年以至更长的时间，但在社会保障、公共服务等方面享受不到与城镇职工同等的待遇，城市对农民工和城镇企业职工没有做到“同工同酬同保障”。据《工人日报》2011年的一次调查显示，农民工平均月工资为1747.87元，城镇企业职工平均月工资为3048.61元，两者相差1298.74元(王飞，黄佩，2011)。社会保障水平不仅低于城镇企业职工，同时存在转移接续的困难，如养老保险，大部分城市只转移个人账户部分，社会统筹部分还不能转移或不能全部转移。对城市没有归属感，城市对农民工的“拉力”仅仅表现在眼前的打工收益上，而缺乏长期迁移的稳定预期。
3.3 进城农民子女读书难
农民工对随迁子女读书问题的关切甚至超过了对工资收入的关切，他们中的大多数进城务工就是希望改善下一代的生活和教育条件。进城务工农民随迁子女的义务教育阶段的读书问题，中央政府在2003年即有明文规定，以“两个为主”解决农民工子女在城市的就学，即以输入地为主，以公办学校为主。但在许多城市并没有完全落实中央的政策，或为进城务工人员子女读书增加了许多附加条件。以江西省南昌市为例，该市于2008年颁发过《进城务工就业农民子女义务教育工作暂行办法》。《暂行办法》第一条指出，“进城务工就业农民须符合以下条件：1、持有我市市区(含开发区)或县城城区暂住证明；2、持有合法的劳动用工合同或工商营业执照；3、持有房屋产权或一年以上租房协议并居住在城区(各县区根据城市发展情况界定具体范围)4、已办理养老保险。进城务工就业农民子女是指随进城务工就业的父母或监护人在我市居住，户籍地无监护条件且符合计划生育政策，未完成义务教育的儿童、少年。”
有了以上这些条件，进城务工农民随迁子女还能顺利进校读书吗？签订劳动合同和参加养老保险都是农民工的“软肋”。本来，只要证明是进城务工的农民，他们的子女就应该与城市孩子享受到一样的教育，签没签劳动合同、参没参加养老保险，甚至是不是超生，与教育部门何干？这些规定唯一能有的结果，就是增加了进城务工农民子女读书的难度！对进城务工人员随迁子女接受教育设置各种门槛和障碍的肯定不止南昌一个城市，于是，不少农民工或者选择将子女留在农村，这就产生了留守儿童问题；或者自己干脆回到农村，少赚些钱也要给孩子以父母的亲情关爱，这也是产生“民工荒”的原因之一。
3.4 在城市无法解决住房问题
目前，城市只是在就业方面接纳了农民工，因为城市建设和发展需要他们的体力和青春；城市还无暇顾及进城务工人员的住房问题，农民工不能与城镇居民同等享受廉租房、公共租赁房、经济适用房等保障性住房政策。城市居高不下的房价，农民工就是毕其一生也无法购买。居无定所，既增加了农民工的流动性，也坚定了他们不放弃农村户籍的决心。
以上分析表明，在农村，既有“小农经济”利润微薄的“推力”，也有附着在土地上收益的“拉力”；在城市，既有经济发展需要劳动力的“拉力”，又有就业、住房、子女教育等公共服务不健全的“推力”。推力与拉力的博弈，造成了当今中国“不完全城市化”的尴尬困局。
4 统筹城乡，创新机制，破解“不完全城市化”困局
破解“不完全城市化”困局，必须统筹城乡，创新机制。实践已经证明，进城务工人员的市民化，仅有户籍制度改革是不够的；同时还必须提高他们在城镇务工的工资收入，明确他们在农村应该享有的权益并保护其不受侵害；还必须创新机制，让他们在城镇享有保障性住房的权利，并有权有钱逐步购买拥有产权的住房，其子女享有城镇孩子们同等的受教育权利，等等。
4.1 政府让利，增加农民工工资收入
据《工人日报》2011年相关调查，农民工平均月收入1747.87元，城镇企业职工平均月收入3046.61元，农民工比城镇企业职工工资月均相差1298.74元；2010年农民工总量为24223万人(人力资源和社会保障部，2011)。以24223万人计，年相差37751.25亿元。30年来，农民工为国家建设和发展作出了巨大贡献，工资收入长期低于城镇职工，对他们来说是不公平的，也不符合同工同酬的劳动制度原则。
