摘要：由于缺乏有效的控制机制，一些地方建立了各级土地储备中心，互相争夺降价、多渠道收购和对外供应土地，使代表政府负责收购土地储备的机构不能真正垄断土地市场。土地储备过程中的风险是指进入储备银行的土地，由于未能及时启动并推向市场，是广西贵港平南县土地储备中心土地储备制度实施过程中最大的内部风险。
关键词：土地储备；风险及防范
引言
土地储备主要是指城市土地储备机构采取土地回收以及收购等相关方式，将分散在不同土地使用者手中的土地进行集中，然后再进行拆迁及土地平整等工作，最后在对土地进行储备。通过有效地实施土地储备制度，能够让市场对土地资源在基础配置方面的作用全面地发挥出来，确保土地资产价值能够实现。长时间以来，国土资源管理的热难点都是各级政府的土地储备管理工作，这一工作深受社会和各相关部门的重视和关注。
1 城市土地储备的主要风险
1.1 政策和法律不完善
《土地管理法》没有具体规定政府如何建立土地储备制度，政策和法律的不稳定和不一致导致金融机构对土地储备缺乏信心。同时，由于缺乏有效的控制机制，一些地方建立了各级土地储备中心，相互竞争价格，多渠道收购和对外供应土地，使代表政府负责收购土地储备的机构不能真正垄断土地层面的市场。
1.2 土地储备中心对土地出让金没有支配权
各地土地储备中心一般实行财政收支管理两条线，无权控制招标、拍卖、上市所得的转移收入。这种财务管理模式导致土地储备机构的偿债能力不足。城市土地收购储备基金的经营方式通常是由土地储备机构投入大量资金，通过收回、收购、置换、征收等方式取得土地，然后直接或在开发前转移，但收款人必须直接交给财务账户。政府对土地储备机构的工程造价报表进行审计后，应当对相关的造价支出进行分配。在运作的早期阶段，土地储备中心承担债务的能力薄弱，工作过程漫长，流动性缓慢，这可能影响贷款的及时偿还。由于土地储备收入不能及时返还土地储备机构偿还，部分地方政府在财政困难时利用该收入弥补财政赤字，而土地流转资金为金融户，监管力度不强。
1.3 经营理念滞后
众所周知，土地储备拥有极高的盈利性，使得对综合效益与成本方面的问题重视度不够，片面地认为多贷款就可以储备更多的土地，更多的土地可以拉动更多的贷款，通过贷款—储备—贷款的滚动效应，壮大土地资产，经营效益也就提高了。土地储备的整体规模不受地方经济发展水平和地方政府还款能力等因素影响，留下土地资源利用不足和地方政府因土地储备规模大而产生的债务压力。现阶段，尽管建立了相关的土地储备机构，并培养了一批土地储备人员，但部分地区仍存在矛盾。
2 风险防范的对策
2.1 立法确保政策的严肃性
提高土地储备的法律地位，建立土地收购准备金的法律制度，是土地收购准备金制度健康发展的关键。各地应在合理调整法律关系的前提下，制定土地使用权取得、储存和转让的经营管理办法，确保土地储备机制的正常运行。
2.2 强化法律风险管控力度
在我国现有的法律体系中，并没有明确土地储备机构的法律地位，在进行融资活动、法律维权时需要面临一些法律风险。因此，应从以下几个方面来进行防范。一是土地储备机构是独立于政府机构之外的一个部门，其法律地位比较低。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在此背景下，使得运转经营模式有了可操控的空间，既可以按照事业部门的运行模式来开展业务，也可以按照股份制企业的模式运营。由于运营模式不确定，在实际开展业务中需要面临双重风险。对此，地方政府应根据土地储备机构的实际需求情况来明确其职责。如某些地方政府将土地储备机构作为政府职能机构的一部分，在进行土地融资行为时，可以政府的名义进行融资活动，使其具有合法的权力，有利于提高融资行为的规范性，能有效降低法律风险隐患。