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政府改革者常常发现，从概念到实践、从理念到行动困难重重。意图和结果之间的关系极其复杂、模糊，难以理出头绪。这也许可以解释，为什么治理研究者只专注于概念性问题，而根本不考虑这些概念在多大程度上能成为或者不能成为现实。
这在有关新公共管理（即NPM）的争论中表现得最为明显。支持者和批评者都倾向于在概念上探讨新公共管理的优点和缺点，而不考虑改革计划，特别是发展中国家的改革计划，是否或者在多大程度上适合这个模型。不过正如米诺格(Minogue,Chapter 2,this volume)所指出的，新公共管理改革在发展中国家的进行至多只能算得上差强人意，即使是那些对改革作出正式承诺的国家。
治理问题，包括公共管理改革，需要从一个更加平衡的视角来考察。在新公共管理改革差不多进行了20年之后，有必要重估新公共管理对发达国家和发展中国家公共行政的影响，并在综合考虑实践批评的基础上重新思考其概念范式。本卷的撰稿者已对概念和实践进行了梳理。根据他们提供的大量材料，我们将对需要进行重新评估的领域作一个初步的概述，以便为后继的研究者指明方向。我们将回顾新公共管理在发达国家成功和失败的事实，关注新公共管理在发展中国家的适用性，并探讨是否存在改善治理质量的替代性方案。不过，我们首先必须说明改革成功的示标问题。
一、评估成功：输出与结果
新公共管理的基石无疑是对绩效评估标准的界定。然而评估新公共管理改革本身是否成功是一个棘手的过程。采用什么样的示标来判断新公共管理改革或者相关行政改革的成败呢？
改革实践者通常以执行本身作为成功的主要示标。而更为超然的观察者发现此视角过于狭隘。他们更倾向于关注执行的后果，即改革是否实现了改革的预期结果，如效率、效益、回应性或者服务供给的改善等。改革者对此差别不应该感到奇怪，因为这一差别本身就孕育在新公共管理（至少是新西兰的新公共管理）中，即输出（执行措施）和结果（最终结果）之间的差别。基冈度(Kiggundu,Chapter 9,this volume)在他对改革成败的评估中对此作了进一步阐释。
无论是对行政改革计划、新公共管理还是其他改革，最有效的检验在于改革是否实现了预期结果。然而，我们也不应该轻易地忽略只关注政策执行的较为狭窄的视角。改革实践者把执行作为改革成功的标准，源于这样的简单事实：大部分改革举措在执行阶段就已失败。正如塞登(Caiden,1991,p.152)所指出的，“知易行难，行动鲜有成功者。……大多数改革或彻底失败，或前景暗淡。执行是行政改革的‘阿基里斯’之踵”。无论以何种技术专家政治论的语言描述改革，执行都是一个高度政治化并充满风险的过程。
在新公共管理改革的腹地——英国、澳大利亚和新西兰，改革推行得如此容易，会使一些观察家无视改革的内在困难，并预计类似改革在其他任何国家都能同样容易地推行。然而，这些国家20世纪80和90年代的改革，有赖于高度的政治支持。而且，改革者采取的革新性和战术性策略有助于最大限度减少改革阻力(Polidano,1995)。
我们只要看一下加拿大的公共服务2000方案(Public Service 2000 initiative)就可以了解，一旦有利环境不复存在，事情发生逆转是多么容易。公共服务2000方案包含了许多新公共管理因素，然而它在中途失去动力并被其他政治举措所取代(Caiden et al,1995)。在发展中国家，由于政府不稳定、中央政策机构缺乏权威、合格公职人员不足等，致使政策的执行障碍重重。在结果的意义上探讨改革的成功，对于非新公共管理改革腹地国家无疑是一种不可及的奢望。
二、发达国家的新公共管理：已十分完善了吗？
即使在英国、澳大利亚和新西兰，在多年成功改革之后，关于改革结果的大量证据依然充满了轶闻性质而不容易被证实。有说服力的证据依然有限，并且许多证据充满了争议。瓦尔施(Walsh,1995)对此进行了很好的评论。他举例指出，将公共服务发包给私人节约了20%-30%的直接成本；但是，我们并不清楚，这些节约从长期看是否可持续，这种方法是否适用于法律支持等复杂的功能或者诸如房屋维护清扫等基本的功能。至少在一些案例中，节约直接来自提供服务的雇佣者的工资。交易成本常常未被报道，但它可能非常大，尤其是在关键的机构重组情形中，如机构的创建或者内部市场的引入。
在英国，一些地方当局和执行局职员认为，合同出租的好处取决于经济的状况。当经济低迷时，过剩的私营部门力量会导致残酷的竞争和出价的下降。当经济扩张时，私营部门则为其竞标付出了高额费用。事实上，经济低迷期间的节约被经济繁荣时期的额外费用抵销了。
