铁路是否要分类建设？，本文主要内容关键词为：铁路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当我国市场经济体制的确立日趋深化时，铁路建设和经营却面临诸多困境：由于国家和铁路运输企业尚未明确界定各自是不同类型铁路建设的投资主体，因而国家难于承担所有类型铁路建设的投入，铁路建设无法确立多元主体投资机制，致使铁路建设资金的极度短缺成为一种常态。导致上述困境的主要原因之一在于铁路未实行分类建设。因此，一个极为现实的问题摆在国家和铁路面前：铁路是否要实施分类建设？
分类建设：界定政企职责
在市场经济条件下，政府与企业对经济活动的参与有着明确的分工。国家对公益事业具有投入并承担经营责任的职能；企业作为市场主体，它的生存和发展完全依赖经营活动所获得的利益，则具有经营商业性和竞争性的经济活动。
在我国特定的国情中，某些类型的铁路具有明显的公益性质。建设这类铁路是为了国土开发，消除地区间经济发展非均衡性，加强和巩固政治统一、民族团结、内地与边疆联系、满足军事需要等，是不可能采用市场化和商业化方式来建设和经营的，因为这类铁路不可能通过市场化经营获得正常的收益和回报。在目前条件下，我国铁路以运量密度1000万吨／公里为盈亏点。以具有明显公益性的南疆线为例，该线位于新疆少数民族地区，是路网的尽头，由于沿线经济吸引区内货源短缺，运营18年，运输密度才达到每公里628万吨。尽管该线实行特殊运价，但因运量太低，成本过高而亏损严重。
由此可以看出：首先，公益性铁路不可能实施市场化经营，其次，公益性铁路的亏损是体制性和政策性亏损；最后，公益性铁路的亏损是非经营管理层次的亏损，因而并非通过强化经营管理可以扭转。因此，公益性铁路的亏损不能归结为铁路运输企业的经营管理责任。铁路建设和经营的公益性明显属于市场机制作用“失灵”的领域。在市场经济体制中，市场机制“失灵”的领域，恰恰应由国家发挥其作用。依其国家的职能，这些类型的铁路建设责无旁贷地应由国家投入。国家不投入只能被视之为在市场经济体制中的一种失职。
在市场经济条件下，商业性铁路具备了市场化建设和经营条件，对其建设和经营能够产生足够的商业利润，从而满足市场主体和投资者的经济利益要求。作为市场主体的铁路运输企业应该成为这类铁路的建设和经营主体，承担该类铁路建设和经营责任。铁路运输企业作为商业性铁路的建设主体，有利于调动其市场经营积极性，更好地发挥铁路的作用；有利于确立自我约束机制和自负盈亏机制；为偿还贷款和满足出资者回报要求，铁路运输企业为此将努力降低成本，采取更为有效的经营机制，必须实现收益最大化，为社会经济发展提供更高质量的运输服务。
分类建设：确立新的机制
我国铁路在一个相当长的时期中必须有较大的发展，一方面，为适应我国社会经济长期持续稳定增长，铁路路网仍需强化和完善；另一方面，可持续发展战略中，铁路的不可替代性和优势愈来愈明显，其地位和作用愈来愈重要。铁路分类建设是保证铁路长期发展的重要条件。
铁路建设迄今基本仍沿袭着原有的投资体制。这种投资体制投资主体单一，融资渠道狭窄，资金来源主要依赖于国家，国家投资约占总投入的90%，铁路运输企业、地方和其他投资者的投资在铁路建设中的投入比重极低，导致铁路建设资金极度缺乏的状态长期不能在本质上得以改变。近年来，新线建设投入所形成的债务及利息负担一方面使铁路建设步入恶性循环，益发加剧了资金短缺状态，另一方面又导致了铁路经营困难，成为铁路经营亏损的重要因素。这种投资体制愈来愈不适应铁路建设发展的需要，并成为铁路建设发展的主要障碍。