二是政府对土地储备机构的业务范围没有明确的规定，使得业务开展存在较强的盲目性和随意性，不仅会加大财务负担，还会面临一些法律风险。由于我国《土地管理法》中没有土地储备机构的相关信息，若进行立法时，需要对多个法律进行修改，会影响法律体系的稳定性。因此，应由各级政府进行管控、约束机构的收购范围。其中存量用地应为政府储备用地，除此之外的农业集体用地等不得纳入土地储备范围中，以提高业务的规范性。另外，应适当提高土地储备机构的法律地位，可在《土地管理法》中明确机构的法人地位、融资资格、抵押形式，避免与其他法律发生冲突，确保融资活动顺利进行。
2.3 减少行政干预，提高土地收储计划执行的严肃性
市场的作用是无形的，它能够进行自我调节，若是政府对其干预过多，会对经济活动带来消极作用。这里应注意的是，政府垄断经营不等同于行政参与。土地收储的工程较大，但政府应根据自身的能力对土地收储规模进行确定，不能明知道完不成还要去做；土地收储的工作具有严肃性，正进行收储的时候，应严格监督每一项工作，并将记录工作做好，这有利于更好的实施每一项工作。
2.4 风险自留和风险转移
风险自留是指土地储备组织可以用自己的财力承受风险损失。在实践中，主动和被动自留风险是有区别的。被动自留是指在风险发生变化造成损失后，直接摊还损失，往往具有严重的财务后果，适合处理较小的损失。主动自留是指在土地储备组织内，通过定期供款和长期积累等方式，设立风险损失基金。用于补偿未来风险造成的损失，适用于不能直接摊销的重大损失风险。例如，在土地合并和开发过程中，可以考虑在提出项目预算时确定意外费用；在资产运作过程中，可以确定意外损失的基础。风险转移是指土地储备组织有意识地将其损失转移给利害关系人，并将其分为非保险型转移和保险型转移。非保险转移是指投资人通过合同将风险损失转移给对方承担和赔偿。
2.5 加强土地储备资金管理，拓宽土地储备资金融资渠道
扩大融资渠道，有利于加强财政支持，实施国有土地收入基金制度，增加自有资金积累，是防范储备贷款风险的主要措施之一，以更好地形成土地收入滚动发展机制。现阶段，土地储备机构融资渠道主要是发行省级土地储备专项债券。但省级债券的额度有限，对于各个地方可能造成分配不均，无法满足各个地方经济发展的需要。如果仅靠地方财政资金做补充，更可能对地方财政做成不可承受的负担。为了减轻对地方财政资金的压力，防止、分化土地储备资金投入断裂的风险，必须丰富土地储备融资渠道。因此，土地储备机构通过向地方财政部门报批，可以探讨融资渠道的增加可行性：一是扩大信托资金对土地储备贷款发放的限制；二是通过吸收社会保障基金等相关方式筹集资金。同时，加强土地储备基金风险管理，完善风险防范和融资规模控制机制，确保土地现金流更加稳定。只有让投资者和人民获得更多的收入，才能保证土地储备融资的安全稳定运行。
结语
从土地储备面临的风险上看，土地储备机构主要通过市场供地获得的土地收入来还款，土地作为一种稀缺的资源，在政府计划供地和统一供地的前提下，市场风险相对较小。房地产开发企业主要通过租售房屋获得的收入来还款，一旦房地产租售市场需求饱和或企业经营不善，就面临着较大的市场风险。同时，房地产开发企业如果不按照国家规定进行开发建设，还面临着被罚款或收回土地使用权的风险。
参考文献：
[1]刘一巧.土地储备机构资金管理浅议[J].经贸实践.2018（04）
[2]毕晗.城市土地储备制度运行模式探究[J].今日财富.2017（04）
[3]段艳鹏.简析城市土地储备制度的功能定位[J].城市地理.2017（18）
论文作者:邬振兴
论文发表刊物:《基层建设》2018年第28期
论文发表时间:2018/11/15
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