2010年全国财政收入83101.51亿元，增长速度为21.3%(国家统计局，2011)。农民工比城镇职工少拿的37751.25亿元工资，相当于全国财政收入的45.43%。尽管不能说农民工少拿的工资为全国财政收入作出了45.43%的贡献，但至少说明目前财政收入具有减税让利的实力。
目前，我国对农民的直接补贴主要有4个方面：一是种粮补贴；二是良种补贴；三是购买农机具补贴；四是农业生产资料价格综合补贴。2008年，这些补贴共有1029亿元(于文静，董峻，2009)。2010年中央财政安排对农民的四项补贴支出1334.9亿元(中国政府网，2010)。这组数据说明，农民工少拿的工资远远高出中央财政对农民的补贴。
20世纪90年代中期以来，我国劳动报酬在初次分配中的占比呈持续下降态势。1995-2007年，从收入法核算的国内生产总值来看，劳动报酬在初次分配中占比从51.4%持续降至39.7%，资本所得(固定资产折旧加营业盈余)占比则从36.3%持续升至46.1%，政府生产税净额占比也从12.3%增至14.2%(郭飞，2012)。
通过这些数据的比较分析，我们的结论是，政府应当改革税收政策，向企业让利，特别是向中小企业让利，使企业有增长农民工工资的利润空间；然后，通过制定最低工资标准和工资集体协商制度，消除就业歧视，实现同工同酬同保障，逐步提高农民工工资收入。如果农民工拿到了他们应该拿的工资收入，必定加快他们市民化的步伐，扩大消费需求，促进经济转型升级，从而促进我国经济达到持续稳定较快发展的目的。
4.2 创新土地制度，深化农村产权改革
4.2.1 优化土地利用结构，探索集约用地的新型城镇化模式
首先是优化农村土地利用结构。目前农村建设用地存在较多问题，一是建设用地管理粗放，据统计目前农村建设用地户均达1亩，人均达228m[2]，远远超过了强制性国家标准《村镇规划标准》(GB50188-93)规定的人均建设用地上限150m[2]。二是建新不拆旧，一户多宅现象较为普遍。三是随着城镇化进程，人口不断转移，但农村建设用地不减反增，宅基地没有退出变现机制，造成一头是农村的“空心村”、一头是进城农民在城市无法定居的尴尬局面。要优化农村土地利用结构，就必须进行农村产权制度改革，对农村耕地承包经营权、集体建设用地使用权、农房所有权等，确权颁证。在明确权属的基础上，将农村土地使用规划、农房建设与新农村建设相结合，达到城镇建设增地和农村建设减地动态平衡。其次，要优化城镇的土地利用结构。城市建设要明确功能区划，第二产业向园区集中，第三产业向城区集中；要突出不同产业的特点，在园区形成产业链，打造产业集群，使园区内基础设施达到最佳效益，达到节约集约用地目的。
4.2.2 明确农村宅基地及其建筑物权属，推进农村集体建设用地使用权进入市场，实现城乡建设用地增减挂钩，动态平衡
第一，将“农村耕地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村集体资产收益权、农房所有权和林地使用权”等用权属证的形式确权到户，使之成为农户法定的资产，实现农村资源向资本的转变。其中关键的是农房使用权，即宅基地及其建筑物的确权和流转变现。
第二，凡是有效的产权必须是可转让的，不能转让的产权则是残缺的产权。确定权属的农房及宅基地，在设定一定条件的情况下，可以进入流转交易市场，获取现金，进城购房。宅基地确权后，成立相应的交易机构，由交易机构在农民自愿的基础上垫资收购，使农民可以带资进城。交易机构收购后对宅基地进行复垦，增加的面积以地票的形式与城市建设用地挂钩，做到占补平衡。地票就是复垦的面积，转化为城市建设用地指标，地票可以拍卖。
第三，确权后不管是否变现，都应与村镇规划和新农村建设相结合，用政府补贴的形式，鼓励农户搬迁到中心村或置换为搬迁安置(公寓)房；当然，这种搬迁必须尊重农民自己的意愿。