铁路分类建设有利于调动多元主体投资的积极性。第一，铁路分类建设改变了建设主体与经营主体分离、经营主体过度负债、投资效益低下的状况。分类建设使投资主体与经营主体一体化，明确界定了各类投资主体的投资范围、权利和责任。不同类型铁路的投资者，相应成为建设债务、经营盈亏责任的承担主体，这有助于对不同类型铁路的建设和经营主体形成约束和激励机制，提高投资效益，实现投资——收益——还贷的良性循环。第二，可对不同类别的新建铁路实行不同的政策，可以吸引财政、社会、民间、商业等多方资金，以多种方式筹集资金，实现铁路建设资金来源多元化。分类建设为调动各方面投资积极性提供了激励机制和政策。我国现阶段并非资金短缺，问题在于铁路建设如何运用有效的激励机制和政策吸引社会资金。在实行分类建设的前提下，当政府成为公益性铁路的建设主体和经营责任承担主体后，由于商业性铁路具有竞争性属性，能够通过市场化经营产生足够的利润和收益，满足投资者的回报要求，因而这类铁路的建设完全具备市场化融资条件，为铁路建设开辟更多的资金来源。建设资金这一瓶颈因素克服之后，制约铁路建设大发展的难题将会大大缓解。
分类建设：强化竞争实力
在铁路未实行分类建设的条件下，公益性铁路的建设主体和经营主体虽然是分离的，但建设主体形成的债务却必须由经营主体承担。许多公益性铁路由国家立项，国家投入建设，本应由国家承担建设债务，但这些属于国家行为建设的铁路，在交付使用后由铁路运输企业承担全部建设债务，因而往往这类铁路一开通便使铁路运输企业处于市场竞争劣势，建设债务成为铁路运输企业经营亏损的决定因素。这严重地有悖于市场经济体制中市场主体的运行机理。以宝中线为例。宝中线在不考虑还本付息的情况下，每年可有相当的盈利。但在还本付息的条件下，由于投资负债率高(52%)，还款期限短（国内贷款还款期为10年），1995-2003年累计亏损将达到16.6亿元。铁路分类建设，能够明确界定国家对公益性铁路建设债务责任，使铁路运输企业摆脱公益性铁路建设债务的承担主体地位。
铁路分类建设可以合理界定公益性铁路的亏损责任。铁路建设和经营具有明显的正社会外部性，尤其是属于公益性的铁路建设和经营更具有这种性质。这类铁路的建设和经营可以为社会经济发展提供一个低的社会成本前提；为其他生产经营领域创造更高的经济效益创造条件，或者说是铁路部门的效益外溢导致了其他生产经营领域的高收益；甚至牺牲自身利益为国家政治经济生活提供无偿贡献。我国铁路运输企业承担了大量的公益性运输，主要表现为三个方面：货运中对抢险、救灾、支农、低价值货物和军运物资实行的优惠运价或无偿运输；客运中对军人、学生的半价优惠、专列运输和国际运输；维持亏损线路的运营。据粗略估算，上述三项内容所造成的年亏损额约80亿元左右（1997年铁路因维持部分非经济线路所造成的亏损为12.9亿元。1996年铁路因运输煤炭、粮食、棉花、化肥及农药、农副产品、金属矿石等八项低值货物所造成的亏损为66亿元。因承担专运、学生半价优惠、军事运输等低于平均运价所造成的客运亏损为1.1亿元）。这些亏损额国家并未通过其他途径对铁路予以补偿。因而铁路公益性运输经营亏损是在铁路经济效益大量外溢的情况下导致的，其责任不应由铁路运输企业承担。
铁路运输企业在背负公益性铁路建设债务和承担大量公益性运输亏损的条件下，不可能平等地与其他运输方式进行竞争。许多国家对铁路建设债务和公益性运输亏损的处理措施提供了有益的启示：如一些国家对铁路承担的公益性运输均予以财政补偿。对公益性铁路建设和公益性运输而形成的历史债务或者由国家有关部门承担，或者予以减免，为铁路提高竞争力创造必不可少的各种条件。因此，我国铁路实施分类建设能够纠正由铁路运输企业代替政府承担公益性铁路建设债务和经营亏损责任的主体错位状态，为解决这一问题提供有效途径，从而提高铁路运输企业的竞争能力。