英国政府宣称执行局平均每年提高了3%的生产率(Mountfield,1997)。在公民宪章的激励下，执行局和内部市场越来越强调服务质量。然而，我们并不清楚这些数据是如何计算出来的；也并不总是很容易地讲出，“对服务质量的高度强调”在多大程度上已经取得了实质性的改善。
另一方面，那些负责改革的人将会抱怨改革目标的变化无常。如果有了成本节余，批评者会认为钱仅仅是花在了其他地方；如果达到了绩效目标，批评者又会认为目标忽视了无形的质量(for instance,Walsh,1995,p.232,243)。这些批评或许具有说服力，但是我们不要混淆下面两个问题：一个问题是获取的结果是否是预期的结果，另一个问题是获取的结果是否已臻极致。
争论仅仅是刚刚开始，相关意见也不统一。新公共管理支持者和批评者之间存在着极大的分歧。一些批评者继续否认改革的任何成效。在奥斯本和盖布勒《重塑政府》(1992)一书出版以来的6年时间里，他们依然认为这本书具有片面性。出于这个原因，对英国、澳大利亚和新西兰的新公共管理改革作出确切评价还为时过早，更不用说最近才进行公共管理改革的国家。
然而，在某种程度上，基于观察到的结果作出新公共管理成功的定论往往是困难的。一旦出现最终结果令人失望的情形，那么这归因于不完善的输出，即存在缺陷的改革，还是归因于不受改革者控制的干扰变量？
例如，时任英国社会保障部国务秘书的彼得·利雷(Petter Lilley)，在1995年11月写给财政部的一封信（这封信后来泄露给了新闻界）中，对财政部提出的社会保障部预算方案十分不满。利雷认为，“改革方案对政府工作的影响将是灾难性的。除了使政府工作变得更加混乱这样的结果外，我确信，我们正在作茧自缚”(quoted in Gray and Jenkins,1997,p.197)。格雷(Gray)和詹金斯(Jenkins)认为，20世纪90年代中期对中央部门财政的大幅削减，导致社会保障机构在服务供给方面出现了一系列问题。换句话说，预算约束成了恪守公民宪章规定的服务标准的障碍，由此，我们应该得出公民宪章的举措存在缺陷并该抛弃的结论吗？
下面谈谈新公共管理腹地国家改革成功的地方。许多改革，尤其是核心政府服务的改革，得到了各党派的支持(Aucoin,1995,pp.79-80)。在新西兰，1990年政府的更迭并没有使改革偃旗息鼓。在英国，1997年5月选举产生的工党政府继续坚持前任政府进行的大多数改革；即使是原来打算实施重组的国家健康服务部，也只是作了轻微调整，远不像宣称的那样摒弃了内部市场(The Economist,December 1997)。迄今为止，新政府已经发现，继续推进由其前任开创的新公共管理改革大有裨益。
（一）改革的限度：机构裂化
新公共管理腹地国家的改革经验提出了另一个引起我们关注的问题：新公共管理的限度。这样的改革能走多远？在这一问题上，新西兰和英国这两个走在新公共管理改革最前列的国家最具启发性。我们可关注三个特别的领域：单一使命机构的增加；合同出租的适用性；以及作为官僚责任制工具的投入的持续增长。
在英国和新西兰，改革导致了政府机构的增加。英国的“下一步”产生的机构(next steps agencies)承担着分离出去的行政职能，这些职能原先包括在大的政府部门内。新西兰的相应机构是国有企业(SOEs)；不像英国的机构，它们不再被认为是政府部门的一部分。除了创立国有企业单位(SOEs)之外，新西兰将它剩余的政府部门分割为更小的、更专业化的机构。这不仅仅是管理分权的副产品，而且来自这样坚定的信念：机构目标越集中，机构责任越明确，机构绩效改善的空间也越大。
这样做带来的一个问题是，存在丧失波士顿等(Boston et al,1996,p.12)称之为“战略一致性”（即采取协调性综合性行动处理复杂政府问题能力）的危险。1990年，新西兰新当选的首相表达了他对公共服务中“小岛”(little islands)现象的忧虑，尽管他在许多方面认可前任政府的管理改革(Aucoin,1995,p.195)。应该注意的是，打破大的机构并不是每一个推行新公共管理的国家必须选择的策略。相反，在加拿大和澳大利亚，对高度战略一致性的关注促成了机构合并和内阁规模的削减。加拿大“专门执行局”的试验受到了严格的限制(Aucoin,1995)。