农房及其宅基地确权后或流转交易，或在村镇规划中进行置换搬迁，将使城乡用地结构发生根本性变化，农村户均宅基地占地面积将大幅减少，不仅增加了农村耕地，同时节约出来的土地指标可与城市建设用地挂钩，是实现城乡建设用地增减挂钩的有效途径。进城农民不因获得城镇户籍而丧失农村宅基地及其建筑物，是否将宅基地及其建筑物进行交易，农民拥有选择权，如果选择交易，他们就可带资进城，减轻他们在城镇购房的压力，促进他们加快市民化的进程。
4.2.3 完善耕地流转制度
对农村耕地承包经营权进行确权颁证，其重要性在于明确：承包经营权三十年不变、五十年不变，也就是永远不变；即使获取城镇户籍也不失去土地承包经营权。这当然需要修改相关的法律。在确权颁证的基础上，成立土地流转的相应机构，建立流转制度和程序，这样，既维护了进城农民的合法权益，又扩大了土地经营规模。农村只有实现适度规模经营，才能使种田能手返回农村，才能避免农村的“空心化”，才能逐步实现农业现代化。
4.2.4 对村集体经济进行股份制改造，明确农民的股权
农民进城后，股权不变，成了市民后仍然可以参与村集体的股份分红。当然股权也可出让变现。使进城农民(包括农村户籍的大学生)没有失去利益的后顾之忧，安心进城，带资进城，体面进城。
4.3 多措并举，完善进城农民的住房保障体系
城镇化的过程，就是农民转化为市民的过程，农村生活方式转化为城市生活方式的过程。农民转化为市民，仅有职业的转换是不够的，仅有空间的流动是不够的，即使加上户籍身份的转换也是不彻底不完全的。如果进城农民不能在城市定居，不能举家随迁，不能获得可靠的社会保障，就不能最后完成市民化的过程。所以，在进行户籍改革的同时，一定要进行住房和社会保障的配套改革。
4.3.1 出台促进住房保障工作的政策文件
逐步打破户籍限制的障碍，将“非城市户口”在内的更多的中低收入家庭纳入“城市住房保障体系”的保障范围。在原有廉租住房和经济适用住房模式基础上，增加公共租赁住房的保障方式，将外来务工人员纳入供应范围，同等对待，一视同仁。
4.3.2 在工业园区附近建设适合进城务工农民居住、购买的新市民公寓
江西省赣州市在这方面进行了有益探索。2008年7月，赣州市提出建设新市民公寓的构想，把新市民公寓纳入城镇住房保障体系，把农民工纳入经济适用房保障范围。赣州市新市民公寓，是由政府提供政策优惠、确定建设标准、限定销售价格、主要面向在城区务工经商的农民，和有一技之长的专业技术、管理人才租售的住房。2010年初，赣州市委、市政府又把新市民公寓建设延伸到县(市)，提出计划用两年左右的时间在全市建设3万套新市民公寓，可以吸纳10万-12万农民进城落户。赣州新市民公寓充分考虑进城农民的实际情况设计户型、确定价格。他们根据进城务工农民的经济条件、工作条件和生活方式，对新市民公寓提出“面积要小、价格要低、区位要好、配套要全、付款期要长”的“五要”建设原则，要让符合条件的农民工实现“首付一万～二万，月供二百～三百，就能住新房”的目标。主要有59.4平方米和50.48平方米两种户型，适合农民工举家迁移进城定居。价格要求低于经济适用房的售价，很受进城农民工的欢迎。
4.3.3 建设适合农民工居住、购买的“产权共有房”
由政府垫资建设，将房屋产权划分为不同等分，进城农民购买部分产权，与政府拥有共同产权，通过逐步积累、逐步购买属于政府的那部分产权，直到拥有全部产权。这种方式比较适合进城务工农民的经济状况。
4.4 妥善解决进城务工农民子女义务教育
随着城镇化进程的加速推进，大量农民进城务工经商，随迁子女的教育是个大问题。全国各地为解决这一问题已经出台了相关文件，但文件中的约束条件太多，如需要提供劳动合同、养老保险证明，甚至计划生育证明等。这些硬性约束使许多农民工子女的义务教育不能实现“输入地为主、公办学校为主”，与我国加快城镇化进程的宏观决策和现实不符。建议进一步放宽农民工子女义务教育阶段的入学条件，取消劳动用工合同、养老保险凭证等硬性约束条件，只要能证明其农民工子女身份，就应该让他们与城市孩子享受一样的义务教育。同时，要根据城镇化进程，结合“十二五”经济社会发展规划的编制，在科学预测的基础上，做好学校网点调整、师资力量配备等方面的规划和建设，真正满足城镇化对教育的要求。