在这里，存在一个在相反的原则之间加以权衡的问题，即战略一致性与专门目标，视野的宽度与控制的管理幅度。在这些不易调和的原则之间没有理想的选择——只存在无法消除不满意感的尴尬的妥协。这种长期的不满导致改革方向的变幻无常，公共管理改革也完全卷入了这个过程。我们不应该奢望已经找到了最佳的机构规模，改革的钟摆并没有停止摆动。
（二）改革的限度：合同出租
新公共管理改革带来的另一个新问题是合同出租的适用性。合同出租的形式各种各样：公共职能直接承包给私人公司；内部市场和购买者—提供者关系；以及对机构或部门行政长官绩效的管理。
关于合同的运用有许多问题有待解决，其中一些问题和政治责任以及政府治理有特殊的关联性。其中的一个问题是，当政策优先权突然发生变化以及部长们在不同职位之间经常转换时，这些机制在规制部长和行政长官之间的关系中能发挥多大作用。以英国的“德雷克·列威斯”(Derek Lewis)案为例，负责监狱事务的官员，因发生两次较大的监狱暴动，尽管总体上狱犯出逃案件大幅下降，遭到免职。虽然这个案件需要作进一步研究，但它对模型的可靠性提出了根本性的质疑(Polidano,1997)。解决这个问题尚需时日，对合同出租在这一级政府的适用性问题我们已有一个较为清楚的认识。
合同出租适用性的问题在其他领域也存在。以内部市场为例，在一个公共机构依赖于另一公共机构的服务以履行使命的情形下，以机构之间订立合同的形式来规制二者关系表面上看似乎是理想的。但当拟定和执行合同细则时，作为买方的机构必须具有供方工作领域方面的知识。缺乏这样的知识，可以解释，为什么一开始买方能够从供方获得的服务，后来则需要消耗大量资源。
在缺乏这种知识的情况下合同如何起作用呢？麦金托什(Mackintosh,Chapter 5,this volume)给我们提供了一个初步答案：合同使建立在非正式的买与卖基础上的机构间关系有了一个形式上的外壳。这与拉比(Larbi,chapter 11,also in this volume)描述的加纳卫生部的境况有某种相似性。
合同出租的另一个限度在新西兰表现在给部长提出的政策建议中。责任的输出—结果模型要求部长具体规定部门输出，这是实现他们预期政策结果所必需的，同时就提供这些输出与部门的行政长官订立合同。为了完善起见，部门给部长的政策建议限定在输出合同的框架内。但是，预期政策工作的困难如此巨大，以致于部门政策输出只能以非常概括的方式加以确定(Bosten,et al.1996)。这就对合同出租之于政策建议的价值，以及合同出租之于部门责任的贡献，提出了质疑。可以说，合同模型弄巧成拙。传统的履行责任的方式，在这个特殊领域，比一个虚假的合同更有意义。
（三）改革的限度：投入的持续增长
最后一个问题，是政府性投入的持续增长。1970年代之前的几百年中，进行新公共管理改革的核心国家，有关投入的集中控制（即，支配部门资源管理的规则）逐渐完善。这是政府官僚化的一部分，而且是政府的本质特征。在1980年代清理集中控制的改革之前，集中控制增加的主要原因是公共资源管理不断引起了公共关注和政治关注。对此，政府不得不制定新的规则要求管理者遵守，予以回应。
改革是使这种政治动力失去作用还是说这种政治动力会再次得到强调？例如，在新西兰，人事和职位分类的责任——包括集体谈判和薪水支付——已被下放给部门的行政长官。如果预算资金有剩余，部门行政长官可以提高下属工资。这是否意味着政府不再关注公共部门薪水支出的规模？或者政府仅仅通过削减部门预算就能遥控薪水支出？
断言下放薪水谈判权的做法是否长久还为时过早。然而，在其他国家，在有关财政拨款组织的薪水谈判中，管理往往被视为是政府的幌子。在英国大学中，教员们要求提高薪水的压力，众所周知是指向政府的；而大学为了增加从财政部得到更多资金的砝码，乐于支持这种行为，尽管它们应该是自治团体。这一变故，即使英国政府不把公共部门的薪水支付作为整个预算管理的一个部分，也难以想象。
更常见的迹象是，管理权下放并没有十分成功地解决公众关心的投入问题。在澳大利亚，谢戈德(Shergold,1997,p.303)认为，在传统公共行政和当代公共管理的责任标准之间依然存在潜在的紧张关系。薪水丰厚的高级职位、豪华装修的大使官邸以及公费旅游，与谈论输出、目标和效率相比，是公众们更为关心的实质性问题。这些问题一经出现，媒体就会密切关注。例如，随着媒体负面报道的出现，英国政府已经禁止公务员公务旅行乘坐飞机的要求(McCourt,1997,p.29)。这些东西，对私人部门的经理们来说，可能是正当的特殊待遇，但一旦转入到公共领域，公众并不认可。
（未完待续）